关于《甘肃省农村生活垃圾管理条例（草案）》的说明

 
　　主任、副主任，秘书长，各位委员：
 
　　我受省人大农业与农村委员会的委托，现就提请常委会审议的《甘肃省农村生活垃圾管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
 
　　一、制定条例的必要性
 
　　近年来,随着我省经济社会的快速发展,农村生活水平的不断提高,尤其是“美丽乡村”建设的持续推进,我省农村环境卫生得到了较大改善，但由于种种原因，农村生活垃圾的收集、堆放、处置仍存在一定问题，垃圾分类减量困难重重，成效甚微。如何有效治理农村生活垃圾，创造可持续发展的良好状态已成为普遍要求。2015年国家10部委《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》下发后，通过将近两年的集中治理，“垃圾围村”现象虽得到了一定程度的改观，但诸多深层次的矛盾和问题并没有得到有效解决，突出表现在：
 
　　（一）责任落实不够到位。县级以上人民政府及其相关职能部门落实农村生活垃圾管理责任没有刚性要求、工作内容不具体，缺乏程序性、保障性和惩戒性的工作措施。乡镇人民政府没有管理生活垃圾的“抓手”，村民委员会管理生活垃圾的动力不足，大多数农村地区的生活垃圾依然处在无序堆放和无人管理状态。
 
　　（二）基础建设落后。绝大部分乡镇缺乏基本的垃圾收集和转运设施，行政村垃圾池、垃圾箱（桶）的建设配备还在起步阶段。农村生活垃圾处理技术水平低，处理不科学，极易造成大气污染、地下水污染等严重的生态环境问题。
 
　　（三）群众主体作用发挥不够。受垃圾分类知识缺乏、环保意识淡薄、生态意识不强、思想认识不足等主观因素的制约，群众参与农村生活垃圾治理的主动性不强、积极性不高，“政府干、农民看”的问题依然存在。
 
　　（四）经费投入严重不足。据有关数据显示，农村居民日均生活垃圾产生量大约为0.8公斤，按这个标准测算，我省农村每年将产生约500万吨的生活垃圾，从设施建设到保洁处理都需要投入大量的经费。但在实际工作中，县级以上人民政府将农村生活垃圾管理经费列入财政预算的几乎没有，由此造成绝大部分行政村的生活垃圾处理没有经费保障；配备了基本设施、聘用了保洁员的行政村，其设施维护、管理、运营经费和保洁员的报酬也没有稳定的来源渠道。一些地方向辖区内的单位和农村居民收取环境卫生保洁费的办法，还处在尝试探索阶段。
 
　　（五）管理机制不够健全。农村生活垃圾没有专门的职能机构进行管理，农村生活垃圾处置未纳入环境公共服务体系，缺乏对村镇干部考核机制，也没有相应的惩戒和奖励机制，使得干部既没有做好农村环境卫生工作的压力，也缺乏做好环境卫生工作的动力。
 
　　（六）法律法规约束缺少。目前，对于农村生活垃圾的管理，从法律法规的保障来看，仅在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境保护法》等个别可以间接参照的上位法中有零散的、原则性的要求。各地主要依据国家《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》和《甘肃省农村垃圾治理实施方案》两个政策性文件予以规范。由于缺乏刚性约束，不能适应农村生活垃圾管理的实际需要。
 
　　习近平总书记2016年12月在中央财经领导小组第十四次会议讲话中指出：“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”省第十三次党代会提出，“加大农村面源污染治理力度，确保人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气”。因此，坚持新发展理念，将农村生活垃圾管理工作纳入法制化轨道，把全省各地多年来治理农村生活垃圾的好经验、好做法上升为制度规定，以法的形式固化下来，对于解决农村垃圾治理工作中存在的突出问题，推进美丽乡村建设，实现与全国一道全面建成小康社会、加快建设幸福美好新甘肃，具有十分深远和紧迫的现实意义。
 
　　二、条例草案的起草过程
 
　　农村生活垃圾立法，涉及农村地区和农村居民，涉及各级党委、政府及政府住建、环保、农牧、发改、财政、卫计等多个部门，其量大面宽，综合性强。为此，根据党的十八届四中全会提出的关于“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，建立由人大相关专门委员会、法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度”的精神，省人大农业与农村委员会在反复调研论证的基础上，提出了此项立法项目建议，并承担具体组织起草工作。
 
