关于《甘肃省地方立法条例(草案)》的说明
稿件来源： 发布时间：2018-01-16 10:19:13
——2016年9月25日在省十二届人大常委会第二十六次会议上
甘肃省人大常委会法制工作委员会主任邹通祥
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
受主任会议委托，现对《甘肃省地方立法条例(草案)》作如下说明。
一、条例制定的必要性
现行的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》，是2000年3月立法法颁布后，于2001年1月17日省九届人民代表大会第四次会议通过的；2007年9月27日省十届人大常委会第三十一次会议对其进行了修正。
随着党的十八大召开，以习近平为总书记的党中央，站在实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，相继出台了全面深化改革、全面依法治国、加强党对立法工作的领导、从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法等一系列重要文件，全国人大对立法法也进行了修改。这些文件精神和新修改的立法法，对提高立法质量，深入推进科学立法、民主立法，发挥立法的引领推动作用，发挥人大及其常务委员会在立法工作中的主导作用，以及立法主动适应改革需要等方面，提出了不少新的、更高的要求。因此，修改立法程序规则势在必行，也被列入我省民主法制领域改革的一项重要任务。
我省地方立法在三十多年的历程中，对引领、保障和促进全省经济社会发展，推进国家治理和法制建设方面都发挥了十分重要的作用。但是，在新的形势下，随着立法实践经验的积累和发展，我省地方立法工作所存在的一些问题和薄弱环节也显现出来，归纳起来，这些问题主要是：人大立法主导作用发挥不够，存在部门立法倾向的情况较普遍；追求立法数量，立法质量不高；对本地问题缺乏深入研究，照抄重复上位法问题较严重；立法选题追求大而全，对需要用法律来解决的问题浅尝辄止；法规立项、起草、审议机制有待完善，各个环节和各道程序的保障措施不够；法规制定后的清理、评估和修改工作也欠及时。
无论是贯彻落实党中央和新修改的立法法对立法工作的新要求、新精神，还是解决立法工作中存在的上述问题，都需要一部全面规范我省立法活动的地方立法条例，而只对现行的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》进行修改是远远满足不了立法工作需要的。同时，考虑到地方组织法和人民代表大会及其常务委员会的议事规则，对包括立法议案在内的议案的提出、审议和表决通过的程序已有规定，再制定纯程序性的立法程序规则，必要性不大。因此，在现行立法程序规则基础上，重新制定一部全面规范地方立法活动的综合性法规，不仅规范立法活动的工作程序和审议程序，而且重点规范这些工作程序、审议程序的保障措施；不仅规范法规起草部门、法规提案机关、人大常务委员会法制工作部门和相关工作部门的职责，而且规范立法活动应当遵循的重要原则、重要规定和重要要求，是十分必要和迫切的。
二、条例起草的思路
今年以来，在省委领导下，省人大常务委员会党组按照加强党对立法工作领导要求，坚持问题导向，对我省三十多年来的地方立法工作进行深入总结，针对立法工作中存在的突出问题和薄弱环节，认真研究加强改进地方立法工作的思路、办法和措施，讨论通过了《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》，为起草制定地方立法条例的基本架构和主要内容确立了基本方向和原则。
条例起草工作总体思路是：贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会对立法工作的要求，落实新修改的立法法规定，正确处理立法数量与质量、综合立法与专项立法、中央立法与地方立法、人大主导立法与发挥法规提案机关积极性的关系，坚持“精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次”的立法思路，牢牢把住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法，立真正管用、解决问题的法规，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。
