关于《甘肃省农村扶贫开发条例(修订草案)》的说明

 
　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
 
　　我受省人民政府的委托，现就《甘肃省农村扶贫开发条例(修订草案)》作如下说明：
 
　　一、修订条例的必要性
 
　　省委、省人大和省政府高度重视扶贫开发工作。2012年3月，我省十一届人大常委会第26次会议审议通过了《甘肃省农村扶贫开发条例》。几年来，《条例》的实施对于规范我省农村扶贫开发工作，加大农村扶贫开发力度，实现扶贫对象脱贫致富，促进贫困地区经济社会发展发挥了积极重要的作用。
 
　　党的十八大以来，为了实现全面建成小康社会奋斗目标，党中央高度重视扶贫开发工作，习近平总书记多次调研并对新时期扶贫开发工作做出重要指示，强调“四个切实、六个精准、五个一批”的扶贫开发战略，党中央、国务院出台一系列文件，对新时期扶贫开发工作提出了新目标、新任务。为了贯彻中央新时期扶贫开发战略部署，适应我省扶贫开发工作的新形势，并把经过实践总结出的成熟经验制度化，重新修订条例是非常必要的。一是适应新时期扶贫开发方式转变的需要。党中央、国务院《关于创新机制扎实推进扶贫开发工作的意见》，提出了建立精准扶贫机制，实施精准扶贫、精准脱贫，彻底改变过去底数不清、指向不准、大水漫灌的扶贫方式，确保扶真贫、真扶贫。二是适应新时期扶贫开发管理体制的需要。按照国家明确的“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制要求，急需改革现行统包统管的管理体制，做到简政放权，事权明晰，责任明确，逐级建立扶贫开发任务目标责任制，实行扶贫任务分解、扶贫资金分配、项目审批权限、目标责任落实到县，充分调动和发挥县级政府开展扶贫工作的主动性和积极性。三是适应新时期扶贫开发创新机制的需要。国家先后下发了贫困县约束机制、贫困县领导班子和主要领导干部实绩考核办法等文件，对县级政府扶贫开发的政绩考核提出了一系列新要求。根据国家的文件精神，迫切需要建立与之相适应的扶贫开发激励约束机制，引导贫困县把工作重心转移到扶贫开发工作上来，促进贫困县转变发展方式，激发内生动力，加快减贫脱贫步伐。四是总结推广我省扶贫开发实践经验的需要。近年来，我省深入实施双联行动、“1236”扶贫攻坚行动和“1+17”精准扶贫行动，出台了一系列配套政策措施，在做到扶贫工作“六个精准”、构建四大保障体系、加强行业部门“七个一批”清单式管理、扩大精准扶贫小额信贷等方面探索出了一些成功经验，取得较好成效，需要加以总结规范和推广。
 
　　二、条例草案的修订过程
 
　　为确保条例修订工作的科学性和规范性，使草案更加符合我省实际，条例修订工作中坚持问题导向，突出精准扶贫、精准脱贫和创新机制体制，注重把握三个结合。
 
　　一是把条例修订工作与落实中央和省委、省政府扶贫开发重大决策部署相结合。条例修订注重扶贫政策的法制化，将中央与地方关于农村扶贫开发工作的重要新规定、新要求、新举措体现在文本中。紧扣中央扶贫开发工作会议精神以及《关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》等重大政策文件，省委、省政府组织实施的“双联”行动、“1236”扶贫攻坚行动和“1+17”精准扶贫行动等重大决策部署，以及《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》、《关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》等政策性文件，在条例草案修订中都进行了有效吸收总结，作出了详细的规定，确保条例草案真正接地气，具有针对性和可操作性。
 
　　二是把条例修订工作与吸收智库专家学者意见相结合。2016年4月26日，省扶贫办与兰州大学签订了《委托立法合同书》，将条例草案的修订工作委托兰州大学法学院刘志坚教授所主持的立法课题组进行，课题组迅即开展了工作：一是赴省人大常委会农工委、省政府法制办等相关部门，通过召开专题座谈会等形式，听取有关单位、专家关于修订条例草案的意见或建议；收集并研究了中央与我省农村扶贫工作的重要政策性文件、兄弟省份近年来颁布的较新的关于农村扶贫开发的地方性法规，掌握有关文件精神及兄弟省份的立法进展与动态，编写了《甘肃省农村扶贫开发条例(修订草案)参考资料》，明确了草案修改原则与思路，确定了具体工作方案，经多次修改完善，形成了草案初稿。二是向省人大常委会农工委、省政府法制办、省社科院法学所、西北师范大学法学院、甘肃财经大学法学院等有关单位及专家学者征求了意见建议，形成了草案二稿。三是2016年6月24日，在兰州大学法学院召开了立法论证会，邀请省人大常委会农工委、省政府法制办、甘肃省社科院法学所、西北师范大学法学院、甘肃财经大学法学院、兰州大学法学院相关领导和专家参加，对草案二稿进行了论证修改，正式形成了条例修订草案建议稿。
 