　　2015年条例列为立法调研项目后，委员会即成立起草工作组，通过调研、召开专题座谈会等方式，在广泛听取各方面意见，充分沟通协商、深入研究论证的基础上，草拟了条例草案初稿，并将草案初稿印发全省各市州人大常委会农业与农村工作机构征求意见。2016年列为立法预备项目后，又召开不同层次的座谈会、论证会，在全省范围广泛征求意见建议，修改完善条例草案初稿，并于同年10月专程征求了全国人大农委的意见建议，形成了条例草案（征求意见稿）。2017年1月，起草工作组将条例草案（征求意见稿）再次印送14个市州人大常委会、省人大常委会立法顾问以及省委农办、省政协农工委、省发改委、省财政厅、省住建厅、省环保厅、省农牧厅等部门征求意见。2017年3月上旬，起草工作组专程赴广东、广西两省区就农村生活垃圾管理的立法情况和相关问题开展调研学习。4—5月，又赴武威、甘南、天水、定西4个市州开展立法调研。同时，对未实地调研的其他10个市州以书面的形式征求了意见建议。根据调研成果和各方面提出的意见建议，起草工作组对条例进行了进一步的研究和修改，经6月7日省十二届人大农业与农村委员会第十四次全体会议审议通过，形成了现在的条例草案。
 
　　三、条例草案的主要框架
 
　　条例草案共分为8章37条。第一章总则，主要规定了立法目的、适用范围以及基本原则、政府和相关部门职责等。第二章至第六章是条例草案的主体内容，分别就规划编制、设施建设、清扫、分类、投放、收集、运输、处理和保障措施、监督管理等重点问题作出规定。第七章法律责任。第八章附则。
 
　　四、需要说明的几个问题
 
　　（一）关于适用范围和调整对象。农村垃圾包括生活垃圾、生产垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾、畜禽养殖废弃物、畜禽尸体以及污水等。各类垃圾由于产生的渠道和数量不同，其处理方式以及对环境的污染程度也不尽相同。考虑到国家和我省对于除生活垃圾之外的其他垃圾均已出台了相关的法律法规和规范性文件，本条例草案在设定适用范围和调整对象时将农村垃圾中产生量最大、对农村环境影响最直接和最严重的生活垃圾的管理作为重点规范和调整的内容，并在条例草案第二条第二款中对生活垃圾的概念和内涵作出了明确规定。
 
　　（二）关于职责划分和主管部门。农村生活垃圾的管理涉及政府及其相关部门、村民委员会、其他组织和个人等多个主体，准确划分各主体所履行的职责，明确其权利和义务非常关键。为此，条例草案第四条分别对县级以上人民政府、乡镇人民政府和村民委员会的职责做出了规范。同时，根据国家《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》和《甘肃省农村垃圾治理实施方案》的相关精神，条例草案在第五条中规定县级以上人民政府住房和城乡建设部门是本行政区域农村生活垃圾管理的主管部门，负责农村生活垃圾清扫、收集、运输和处理的监督管理。环境保护、发展和改革、财政等有关行政主管部门按照各自职责做好农村生活垃圾管理工作。
 
　　（三）关于规划编制和设施建设。合理规划布局农村生活垃圾处理设施，统筹推进农村生活垃圾的分类、收集、转运和处理，是构建科学规范、城乡衔接、一体发展的农村垃圾治理体系的必然要求。条例针对我省农村垃圾基础设施建设主体不明确、设施滞后等问题，在第七条中对规划统筹提出了要求，在第八、第九条中分别对农村生活垃圾收集、运输、处理设施（设备）和场所建设等作出了相应规定。
 
　　（四）关于垃圾分类和处理方式。2016年12月，住房和城乡建设部下发了《关于推广金华市农村生活垃圾分类和资源化利用经验的通知》，并于2017年6月6日公布了第一批包括我省清水县、甘州区在内的开展农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作的100个县（市、区）名单。为此，条例草案第十二条从立法的前瞻性和制度的统一性出发，借鉴金华市的分类标准，将农村生活垃圾分为两类，即易腐垃圾和不易腐垃圾，对不易腐垃圾又进一步细分为可回收垃圾、有害垃圾以及其他垃圾。同时，根据全省农村的实际情况，在第十六条对应提出了不同类别生活垃圾的处理方式，在第十七条对城乡结合部、人口密集区和偏远山区村庄生活垃圾的收集、转运、处理模式作出了规范。
 
　　（五）关于管理机制和保障措施。农村生活垃圾治理工作是一项长期性、常态性的民心工程，需要政府长远规划，统筹衔接，有效保障人员、经费和土地等要素。为此，条例草案进行了以下制度设计：一是第十一条至第十九条，分别从农村生活垃圾的清扫、分类、投放、收集、运输、处理等六个重点环节，明确工作责任和内容。二是在第十三条、第二十条、第二十一条和第二十二条分别对保洁员的聘用以及资金、土地等方面的保障进行了规范，规定“县级以上人民政府应当将农村生活垃圾管理工作经费纳入财政预算。”
 
　　（六）关于法律责任。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规的规定，条例草案第二十九条至第三十六条分别针对违反本条例的相关行为设定了相应的法律责任。特别是根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条的规定，明确了由乡镇人民政府对未及时清扫、分类投放农村生活垃圾以及随意丢弃、堆放、倾倒、焚烧垃圾的行为行使行政处罚权，使乡镇人民政府的管理有了“抓手”，增强了法规的可操作性。法律责任中规定的处罚种类和幅度均在法律法规规定的范围内。
 
　　以上说明和条例草案，请予审议。