在条例起草工作中，着重注意把握了这样几个问题：一是将中央、省委和省人大常务委员会党组提出的有关立法工作的新思想、新理念、新思路、新举措制度化，健全法规立项、起草、论证、协调、审议和评估清理的程序和保障措施，建立起科学立法、民主立法的体制和机制；二是条例以充分发挥人大及其常务委员会在立法工作中的主导作用为主线，在立法的各个程序和环节，注重建立和完善人大主导立法的程序、制度和措施，将总则中所确立的人大及其常务委员会在立法中的主导作用这一立法目的落到实处，以充分体现十八大以来党中央所强调的和新修改的立法法所规定的人大主导立法的重要思想和重要精神；三是坚持问题导向，深入总结我省地方立法多年的实践经验，学习借鉴省外地方立法工作中好的做法，并将好的经验和做法在条例中加以提炼和固定，着力解决立法工作中存在的实际问题。
三、地方立法的原则、立法权限和条例的适用范围
1.立法原则决定立法工作思路，地方立法坚持和遵循什么原则，对立法质量起到决定性作用。条例草案根据宪法、地方组织法和立法法的规定，结合我省立法工作中存在的具体问题，有针对性地提出了六条立法原则：（一）不抵触原则。维护法制统一，不与上位法相抵触；（二）不重复原则。着眼于解决实际问题，不与上位法规定相重复；（三）有特色原则。从本地实际出发，体现地方特色；（四）可操作原则。设计的制度和法律措施有效管用，可执行性和可操作性强；（五）专项立法原则。针对某一事项或者某一问题进行专项立法，减少综合性立法；（六）制定与修改并重原则。对不适当或者过时的法规，应当及时修改、废止。（草案第三条）
2.在立法权限的划分上，本着既合法又合理划分权限、立法决策与改革决策相衔接、适当支持政府规章先行先试的原则，条例草案对代表大会的立法权、常务委员会的立法权、政府规章先行先试的制定权以及地方性法规暂停执行的适用，作出了规定，并在程序上进行了规范和细化。（草案第四条、第五条、第六条、第七条）
3.本条例是一部比较全面地规范我省地方立法活动的综合性法规，其规范的内容不仅适用于省人大及其常务委员会的立法活动，而且对设区的市、自治州和民族自治地方特别是新享有立法权的设区市的立法活动，也是十分适宜的。立法法第七十七条仅规定地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，由本级人大规定，并没有规定其所有的立法活动都由本级人大规定。因此，条例草案规定：设区的市、自治州和自治县的立法活动，除地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，由本级人民代表大会规定外，其他立法活动应当执行本条例的规定，法律另有规定的从其规定。在适用范围上作出这种规定，既符合立法法精神，也有利于保障全省地方立法质量。（草案第二条第二款）
四、法规立项和立法计划编制
法规立项和立法计划编制，是保证立法质量的初始环节、基础环节。条例草案主要从以下几个方面作出了规定：
1.对立法项目建议书作出了比较细化具体的要求，突出需要通过立法解决的问题，使各方面提出来的立法建议更加明确具体。（草案第十四条）
2.对地方性法规的立项标准，提出了准予立项的五条标准和不予立项的十种情形，使法规立项工作有了具体的、便于掌握的标准。（草案第十五条、第十六条）
3.通过立法项目库制度、五年立法规划每年调整制度、年度立法计划提前编制制度、立法项目循环递补滚动对接等制度，以解决人大被动立法和立法规划立法计划可执行性差等问题。（草案第十七条、第十八条、第十九条、第二十条）
4.建立常务委员会主任会议在每年中期专题听取立法规划立法计划编制情况汇报制度，进一步增强人大在法规立项上的主导权。这样，可以改变每年年底才由常务委员会主任会议讨论通过立法计划，而没有调整立法项目的时间和余地。（草案第二十一条）
五、地方性法规文本的起草
法规文本的起草，是确保立法质量的根本，也是条例草案要重点规范的部分。条例草案除规范法规起草的基本程序、要求和协调机制外，为发挥人大在法规起草环节的主导作用，保证法规的起草质量，在充分尊重法规提案机关权力并调动其积极性的原则下，重点规定了常务委员会法制工作机构和相关工作机构在法规起草环节的提前介入，旨在从源头上把住立法质量关：
1.确立了常务委员会法制工作机构和相关工作机构在地方性法规案提请代表大会或者常务委员会审议前，提前介入地方性法规案的起草、调研、座谈、论证、听证、修改等工作以及提前介入的主要内容。（草案第二十八条）
