关于《甘肃省建设工程质量和安全生产管理条例(草案)》的说明

关于《甘肃省建设工程质量和安全生产管理条例(草案)》的说明
——2016年9月25日在省十二届人大常委会第二十六次会议上
甘肃省住房和城乡建设厅厅长  杨咏中

主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

     我受省人民政府委托，现就《甘肃省建设工程质量和安全生产管理条例(草案)》，作如下说明：
 一、修订的必要性
        (一)质量安全监管新形势下依法行政的需要。为了规范建筑市场行为、保障建设工程的质量安全，国家和我省制定了一系列法律、法规。
       国家层面，全国人大常委会于1997年11月通过了《建筑法》；2002年6月通过，2014年8月修订了《安全生产法》；在此基础上，国务院在2000年1月发布了《建设工程质量管理条例》，2003年11月发布了《建设工程安全生产管理条例》。地方层面，省人大常委会于2003年8月通过了《甘肃省建设工程质量监督管理规定》。以上基本构建了建设工程质量安全活动及监督管理的法律法规体系。但从上述法律、法规出台的时间看，基本属于社会主义计划经济向市场经济转轨时期，除了《安全生产法》在2014年进行了修订外，其他法律法规使用时间均已超过10年。随着建设规模的日益扩大和市场的全面开放，从业单位和从业人员急剧扩张，建筑行业的发展环境、市场形势、利益格局发生了很大变化。建筑市场竞争激烈、发育不够成熟、主体诚信意识不强、责任不落实、行为不规范及监管模式相对落后、监管资源有限、监管手段不足等深层次矛盾问题日益凸显，各类违法违规行为仍屡禁不止，工程质量和安全生产面临的形势依然严峻，现行规定已不能满足新形势下监管的需要，亟需补充、完善，形成适应目前市场经济特点的建设工程质量安全监管制度。
      (二)安全生产管理工作的需要。安全生产工作关系到千家万户，党中央、各级政府和社会都高度关注，中央领导多次就安全生产工作提出要求，强调安全生产是人命关天的大事，是不能踩的“红线”。目前我省的房屋建筑和市政基础设施工程施工安全生产管理工作仍存在着很多问题：安全监管机制不够健全；建设各方主体的安全责任不够明确，其业务范围需做进一步的细化；对施工现场的管理及建筑起重机械等重大危险源监管不到位，建筑起重机械设备事故时有发生；施工企业重生产经营、轻安全投入的问题尚未有效解决，安全生产监督管理需要加强。这些问题亟待通过制度建设予以规范和解决。但是我省目前尚未颁布过关于建设工程安全生产管理工作方面的地方性法规，地方法规安全管理方面的薄弱环节或盲区对我省建筑行业的长远健康发展非常不利。
      (三)完善监管机制的需要。一是完善预拌混凝土生产企业的监管机制。近年来我省预拌混凝土产业发展迅猛，生产企业数量急剧增加，目前我省已有300多家预拌混凝土生产企业，而且还在不断增加，随之而来的问题也不断显现出来，技术人才短缺，管理水平参差不齐，产品质量不稳定，同行之间恶意竞争等现象给预拌混凝土的监管带来了很多困难。但是从国家到省内均没有关于预拌混凝土生产企业质量安全方面的法律法规，制度的不健全严重的制约了建设主管部门对预拌混凝土生产企业的监管工作。二是完善检测管理机制。目前我省已有160多家工程质量检测机构，但同样面临的是监管法律法规不健全，在现行的《建设工程质量管理条例》等法律法规中，均没有关于工程质量检测及监测单位质量安全管理方面的规定，全省质量检测监管工作难度很大。
      总之，为进一步加强建设工程质量安全管理，对现行《甘肃省建设工程质量监督管理规定》进行修订完善十分必要。
二、起草过程
