关于《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例（修正案草案）》的说明
稿件来源： 发布时间：2018-01-11 14:43:33
——2016年9月25日在省十二届人大常委会第二十六次会议上
甘肃省林业厅厅长石卫东
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省政府的委托，现就《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例(修正案草案)》作如下说明：
一、修改《条例》的必要性
祁连山自然保护区是全国重要的生态功能区，是我省乃至西北地区重要的生态安全屏障和水源涵养地，生态区位十分重要。1997年9月，省八届人大常委会第二十九次会议颁布实施了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》(以下简称《条例》)，为加强祁连山水源涵养林及生态环境保护提供了强有力的法律依据。2003年和2010年，省人大常委会根据保护区生态建设实际需要，分别对《条例》进行了两次修订。随着国家有关法律法规的健全完善和生态环境建设的不断加强，《条例》距上次修订已时隔5年，部分条款和内容已不能有效解决保护管理中存在的突出问题，依法规范保护区各项活动十分必要和紧迫，从以下几个方面考虑，尽快修订《条例》。
一是保护区范围和功能区进行了调整。2014年6月，国务院批准了保护区范围和功能区调整，调整后保护区总面积为198．72万公顷，并确定了保护区的范围和各功能区，同时将原保护区范围内的66．6万公顷水源涵养林划为外围保护地带，需通过对《条例》的修订来进行确认。
二是加快生态文明建设的需要。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”，国务院《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》也提出了一系列加强祁连山生态环境保护的要求和措施，针对这些新的要求和变化，需对《条例》进行修订，调整或增加相关条款，进一步强化保护管理工作。
三是明确管理责任的需要。保护区现行的双重管理体制，造成了地方政府、保护区管理部门、地方林业主管部门在一定程度上存在职责不明确、部分职能交叉、主体责任不清晰等问题，需要通过《条例》修订，来进一步明确各方面的职责。
四是增强执法可操作性的需要。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条明确规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”。但原《条例》列出保护区内禁止的活动只有狩猎、垦荒、烧荒等，未对其它行为做出禁止性规定，需要通过修订《条例》使其与上位法的有关规定相一致。
二、草案修改过程
2014年10月，省林业厅向省政府报送立法计划，请求修订《条例》。2014年12月，省人大法工委将《条例》修订列入2015年预备项目。2015年8月，省政府召开专题会议研究祁连山保护区生态保护问题，提出要尽快提请省人大常委会修订《条例》。10月14日，省林业厅向省政府报送了《条例(修正案草案送审稿)》和修订说明。省政府法制办按照立法程序，在省政府法治信息网上向社会广泛征求了意见，并于10月25—29日，会同省林业厅深入武威、张掖、金昌三市及祁连山保护区进行了调研，征求了三市八县政府和市县两级发改、林业、环保、国土、旅游、农牧等部门的意见。10月30日，省政府法制办邀请省人大环资办、法工委，召集省发改、国土、林业、农牧、旅游等十个厅(局)和有关法律专家召开论证会议，对送审稿进行了论证。结合各方面提出的意见和建议，对送审稿进行了审查修改，并经2015年11月16日省人民政府第99次常务会议审议，形成了现在的《条例(修正案草案)》。
三、《条例》修改的主要内容
原《条例》共三十七条，修改后共三十八条，其中：删除一条，增加两条，修改六条，涉及以下几个方面内容：
（一）确认了保护区管辖范围。1988年5月，报请国务院批准，建立了祁连山国家级自然保护区，批准的面积只有23万公顷，但没有明确保护区范围界限，也未进行功能区划。1997年9月，省人大常委会颁布的《条例》中，将祁连山保护区面积确认为265．3万公顷，《条例》确认面积与国务院批准的不一致。2014年6月，国务院批复了保护区范围调整方案，2014年10月，环保部发布了保护区面积、范围及功能区划，保护区调整后总面积为198．72万公顷，其中：核心区面积50．41万公顷，缓冲区面积38．74万公顷，实验区面积109．58万公顷，同时设有外围保护地带66．6万公顷。通过对《条例》第二条进行修改，使其与国务院批准的范围面积相一致，有利于保护区的精准管理。
（二）明确了有关方面的管理职责。修改后的第六条规定，保护区所在地各级人民政府，应当严格执行保护区总体规划，将保护区的建设和发展纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，组织实施有利于保护区保护和建设的政策和措施。保护区所在地各级林业主管部门，应当加强对保护站的领导，组织实施保护区的规划和计划，建立健全各级共管联防责任制，做好保护区森林资源管护、防火、有害生物防治以及野生动植物保护等工作。一方面明确了所在地各级人民政府和林业主管部门在保护管理工作中的职责，靠实了管理责任；另一方面能够更好地调动各方积极性，共同维护好祁连山生态安全。
（三）细化了禁止性条款的处罚标准。新增第二十七条针对在保护区内禁止的采石、开矿、狩猎、烧荒、倾倒废弃物、排放污染物等违法行为，细化了具体的处罚标准，对以上非法占用保护区土地以及其它破坏自然地貌的将按破坏面积进行处罚。这些规定符合祁连山保护区管理实际，在具体行政执法中更具操作性。
（四）明确了外围保护地带的管理。2014年10月，环保部根据国务院批准，在确认保护区范围和功能区划时，将原保护区范围内的66．6万公顷水源涵养林设为外围保护地带，考虑到该区域内分布的森林是祁连山天然林资源保护工程和重点生态公益林补偿项目区的重要组成部分，修订时将第三十七条规定，外围保护地带按现有的权属保护和管理，明确了该区域的管理责任。