2.确立了法规文本起草的开题会制度。规定了法规文本起草工作启动时，法规起草单位应当主持召开法规起草开题会，并由常务委员会法制工作机构、常务委员会相关工作机构和政府法制机构等部门参加等内容，从制度设计上保证法规起草初期的方向性。（草案第二十九条）
3.确立了法规草案提交审议前的征求意见制度。起草单位在法规草案文本起草任务完成后，在提交审议前，应当将法规草案征求意见稿或者法规草案送审稿分别送常务委员会法制工作机构、常务委员会相关工作机构征求意见，并由法制机构和相关工作机构反馈书面意见。（草案第三十一条）
4.确立了不与上位法重复的法规起草标准。条例草案针对以往地方立法在起草过程中普遍存在的照抄照搬上位法现象，着重对法规起草标准做了严格和细化的规定，旨在根本解决重复上位法的问题。条例草案规定：（一）起草法规草案，应当把创制性立法的内容、解决本地实际问题的内容和贯彻保障上位法的具体落实措施作为法条设计的重点；（二）为执行法律、行政法规而制定的地方性法规，根据需要设定法条，可以不用构筑完整的法规体系；一般采用条款式结构，不采用章节式结构；（三）除因立法技术等原因个别款或者个别项必须重复外，不得有整条重复上位法的内容，不得有通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相重复上位法的内容；（四）与上位法或者与本行政区域的同位法有相同内容需要作衔接性规定的，可以采取援引或者参照的办法，进行准用性规范；（五）常务委员会法制工作部门和常务委员会其他相关工作部门，在审查和修改法规草案时，应当指导、帮助起草单位删除与上位法重复的条款和内容。（草案第三十条）
六、制定地方性法规程序
地方性法规案的提案人和提案权、提出和审议程序、主任会议或者主席团处理程序、表决通过程序等有关单纯立法程序的内容，地方组织法、立法法和本级人民代表大会及其常务委员会议事规则已经有了较明确的规定，本条例不再作重复性规定。因此，条例草案采取了将人民代表大会和常务委员会制定地方性法规程序合二为一的形式，对上位法和相关法律法规已经规定的内容和程序做了避让，着重对立法工作程序和保障立法程序的具体措施进行重点规范：
1.规范地方性法规草案报送标准。明确地方性法规草案在报送审议时，应当采取条旨说明和条文说明相结合的方式和基本要求，以方便代表或者常务委员会组成人员审议。条旨说明是法条的内容归纳或者关键词，条文说明是对疑难法条、重要法条应当和需要向代表或者常务委员会组成人员进行解释或者说明的问题。（草案第三十七条）
2.规范了地方性法规草案的说明内容和立法参考资料的报送标准。条例不仅明确了法规草案说明应当包括的具体内容、需要说明的具体情况以及需要解决的问题等事项，还对立法参考资料的报送提出了具体要求。（草案第三十八条、第三十九条）
3.为切实提高法规审议效果，条例草案对列入人民代表大会或者其常务委员会议程的法规草案中规范内容比较复杂或者专业性较强的，规定应当组织起草单位、有关单位在联组会议或者分组会议上，对法规草案进行解读，以此确保审议质量。（草案第四十一条）
4.对原审次和审议周期进行了调整。条例草案规定，法规草案在一审和二审之间，一般实行隔次审议；二审后，一般放到下一次会议即第三次会议再进行表决通过。建立这种“隔次审议、两审三通过”制度，立法周期由原来的短短两个月时间调整为六个月，使常务委员会法制工作机构、常务委员会相关工作机构有了比较充足的研究修改和调研论证法规草案的时间，也使法制委员会的统一审议更加充分。当然，条例草案也作出了比较灵活的审次和审议周期的规定。（草案第四十二条）
5.法规草案一审后，除规定由法制委员会进行统一审议外，为了充分发挥相关专门委员会在地方立法中的专业优势，规定了法规草案提请人民代表大会或者其常务委员会进行审议时，相关专门委员会对法规的每一审议稿都应当提出本专门委员会的审议意见，送法制委员会统一审议。这样比较好地解决了法规草案真正进入立法程序后，相关专门委员会反而对法规案无权审议的问题。（草案第四十三条）
6.明确了立法授权配套制度制定的时限和监督制度：地方性法规中规定有关机关制定的配套制度、配套办法，应当在该法规实施后一年内完成，并报人民代表大会常务委员会备案。在期限内未能作出配套规定的，应当向人民代表大会常务委员会说明情况。配套制度、配套办法不适当或者与原法规相抵触或者不一致的，人民代表大会常务委员会有权予以撤销并要求重新制定。人民代表大会相关专门委员会、常务委员会相关工作机构应当对配套制度、配套办法的制定情况进行督促、检查，并将检查情况每年至少向常务委员会主任会议报告一次。（草案第五十八条）
七、批准地方性法规、自治条例和单行条例