     为进一步做好全省建设工程质量安全工作，确保工程质量，预防和减少安全生产事故，落实参建各方主体责任，强化政府监管。2013年起，省建设厅把修订《甘肃省建设工程质量监督管理规定》列入了年度工作计划，成立了工作小组，制定了修订的总体思路，开始修订的前期调研和初稿的起草工作。2014年形成了初稿，在2014年12月17日省人大组织召开的立法评估会上，我们的初稿得到了立法顾问的肯定，认为可以列入2015年立法计划。2015年，我们对已形成的初稿组织进行了多次专题讨论，形成了《甘肃省建设工程质量和安全生产管理条例(征求意见稿)》。2015年5月中旬，我厅邀请了省内部分质量安全监督机构负责人及来自建设、勘察、设计、施工图审查、监理、施工、检测、商品混凝土等单位的30余名代表及专家，对条例征求意见稿进行讨论和征求意见，根据征求的意见，进一步进行了补充和完善，形成《甘肃省建设工程质量和安全生产管理条例(草案)》。6月份，在省建设厅办公会上对条例草案进行了讨论，再次进行了修改完善。7月份上报省政府法制办审查。12月份，根据省政府法制办征求的全省各市(州)、有关厅局的意见，再次对条例进行了修改完善。2016年5月27日，省政府法制办组织专家召开了条例草案的论证会，会议认为条例草案基本可行，并提出了具体修改意见，会后根据修改意见再次进行了完善。并经2016年7月12日省人民政府第122次常务会议讨论通过，形成了现在的条例草案。
三、主要内容
     本次修订重点强化四方面的制度措施：一是强化落实各方主体责任，解决质量安全生产责任制、质量安全投入、质量安全管理机构和相关管理人员作用发挥等问题；二是对建设工程施工过程监管的薄弱环节或盲区，有针对性的采取措施填补空白和加强管理；三是强化政府监管，完善监管措施，加大监管力度；四是强化质量安全责任追究，加大对违法违规行为特别是对责任人的处罚力度，着力规范从业单位和从业人员的质量安全行为。条例草案共包括总则，建设、勘察、设计、施工图审查、施工、监理、检测、监测等相关单位的质量安全责任，工程质量保修，监督管理，法律责任，附则等十章，共六十三条。修改的主要内容为：
      (一)条例草案的名称。修订后的条例草案将“监督管理规定”修订为“管理条例”。主要考虑到建设工程质量和安全生产不仅仅要从监督管理的角度入手，还要发挥好各方面的积极作用，管理比监督管理的范围要宽一些，有利于拓宽工作视角。
     (二)关于立法思路。条例草案总则相比原规定进一步明确了政府及其有关部门的监督管理职责以及管理体制和运行机制，明确了工程建设应遵循的原则。一是增加了安全生产管理的内容，以填补我省在建设工程安全管理方面地方性法规的空白，为建设工程安全生产管理提供有力的依据；二是根据建设部有关规定，增加了工程质量终身责任制的要求，明确了建设工程五方责任主体在工程设计使用年限内对工程质量承担相应责任，并应在开工前签署法人授权委托书及工程质量终身责任承诺书的规定。
     (三)关于各方主体责任。随着投资主体的多元化，建筑市场责任主体逐渐增多。根据建筑市场发展的实际情况，本条例草案在五方责任主体基础上，增加和细化了施工图审查单位、预拌混凝土生产企业、建筑材料供应商、起重机械检验检测机构及工程质量检测、监测机构等与质量安全有关单位的责任，有利于全面管理，加强质量安全管理的薄弱环节。条例草案进一步明确了各方主体在建设过程中的质量安全责任，对建设、勘察、设计、监理、施工、施工图审查、检测、监测、预拌混凝土生产企业及其他与建设工程质量安全有关单位在各自业务范围内的质量安全责任作了明确界定，对上位法中较为原则性的责任规定进一步作了细化和补充。
    1．建设单位的质量和安全责任。条例草案明确了建设单位在工程发包、图纸会审、提供场地、试验检测、竣工验收、档案管理及事故处理等方面的质量安全责任；结合工程质量治理两年行动，明确了建设单位应组织建设工程五方责任主体项目负责人签署法人授权书和工程质量终身责任承诺书，在竣工后设置永久性标牌的要求；明确了建设工程安全文明施工费专户储存制度；对住宅工程建设单位应提供《房屋使用说明书》和《工程质量保证书》做了规定。
