关于《甘肃炳灵寺石窟保护条例（草案）》的说明

 
　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
 
　　我受省人民政府的委托，现就《甘肃炳灵寺石窟保护条例（草案）》作如下说明：
 
　　一、制定《条例》的必要性
 
　　（一）是传承和弘扬优秀传统文化的需要
 
　　炳灵寺石窟保存有国内最早的墨书题记，精美造像和瑰丽壁画，是“丝绸之路”与“唐蕃古道”线路上重要的历史文化遗迹之一，是东方与西方、中原与少数民族地区文化交流、融合的重要见证，具有极高的历史价值、艺术价值和科学价值。出台《条例》，有利于能更好地留住优秀历史文化的“金色名片”，有利于传承和弘扬中华民族优秀传统文化，有利于发挥炳灵寺石窟的社会效益。
 
　　（二）是依法治理和解决炳灵寺石窟保护管理工作中突出问题的需要
 
　　炳灵寺石窟处于半干旱山区，地表岩石裸露，植被稀疏，以低矮小灌木为主，生态环境十分脆弱。随着经济社会的发展，在保护范围内放牧牛羊日益增多，常有山石踩踏滚落威胁石窟及游客安全，也破坏了植被和景区整体风貌。同时，树木砍伐、爆破采石等问题时有发生，加上未出台针对石窟保护管理的专项法律法规，保护和管理工作疲于应付十分被动。出台《条例》，从法律的高度约束了威胁石窟安全的活动，对于保护炳灵寺石窟及其环境风貌的真实性、完整性具有十分重要的意义。
 
　　（三）是引导合理适度利用的需要
 
　　炳灵寺石窟文化资源丰富多彩，自然景观独具特色，拥有极高的知名度和美誉度，是西部地区最著名的文化旅游景区之一，近年来旅游人数年年增加，在增加就业提高收入，带动地方经济社会持续健康发展的同时，也出现了涂画刻字、不按规定线路游览等一些不文明游览问题。出台《条例》，有利于保护石窟完整，规范游客游览，打造以炳灵寺石窟为龙头的旅游产业，加快文化旅游深度融合，真正实现石窟的“永续保护、永久利用”。
 
　　二、《条例》的起草过程
 
　　2013年，甘肃省文物局结合炳灵寺石窟保护管理实际，成立了由相关单位、法律专家和文物专家组成的《条例》起草工作领导小组，大量收集资料，多次实地调研，同时认真研究了省内莫高窟，省外龙门、云冈等石窟专项保护管理办法、地方性法规和规章。在此基础上，始终遵循《宪法》和《文物保护法》等法律法规，起草了《条例》初稿。2014年4月、2015年5月，省人大科教文卫工委赴炳灵寺石窟开展立法调研，听取了甘肃炳灵寺文物保护研究所和临夏州、永靖县政府及有关部门意见。之后，《条例》起草工作小组根据调研结果及专家意见对《条例》草案进行多次讨论、修改，并委托专业的律师机构组织专家对《条例》草案进行了修改完善。2016年9月9日，省法制办在征求了临夏州政府、永靖县政府及省发改、建设、环保、水利等相关部门和单位意见的基础上，组织召开了立法论证会。9月23日，省人大教科文卫工委、法工委、省法制办、省文物局等相关部门和单位赴炳灵寺实地调研，对《条例》进行了再次修改，并经2016年11月11日省人民政府第132次常务会议审议，形成了现在的条例草案。
 
　　三、《条例》的主要内容
 
　　《条例》共二十九条。明确了炳灵寺石窟的保护范围、原则、对象、各相关单位职责等。根据石窟保护管理中存在的问题，相应地明确了石窟保护要求、管理措施、利用原则及处罚主体和种类。
 
　　四、需要说明的几个问题
 
　　（一）关于保护区域
 
　　1999年，省政府印发了《关于公布我省全国重点文物保护单位保护范围的通知》（甘政发〔1999〕22号），明确了炳灵寺石窟保护范围。2009年，省政府印发了《关于公布实施炳灵寺石窟文物保护规划的通知》（甘政发〔2009〕103号），进一步明确了石窟保护范围，细化了重点保护区边界，同时划定了文物的建设控制地带和石窟景观环境控制区。《条例》中的保护范围和建设控制地带均为《炳灵寺石窟文物保护规划》确定的范围。
 
　　（二）关于授予炳灵寺石窟保护管理机构执法主体资格
 
　　由于炳灵寺石窟远离省文物行政部门及地方政府所在地的永靖县城，陆路绕行远、水路船只少，进出石窟重点保护区不够方便，造成文物部门保护管理难度很大。炳灵寺石窟保护管理机构（甘肃炳灵寺文物保护研究所）是省文物局直属事业单位，设在炳灵寺石窟内，负责炳灵寺石窟保护管理工作，具备相应的专业水平和保护管理经验。因此，《条例》在遵循现有管理体制的前提下，授予炳灵寺石窟保护管理机构执法主体资格，如：第二十四条：“违反本条例第十八条第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项规定的，由炳灵寺石窟保护管理机构责令改正；情节严重的，处五十元以上一千元以下罚款。”
 
　　（三）关于规范宗教活动
 
　　炳灵寺石窟重要组成部分的上寺和水帘洞是上世纪九十年代当地宗教部门批准设立的宗教活动场所，周边存在乱搭乱建、堆砌杂物的现象，影响石窟环境和文物安全；宗教节日和法会期间大量群众涌入，超过炳灵寺窟区承载量，安全隐患较大。为规范石窟保护范围内的宗教活动，促进文物保护和宗教活动协调发展，《条例》第十七条对宗教场所、宗教活动作出了规范。
 
　　（四）关于法律责任
 
　　为了增强《条例》的可操作性，此部分对处罚主体和种类等进行了细化明确。同时，考虑到执法人员面对的执法对象（多为游客）流动性大，难以高效、合法地进行处罚的实际，《条例》将违反第十八条部分条款的处罚额度设定在五十元以上一千元以下，既符合有关法律的规定，又有利于执法人员运用简易程序当场处罚。在提高执法效率的同时，起到相应的惩戒、教育和威慑作用，更好地促进石窟保护。
 
　　以上说明及条例草案，请审议。