对设区的市、自治州（县）的立法工作，条例草案本着加强帮助指导，既维护法制统一又不干涉其自主立法权，立法结果的合法性审查与立法过程中的合法性、合理性指导相结合的原则，重点做出以下规定：
1.规定了对编制立法计划的帮助指导。立法计划正式确定前，应当与省人大常务委员会相关部门沟通、征求意见。（草案第六十一条）
2.规定了省人大常务委员会四个月内的批准时限和法规报批机关两个月内的上报时限。（草案第六十二条、第六十三条）
3.规定了对立法结果只作合法性审查，同时规定报批的立法说明，一般只就合法性问题进行报告，规范并简化了报批法规说明报告的内容。（草案第六十四条）
4.规定了对立法过程的帮助指导。报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例，在本级人民代表大会或者其常务委员会审议后且未表决通过前，应当将法规文本送交省人民代表大会常务委员会相关工作机构征求意见。（草案第六十五条）
八、地方性法规的评估、清理和修改
立法后评估、清理和修改工作，在增强地方性法规的可执行性、有效性和法制统一上，具有积极影响和重要作用。对此，条例草案规定：
1.制定或者修改的地方性法规实施满两年的，应当开展立法后评估，并对评估机构、评估报告进行了规范。（草案第七十条、第七十一条、第七十二条）
2.建立地方性法规清理常态化机制，一般每三年对地方性法规进行一次全面系统的清理，同时将清理工作的报告制度和监督制度纳入条例内容。（草案第七十四条）
3.对法规重新制定、修订和修正形式的标准进行了规范和统一。（草案第七十五条、第七十六条、第七十七条）
九、地方立法的其他规定
行政许可法、行政强制法、行政处罚法是我国依法治国进程中三部非常重要的法律，不仅保障行政机关依法履行职责，而且更重要的是制约行政机关的权力滥用，从而保障公民、法人的合法权益。行政三法，不仅是政府依法行政的三部重要法律，也是地方立法必须遵守的三部重要法律。如何合法地、准确地在地方性法规中设定行政许可、行政强制和行政处罚的手段和措施，把握其设定的范围、尺度和标准，平衡公益和私益关系，是长期以来困扰地方立法的重点问题、难点问题。条例草案在不重复行政三法内容的基础上，有重点、有针对性地规定了地方立法在行政许可、行政强制、行政处罚中适用的基本原则和标准，以确保地方性法规的合法性和公正性。
1.确立了地方性法规设置行政管理权限时应当遵循管理主体明确、权限设置合法合理和权限内容具体可行等原则。（草案第八十二条）
2.确立了地方性法规设置权利性条款应当遵循的原则：有利于维护和实现宪法和法律赋予公民、法人和其他组织的合法权益；不损害公共利益和社会公序良俗；兼顾不同群体、不同阶层的利益；规定实体权利时，应当规定实现权利的程序等。(草案第八十三条)
3.明确了地方性法规设定行政许可的范围、该行政许可的实施机关和层级、行政许可的条件、行政许可的实施程序和期限。（草案第八十四条、第八十五条、第八十六条、第八十七条）
4.明确了地方性法规一般不新设定行政事业性收费项目，不设定应当由国家统一规定的收费项目。对确需设定行政事业性收费项目的，规定了较严格且具体的标准、条件和要求。同时还规定了地方性法规在对行政事业性收费作出规定时，不得有悖上位法，不得扩大行政收费的范围、提高收费标准或者延长收费期限，杜绝行政事业性收费的随意性，使其设立和规范有法可依。（草案第八十八条、第八十九条）
5.明确了地方性法规设定行政强制在符合法律、行政法规规定的同时，还应当符合的具体要求和条款设置的基本要求。（草案第九十条、第九十一条）
6.对地方性法规设定法律责任作出严格要求：一是符合地方立法权限和法律、行政法规的规定；二是与具体的行为规范相对应，与法规的禁止性条款或者义务性条款相对应；三是条款设置应当针对具体违法行为；四是与违法行为的性质、情节和后果相适应；五是同一法规内部、不同法规之间对性质、情节和后果基本相当的违法行为所规定的法律责任应当基本相当；六是条款表述应当清晰、明确、严谨，便于理解和执行。（草案第九十二条）
7.确立了地方性法规设定行政处罚的原则和标准，规定了地方性法规设定行政处罚应当遵循过罚相当原则，科学设定行政处罚的行为、种类和幅度，避免赋予实施机关过大的自由裁量权。（草案第九十五条）
8.对地方性法规的行政处罚权限、实施机关和其权限范围等进行了设定。（草案第九十六条、第九十七条、第九十八条）
本草案初稿形成后，征求了各专门委员会、常务委员会各工作机构、省政府法制办公室、各立法联系点、各市（自治州）和各自治县人大常务委员会的意见。