以上说明及《条例(修正案草案)》，请审议。
甘肃省林业厅厅长石卫东
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省政府的委托，现就《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例(修正案草案)》作如下说明：
一、修改《条例》的必要性
祁连山自然保护区是全国重要的生态功能区，是我省乃至西北地区重要的生态安全屏障和水源涵养地，生态区位十分重要。1997年9月，省八届人大常委会第二十九次会议颁布实施了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》(以下简称《条例》)，为加强祁连山水源涵养林及生态环境保护提供了强有力的法律依据。2003年和2010年，省人大常委会根据保护区生态建设实际需要，分别对《条例》进行了两次修订。随着国家有关法律法规的健全完善和生态环境建设的不断加强，《条例》距上次修订已时隔5年，部分条款和内容已不能有效解决保护管理中存在的突出问题，依法规范保护区各项活动十分必要和紧迫，从以下几个方面考虑，尽快修订《条例》。
一是保护区范围和功能区进行了调整。2014年6月，国务院批准了保护区范围和功能区调整，调整后保护区总面积为198．72万公顷，并确定了保护区的范围和各功能区，同时将原保护区范围内的66．6万公顷水源涵养林划为外围保护地带，需通过对《条例》的修订来进行确认。
二是加快生态文明建设的需要。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”，国务院《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》也提出了一系列加强祁连山生态环境保护的要求和措施，针对这些新的要求和变化，需对《条例》进行修订，调整或增加相关条款，进一步强化保护管理工作。
三是明确管理责任的需要。保护区现行的双重管理体制，造成了地方政府、保护区管理部门、地方林业主管部门在一定程度上存在职责不明确、部分职能交叉、主体责任不清晰等问题，需要通过《条例》修订，来进一步明确各方面的职责。
四是增强执法可操作性的需要。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条明确规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”。但原《条例》列出保护区内禁止的活动只有狩猎、垦荒、烧荒等，未对其它行为做出禁止性规定，需要通过修订《条例》使其与上位法的有关规定相一致。
二、草案修改过程
2014年10月，省林业厅向省政府报送立法计划，请求修订《条例》。2014年12月，省人大法工委将《条例》修订列入2015年预备项目。2015年8月，省政府召开专题会议研究祁连山保护区生态保护问题，提出要尽快提请省人大常委会修订《条例》。10月14日，省林业厅向省政府报送了《条例(修正案草案送审稿)》和修订说明。省政府法制办按照立法程序，在省政府法治信息网上向社会广泛征求了意见，并于10月25—29日，会同省林业厅深入武威、张掖、金昌三市及祁连山保护区进行了调研，征求了三市八县政府和市县两级发改、林业、环保、国土、旅游、农牧等部门的意见。10月30日，省政府法制办邀请省人大环资办、法工委，召集省发改、国土、林业、农牧、旅游等十个厅(局)和有关法律专家召开论证会议，对送审稿进行了论证。结合各方面提出的意见和建议，对送审稿进行了审查修改，并经2015年11月16日省人民政府第99次常务会议审议，形成了现在的《条例(修正案草案)》。
三、《条例》修改的主要内容
原《条例》共三十七条，修改后共三十八条，其中：删除一条，增加两条，修改六条，涉及以下几个方面内容：
（一）确认了保护区管辖范围。1988年5月，报请国务院批准，建立了祁连山国家级自然保护区，批准的面积只有23万公顷，但没有明确保护区范围界限，也未进行功能区划。1997年9月，省人大常委会颁布的《条例》中，将祁连山保护区面积确认为265．3万公顷，《条例》确认面积与国务院批准的不一致。2014年6月，国务院批复了保护区范围调整方案，2014年10月，环保部发布了保护区面积、范围及功能区划，保护区调整后总面积为198．72万公顷，其中：核心区面积50．41万公顷，缓冲区面积38．74万公顷，实验区面积109．58万公顷，同时设有外围保护地带66．6万公顷。通过对《条例》第二条进行修改，使其与国务院批准的范围面积相一致，有利于保护区的精准管理。
（二）明确了有关方面的管理职责。修改后的第六条规定，保护区所在地各级人民政府，应当严格执行保护区总体规划，将保护区的建设和发展纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，组织实施有利于保护区保护和建设的政策和措施。保护区所在地各级林业主管部门，应当加强对保护站的领导，组织实施保护区的规划和计划，建立健全各级共管联防责任制，做好保护区森林资源管护、防火、有害生物防治以及野生动植物保护等工作。一方面明确了所在地各级人民政府和林业主管部门在保护管理工作中的职责，靠实了管理责任；另一方面能够更好地调动各方积极性，共同维护好祁连山生态安全。
（三）细化了禁止性条款的处罚标准。新增第二十七条针对在保护区内禁止的采石、开矿、狩猎、烧荒、倾倒废弃物、排放污染物等违法行为，细化了具体的处罚标准，对以上非法占用保护区土地以及其它破坏自然地貌的将按破坏面积进行处罚。这些规定符合祁连山保护区管理实际，在具体行政执法中更具操作性。
（四）明确了外围保护地带的管理。2014年10月，环保部根据国务院批准，在确认保护区范围和功能区划时，将原保护区范围内的66．6万公顷水源涵养林设为外围保护地带，考虑到该区域内分布的森林是祁连山天然林资源保护工程和重点生态公益林补偿项目区的重要组成部分，修订时将第三十七条规定，外围保护地带按现有的权属保护和管理，明确了该区域的管理责任。
以上说明及《条例(修正案草案)》，请审议。