　　三是把条例修订工作与深化扶贫工作实践相结合。为充分体现民主立法、科学立法、精细化立法的要求，省扶贫办在条例起草中，充分吸收省委王三运书记、省政府林铎省长，以及其他省级领导对扶贫开发近年来的重要批示，注重调查研究，于5月23日至6月13日，利用20天时间，由办领导分头带队，组成6个调研组，深入到全省12个市州(金昌市、嘉峪关市除外)、24个县进行了调研，在广泛征求市(州)、县区和省直有关部门的意见建议后，先后2次召开专门会议，对草案建议进行了讨论修改。之后，省政府法制办在进一步征求省直相关部门和各市州意见建议的基础上，于10月9日召集省人大常委会农工委、省扶贫办对草案进一步进行了修改完善，并经2016年11月11日省人民政府第132次常务会议审议，形成了现在的条例修订草案。
 
　　三、关于修订草案几个重要问题的说明
 
　　(一)关于扶贫对象。
 
　　针对过去对扶贫对象指向不明确，造成扶贫针对性不强的问题。修订草案第十三条、第十四条明确了农村扶贫对象的类别和范围，对贫困户、贫困村、贫困县的认定标准提出了基本的条件，其中留有了一定的弹性空间，在严格遵照国家标准的基础上，结合省情实际，进一步细化实化。第十六条、第十七条明确了贫困户、贫困村识别的具体程序和要求。同时，为了实施科学管理，明确了对扶贫对象要建档立卡，并实行动态管理的制度，为深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量精准扶贫奠定了基础。
 
　　(二)关于扶贫措施。
 
　　为了更加突出造血式扶贫，增强贫困地区的内生发展动力，正确处理好基础设施建设、产业发展、智力扶持和社会帮扶的关系。修订草案在第二十条、第二十二条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十九条、第三十一条、第三十五条中，明确了整村推进、易地搬迁、产业发展、教育就业、生态保护、信贷支持等专项扶贫措施。第三十六条明确了开展光伏扶贫、电商扶贫、旅游扶贫、资产收益扶贫增加扶贫对象收入的规定，使扶贫的措施更加完善有效。同时，明确了东西扶贫协作、定点扶贫、鼓励和支持企事业单位、社会团体以及其他组织和个人参与扶贫开发活动等社会扶贫措施，明确了建立联村联户、挂钩帮扶农村扶贫的工作机制。
 
　　(三)关于扶贫项目。
 
　　修订草案第三十八条、第四十条、第四十一条、第四十三条分别对扶贫部门管理的扶贫项目类别、实施、监管、管护等作出了相应规定。同时，从我省实际出发，强化扶贫项目管理制度建设。修订草案第三十九条、第四十二条明确了农村扶贫开发项目库建设、项目信息公示等有关制度，规定县级以上人民政府及其农村扶贫开发项目行业主管部门应当依据农村扶贫规划、区域发展与扶贫攻坚规划，建立农村扶贫开发项目库。农村扶贫开发项目实施单位应当将项目名称、地点、内容、投资规模、竣工时间和项目资金使用情况等向社会公示，接受社会监督。
 
　　(四)关于扶贫资金。
 
　　修订草案对扶贫资金类别、使用投向、资金分配、资金管理等作出了相应规定。一是明确扶贫资金的使用投向。规定扶贫资金应当主要用于改善扶贫对象生产生活条件，培育和支持贫困地区发展特色优势产业、提高扶贫对象劳动技能与发展能力、促进扶贫对象就业创业。二是明确扶贫资金的分配方式。规定农村扶贫资金应当依据中央、地方有关政策规定和农村扶贫规划，按照各地扶贫对象规模及比例、农民人均纯收入、地方人均财力、贫困深度等因素合理分配使用。对纳入贫困县统筹整合使用范围的财政涉农资金，由县级统筹整合使用。三是明确扶贫资金的管理。规定县级以上人民政府应当建立健全农村扶贫资金管理机制，实行国库集中支付。任何单位和个人不得虚报、冒领、套取、截留、挤占、挪用农村扶贫资金。
 
　　(五)关于扶贫监督。
 
　　修订草案第五十条至第五十三条依次对扶贫开发工作的公开项目、监督主体、绩效考核等作出了相应规定。将第三方评估机制进行了明确，规定县级以上人民政府应当建立健全第三方评估机制，对农村扶贫政策落实情况、相关法律法规实施情况、扶贫目标责任完成情况、扶贫绩效等事项进行客观真实、科学合理的评估，并将评估结论作为实施监督、考核、问责与奖励的重要依据。
 
　　(六)关于法律责任。
 
　　为严肃工作责任，保障我省扶贫开发工作深入推进，修订草案就扶贫对象资格、项目实施、工作人员责任等方面的违规违纪问题作出了相应规定，确保农村扶贫开发工作顺利开展。
 
　　以上说明及条例修订草案，请审议。