《甘肃省地方立法条例（草案）》和以上说明，请审议。
甘肃省人大常委会法制工作委员会主任邹通祥
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
受主任会议委托，现对《甘肃省地方立法条例(草案)》作如下说明。
一、条例制定的必要性
现行的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》，是2000年3月立法法颁布后，于2001年1月17日省九届人民代表大会第四次会议通过的；2007年9月27日省十届人大常委会第三十一次会议对其进行了修正。
随着党的十八大召开，以习近平为总书记的党中央，站在实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，相继出台了全面深化改革、全面依法治国、加强党对立法工作的领导、从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法等一系列重要文件，全国人大对立法法也进行了修改。这些文件精神和新修改的立法法，对提高立法质量，深入推进科学立法、民主立法，发挥立法的引领推动作用，发挥人大及其常务委员会在立法工作中的主导作用，以及立法主动适应改革需要等方面，提出了不少新的、更高的要求。因此，修改立法程序规则势在必行，也被列入我省民主法制领域改革的一项重要任务。
我省地方立法在三十多年的历程中，对引领、保障和促进全省经济社会发展，推进国家治理和法制建设方面都发挥了十分重要的作用。但是，在新的形势下，随着立法实践经验的积累和发展，我省地方立法工作所存在的一些问题和薄弱环节也显现出来，归纳起来，这些问题主要是：人大立法主导作用发挥不够，存在部门立法倾向的情况较普遍；追求立法数量，立法质量不高；对本地问题缺乏深入研究，照抄重复上位法问题较严重；立法选题追求大而全，对需要用法律来解决的问题浅尝辄止；法规立项、起草、审议机制有待完善，各个环节和各道程序的保障措施不够；法规制定后的清理、评估和修改工作也欠及时。
无论是贯彻落实党中央和新修改的立法法对立法工作的新要求、新精神，还是解决立法工作中存在的上述问题，都需要一部全面规范我省立法活动的地方立法条例，而只对现行的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》进行修改是远远满足不了立法工作需要的。同时，考虑到地方组织法和人民代表大会及其常务委员会的议事规则，对包括立法议案在内的议案的提出、审议和表决通过的程序已有规定，再制定纯程序性的立法程序规则，必要性不大。因此，在现行立法程序规则基础上，重新制定一部全面规范地方立法活动的综合性法规，不仅规范立法活动的工作程序和审议程序，而且重点规范这些工作程序、审议程序的保障措施；不仅规范法规起草部门、法规提案机关、人大常务委员会法制工作部门和相关工作部门的职责，而且规范立法活动应当遵循的重要原则、重要规定和重要要求，是十分必要和迫切的。
二、条例起草的思路
今年以来，在省委领导下，省人大常务委员会党组按照加强党对立法工作领导要求，坚持问题导向，对我省三十多年来的地方立法工作进行深入总结，针对立法工作中存在的突出问题和薄弱环节，认真研究加强改进地方立法工作的思路、办法和措施，讨论通过了《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》，为起草制定地方立法条例的基本架构和主要内容确立了基本方向和原则。
条例起草工作总体思路是：贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会对立法工作的要求，落实新修改的立法法规定，正确处理立法数量与质量、综合立法与专项立法、中央立法与地方立法、人大主导立法与发挥法规提案机关积极性的关系，坚持“精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次”的立法思路，牢牢把住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法，立真正管用、解决问题的法规，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。