    2．勘察、设计、施工图审查单位的质量和安全责任。条例草案对设计文件的要求在国家规定深度的基础上做了补充，对建设工程本体可能存在的重大风险控制进行专项设计，对涉及工程质量安全的重点部位和环节进行标注，对采用四新技术的，要明确质量安全保障措施，明确建设工程本体以及毗邻建筑物、构筑物和其他管线设施的监测要求和控制限制；明确了施工图审查单位的质量责任。
    3．施工单位及其相关单位的质量和安全责任。条例草案明确了施工单位应建立健全质量安全保证体系和管理制度，按相关要求开展质量安全生产标准化施工；发生事故时，施工单位应启动应急预案，并按要求进行上报；施工单位注册建造师不得同时承担两个以上的项目负责人；细化了施工单位编制施工组织设计和专项施工方案的相关要求；明确了生产、租赁和销售建筑材料、建筑构配件及设备、安全生产防护用品单位的责任；对建筑起重机械的首次登记和使用登记做了规定；规定了施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施检验检测机构的工作时限和责任；明确了预拌混凝土生产单位应同时取得预拌混凝土专项承包资质及专项试验室资质，对生产、运输过程中的预拌混凝土质量负责。
    4．监理单位的质量和安全责任。条例草案对现场监理机构设置和总监理工程师变更做了相应规定，明确了注册监理工程师最多可担任三项建设工程的总监。在《建设工程监理规范》中已有此项规定，在条例草案中将此规定再次进行强调，并制定相应的罚则，进一步明确总监理工程师的法律责任。
    5．工程质量检测、监测机构的质量和安全责任。条例草案从检测人员、检测程序、检测报告、检测台账、档案管理等方面做了规定；对检测机构的市场行为进行了规范，明确规定检测机构不得转包，不得超资质、出借、出租、挂靠从事检测活动；明确了工程质量监测单位要按相关规定进行监测，按规定及时报警，对监测的数据负责。
      (四)关于建设工程质量保修。条例草案明确了保修期内工程质量缺陷维修责任人和维修费用的承担方式；对商品房在保修期内的维修责任做了专门规定，明确商品房建设单位应承担商品房保修责任。依据《城市房地产开发经营管理条例》规定：房地产开发企业应当按照住宅质量保证书的约定，承担商品房保修责任。条例草案对此规定进行了细化和补充，进一步明确了商品房建设单位的保修责任，以保障住户的合法权益，解决商品房遇到保修问题时开发商跟施工单位之间相互推诿扯皮的现象；对采用工程质量担保、工程质量保险等其他保证方式的，建设单位不得再预留质量保修保证金作了规定，对工程预留保修保证金制度作了探索创新。
      (五)关于监督管理。为了进一步强化建设工程质量安全监管，条例草案从以下几个方面作了明确和细化：一是明确了工程质量安全监督机构的行政执法定位，提高监督机构行政执法工作的独立性、权威性，确保监督机构行政执法工作名正言顺、有法可依；二是明确了工程质量安全监督的前提条件，对已办理工程质量安全监督手续并取得施工许可证的建设项目实施监督；三是在上位法的基础上，对工程质量安全监督机构的监督职责和措施进行了细化和补充；四是对因故中止监督和相关方确认施工结束而终止监督的情况作了规定；五是按照国务院提倡各级政府及有关部门应建立健全市场主体诚信档案、行业黑名单制度和市场退出机制，实现数据信息互联互通和充分共享，建设高效运行的服务性政府的精神，增加了信息化和诚信档案管理要求，明确各级主管部门应建立健全监管信息系统和诚信档案，并向社会公布相关信息。
     (六)关于法律责任。现有法规规定对参建各方责任主体的部分违法违规行为缺少法律责任，尤其缺乏对建设单位、预拌砼企业及工程质量检测、监测等单位的法律责任。条例草案为了避免与上位法重复，又能保证地方性法规的实施力度和可操作性，调整和增加了法律责任方面的缺失。一是明确了行政处罚实施主体，并对行政主管部门和质量安全监督机构的处罚范围进行了区分；二是推动行政处罚由主要处罚单位向处罚单位和处罚从业人员并重转变，明确从业人员的法律责任，强化从业人员个人责任，规范个人从业行为；三是明确行政执法人员的法律责任和不承担责任的情形，充分体现法规的公正性。
     以上说明及条例草案，请予审议。