在条例起草工作中，着重注意把握了这样几个问题：一是将中央、省委和省人大常务委员会党组提出的有关立法工作的新思想、新理念、新思路、新举措制度化，健全法规立项、起草、论证、协调、审议和评估清理的程序和保障措施，建立起科学立法、民主立法的体制和机制；二是条例以充分发挥人大及其常务委员会在立法工作中的主导作用为主线，在立法的各个程序和环节，注重建立和完善人大主导立法的程序、制度和措施，将总则中所确立的人大及其常务委员会在立法中的主导作用这一立法目的落到实处，以充分体现十八大以来党中央所强调的和新修改的立法法所规定的人大主导立法的重要思想和重要精神；三是坚持问题导向，深入总结我省地方立法多年的实践经验，学习借鉴省外地方立法工作中好的做法，并将好的经验和做法在条例中加以提炼和固定，着力解决立法工作中存在的实际问题。
三、地方立法的原则、立法权限和条例的适用范围
1.立法原则决定立法工作思路，地方立法坚持和遵循什么原则，对立法质量起到决定性作用。条例草案根据宪法、地方组织法和立法法的规定，结合我省立法工作中存在的具体问题，有针对性地提出了六条立法原则：（一）不抵触原则。维护法制统一，不与上位法相抵触；（二）不重复原则。着眼于解决实际问题，不与上位法规定相重复；（三）有特色原则。从本地实际出发，体现地方特色；（四）可操作原则。设计的制度和法律措施有效管用，可执行性和可操作性强；（五）专项立法原则。针对某一事项或者某一问题进行专项立法，减少综合性立法；（六）制定与修改并重原则。对不适当或者过时的法规，应当及时修改、废止。（草案第三条）
2.在立法权限的划分上，本着既合法又合理划分权限、立法决策与改革决策相衔接、适当支持政府规章先行先试的原则，条例草案对代表大会的立法权、常务委员会的立法权、政府规章先行先试的制定权以及地方性法规暂停执行的适用，作出了规定，并在程序上进行了规范和细化。（草案第四条、第五条、第六条、第七条）
3.本条例是一部比较全面地规范我省地方立法活动的综合性法规，其规范的内容不仅适用于省人大及其常务委员会的立法活动，而且对设区的市、自治州和民族自治地方特别是新享有立法权的设区市的立法活动，也是十分适宜的。立法法第七十七条仅规定地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，由本级人大规定，并没有规定其所有的立法活动都由本级人大规定。因此，条例草案规定：设区的市、自治州和自治县的立法活动，除地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，由本级人民代表大会规定外，其他立法活动应当执行本条例的规定，法律另有规定的从其规定。在适用范围上作出这种规定，既符合立法法精神，也有利于保障全省地方立法质量。（草案第二条第二款）
四、法规立项和立法计划编制
法规立项和立法计划编制，是保证立法质量的初始环节、基础环节。条例草案主要从以下几个方面作出了规定：
1.对立法项目建议书作出了比较细化具体的要求，突出需要通过立法解决的问题，使各方面提出来的立法建议更加明确具体。（草案第十四条）
2.对地方性法规的立项标准，提出了准予立项的五条标准和不予立项的十种情形，使法规立项工作有了具体的、便于掌握的标准。（草案第十五条、第十六条）
3.通过立法项目库制度、五年立法规划每年调整制度、年度立法计划提前编制制度、立法项目循环递补滚动对接等制度，以解决人大被动立法和立法规划立法计划可执行性差等问题。（草案第十七条、第十八条、第十九条、第二十条）
4.建立常务委员会主任会议在每年中期专题听取立法规划立法计划编制情况汇报制度，进一步增强人大在法规立项上的主导权。这样，可以改变每年年底才由常务委员会主任会议讨论通过立法计划，而没有调整立法项目的时间和余地。（草案第二十一条）
五、地方性法规文本的起草
法规文本的起草，是确保立法质量的根本，也是条例草案要重点规范的部分。条例草案除规范法规起草的基本程序、要求和协调机制外，为发挥人大在法规起草环节的主导作用，保证法规的起草质量，在充分尊重法规提案机关权力并调动其积极性的原则下，重点规定了常务委员会法制工作机构和相关工作机构在法规起草环节的提前介入，旨在从源头上把住立法质量关：
1.确立了常务委员会法制工作机构和相关工作机构在地方性法规案提请代表大会或者常务委员会审议前，提前介入地方性法规案的起草、调研、座谈、论证、听证、修改等工作以及提前介入的主要内容。（草案第二十八条）
2.确立了法规文本起草的开题会制度。规定了法规文本起草工作启动时，法规起草单位应当主持召开法规起草开题会，并由常务委员会法制工作机构、常务委员会相关工作机构和政府法制机构等部门参加等内容，从制度设计上保证法规起草初期的方向性。（草案第二十九条）
3.确立了法规草案提交审议前的征求意见制度。起草单位在法规草案文本起草任务完成后，在提交审议前，应当将法规草案征求意见稿或者法规草案送审稿分别送常务委员会法制工作机构、常务委员会相关工作机构征求意见，并由法制机构和相关工作机构反馈书面意见。（草案第三十一条）
4.确立了不与上位法重复的法规起草标准。条例草案针对以往地方立法在起草过程中普遍存在的照抄照搬上位法现象，着重对法规起草标准做了严格和细化的规定，旨在根本解决重复上位法的问题。条例草案规定：（一）起草法规草案，应当把创制性立法的内容、解决本地实际问题的内容和贯彻保障上位法的具体落实措施作为法条设计的重点；（二）为执行法律、行政法规而制定的地方性法规，根据需要设定法条，可以不用构筑完整的法规体系；一般采用条款式结构，不采用章节式结构；（三）除因立法技术等原因个别款或者个别项必须重复外，不得有整条重复上位法的内容，不得有通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相重复上位法的内容；（四）与上位法或者与本行政区域的同位法有相同内容需要作衔接性规定的，可以采取援引或者参照的办法，进行准用性规范；（五）常务委员会法制工作部门和常务委员会其他相关工作部门，在审查和修改法规草案时，应当指导、帮助起草单位删除与上位法重复的条款和内容。（草案第三十条）
六、制定地方性法规程序
地方性法规案的提案人和提案权、提出和审议程序、主任会议或者主席团处理程序、表决通过程序等有关单纯立法程序的内容，地方组织法、立法法和本级人民代表大会及其常务委员会议事规则已经有了较明确的规定，本条例不再作重复性规定。因此，条例草案采取了将人民代表大会和常务委员会制定地方性法规程序合二为一的形式，对上位法和相关法律法规已经规定的内容和程序做了避让，着重对立法工作程序和保障立法程序的具体措施进行重点规范：
1.规范地方性法规草案报送标准。明确地方性法规草案在报送审议时，应当采取条旨说明和条文说明相结合的方式和基本要求，以方便代表或者常务委员会组成人员审议。条旨说明是法条的内容归纳或者关键词，条文说明是对疑难法条、重要法条应当和需要向代表或者常务委员会组成人员进行解释或者说明的问题。（草案第三十七条）
2.规范了地方性法规草案的说明内容和立法参考资料的报送标准。条例不仅明确了法规草案说明应当包括的具体内容、需要说明的具体情况以及需要解决的问题等事项，还对立法参考资料的报送提出了具体要求。（草案第三十八条、第三十九条）
3.为切实提高法规审议效果，条例草案对列入人民代表大会或者其常务委员会议程的法规草案中规范内容比较复杂或者专业性较强的，规定应当组织起草单位、有关单位在联组会议或者分组会议上，对法规草案进行解读，以此确保审议质量。（草案第四十一条）
4.对原审次和审议周期进行了调整。条例草案规定，法规草案在一审和二审之间，一般实行隔次审议；二审后，一般放到下一次会议即第三次会议再进行表决通过。建立这种“隔次审议、两审三通过”制度，立法周期由原来的短短两个月时间调整为六个月，使常务委员会法制工作机构、常务委员会相关工作机构有了比较充足的研究修改和调研论证法规草案的时间，也使法制委员会的统一审议更加充分。当然，条例草案也作出了比较灵活的审次和审议周期的规定。（草案第四十二条）
5.法规草案一审后，除规定由法制委员会进行统一审议外，为了充分发挥相关专门委员会在地方立法中的专业优势，规定了法规草案提请人民代表大会或者其常务委员会进行审议时，相关专门委员会对法规的每一审议稿都应当提出本专门委员会的审议意见，送法制委员会统一审议。这样比较好地解决了法规草案真正进入立法程序后，相关专门委员会反而对法规案无权审议的问题。（草案第四十三条）
6.明确了立法授权配套制度制定的时限和监督制度：地方性法规中规定有关机关制定的配套制度、配套办法，应当在该法规实施后一年内完成，并报人民代表大会常务委员会备案。在期限内未能作出配套规定的，应当向人民代表大会常务委员会说明情况。配套制度、配套办法不适当或者与原法规相抵触或者不一致的，人民代表大会常务委员会有权予以撤销并要求重新制定。人民代表大会相关专门委员会、常务委员会相关工作机构应当对配套制度、配套办法的制定情况进行督促、检查，并将检查情况每年至少向常务委员会主任会议报告一次。（草案第五十八条）
七、批准地方性法规、自治条例和单行条例
对设区的市、自治州（县）的立法工作，条例草案本着加强帮助指导，既维护法制统一又不干涉其自主立法权，立法结果的合法性审查与立法过程中的合法性、合理性指导相结合的原则，重点做出以下规定：
1.规定了对编制立法计划的帮助指导。立法计划正式确定前，应当与省人大常务委员会相关部门沟通、征求意见。（草案第六十一条）
2.规定了省人大常务委员会四个月内的批准时限和法规报批机关两个月内的上报时限。（草案第六十二条、第六十三条）
3.规定了对立法结果只作合法性审查，同时规定报批的立法说明，一般只就合法性问题进行报告，规范并简化了报批法规说明报告的内容。（草案第六十四条）
4.规定了对立法过程的帮助指导。报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例，在本级人民代表大会或者其常务委员会审议后且未表决通过前，应当将法规文本送交省人民代表大会常务委员会相关工作机构征求意见。（草案第六十五条）
八、地方性法规的评估、清理和修改
立法后评估、清理和修改工作，在增强地方性法规的可执行性、有效性和法制统一上，具有积极影响和重要作用。对此，条例草案规定：
1.制定或者修改的地方性法规实施满两年的，应当开展立法后评估，并对评估机构、评估报告进行了规范。（草案第七十条、第七十一条、第七十二条）
2.建立地方性法规清理常态化机制，一般每三年对地方性法规进行一次全面系统的清理，同时将清理工作的报告制度和监督制度纳入条例内容。（草案第七十四条）
3.对法规重新制定、修订和修正形式的标准进行了规范和统一。（草案第七十五条、第七十六条、第七十七条）
九、地方立法的其他规定
行政许可法、行政强制法、行政处罚法是我国依法治国进程中三部非常重要的法律，不仅保障行政机关依法履行职责，而且更重要的是制约行政机关的权力滥用，从而保障公民、法人的合法权益。行政三法，不仅是政府依法行政的三部重要法律，也是地方立法必须遵守的三部重要法律。如何合法地、准确地在地方性法规中设定行政许可、行政强制和行政处罚的手段和措施，把握其设定的范围、尺度和标准，平衡公益和私益关系，是长期以来困扰地方立法的重点问题、难点问题。条例草案在不重复行政三法内容的基础上，有重点、有针对性地规定了地方立法在行政许可、行政强制、行政处罚中适用的基本原则和标准，以确保地方性法规的合法性和公正性。
1.确立了地方性法规设置行政管理权限时应当遵循管理主体明确、权限设置合法合理和权限内容具体可行等原则。（草案第八十二条）
2.确立了地方性法规设置权利性条款应当遵循的原则：有利于维护和实现宪法和法律赋予公民、法人和其他组织的合法权益；不损害公共利益和社会公序良俗；兼顾不同群体、不同阶层的利益；规定实体权利时，应当规定实现权利的程序等。(草案第八十三条)
3.明确了地方性法规设定行政许可的范围、该行政许可的实施机关和层级、行政许可的条件、行政许可的实施程序和期限。（草案第八十四条、第八十五条、第八十六条、第八十七条）
4.明确了地方性法规一般不新设定行政事业性收费项目，不设定应当由国家统一规定的收费项目。对确需设定行政事业性收费项目的，规定了较严格且具体的标准、条件和要求。同时还规定了地方性法规在对行政事业性收费作出规定时，不得有悖上位法，不得扩大行政收费的范围、提高收费标准或者延长收费期限，杜绝行政事业性收费的随意性，使其设立和规范有法可依。（草案第八十八条、第八十九条）
5.明确了地方性法规设定行政强制在符合法律、行政法规规定的同时，还应当符合的具体要求和条款设置的基本要求。（草案第九十条、第九十一条）
6.对地方性法规设定法律责任作出严格要求：一是符合地方立法权限和法律、行政法规的规定；二是与具体的行为规范相对应，与法规的禁止性条款或者义务性条款相对应；三是条款设置应当针对具体违法行为；四是与违法行为的性质、情节和后果相适应；五是同一法规内部、不同法规之间对性质、情节和后果基本相当的违法行为所规定的法律责任应当基本相当；六是条款表述应当清晰、明确、严谨，便于理解和执行。（草案第九十二条）
7.确立了地方性法规设定行政处罚的原则和标准，规定了地方性法规设定行政处罚应当遵循过罚相当原则，科学设定行政处罚的行为、种类和幅度，避免赋予实施机关过大的自由裁量权。（草案第九十五条）
8.对地方性法规的行政处罚权限、实施机关和其权限范围等进行了设定。（草案第九十六条、第九十七条、第九十八条）
本草案初稿形成后，征求了各专门委员会、常务委员会各工作机构、省政府法制办公室、各立法联系点、各市（自治州）和各自治县人大常务委员会的意见。
《甘肃省地方立法条例（草案）》和以上说明，请审议。