省人大常委会调研组关于全省法院行政审判工作情况的调研报告（书面）
稿件来源： 发布时间：2016-07-07 11:16:56
——2016年5月19日在省十二届人大常委会第二十四次会议上
省人大常委会：
根据省人大常委会监督工作计划和内务司法委员会工作安排，2016年4月下旬至5月上旬，内务司法委员会牵头组成常委会调研组，就2013年以来全省法院行政审判工作情况开展调研。调研组召开省法院、省检察院、省政府法制办和省司法行政部门参加的汇报座谈会，赴兰州市及其所辖城关区实地调研，听取市、区两级法院工作情况汇报和政法委、人大相关部门、检察机关、公安和司法行政等单位及律师、人大代表、政协委员的意见建议。张掖、白银、定西、庆阳、陇南五市人大常委会报送了书面调研报告。现将调研情况报告如下：
一、行政审判工作基本情况
2013年以来，全省各级法院积极履行行政审判职责，充分发挥行政审判职能作用，不断创新行政审判体制机制，为依法维护人民群众合法权益，监督和促进行政机关依法行政，维护社会和谐稳定发挥了重要作用。
（一）依法办理行政案件
2013年—2016年3月，全省各级法院共受理行政诉讼案件7477件，其中一审5411件，二审2038件，再审28件，二审发回重审和改判277件，发回重审和改判率13.6%；共审结6401件，一审、二审结案率分别为83.3%和91.7%。行政案件调解撤诉1122件，调解撤诉率17.6%。审查非诉行政案件5870件，裁定准予执行3818件，不予执行2052件。在行政审判工作中，各级法院坚持以司法公正为核心，以促进依法行政、维护合法权益为目的，坚决撤销违法行政行为，坚决支持合法行政行为，力求实质解决行政纠纷，“案结事了”。
从办理情况看，行政案件呈现以下特点：一是2015年以来，新收各类行政案件数上升幅度较大，特别是2015年5月1日修改后的行政诉讼法实施以来，新收一审案件同比增加了78.2%。二是群体性诉讼案件逐年增多。2013年以来,全省法院受理当事人为10人以上的群体性案件146件,其中省法院受理67件。三是人民政府作为被告的案件数量增多。四是非诉行政执行案件数量增长较快。五是行政案件涉及行政处罚、行政裁决、行政确认、行政登记、行政复议、行政救助、集体土地征收、国有土地上房屋征收等多种类型，涉及城乡建设、公安、工商、税务、环境资源、技术监督、教育行政、社会保障、金融等多个领域。六是申诉信访案件仍在高位运行。
（二）积极推进行政审判体制和工作机制改革
稳步推进行政案件管辖制度改革。积极探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度。2013年，确定兰州、天水的4个基层法院开展行政案件相对集中管辖试点。2014年11月，制定了行政案件异地管辖暂行办法，除甘南、临夏和林区、矿区法院外全部由被告所在地以外的中级法院实行循环交叉管辖。2015年12月，开展兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖试点。实行管辖制度改革，消除了基层法院对审理以辖区政府及其部门为被告的行政案件的顾虑，增强了人民群众对审判机关的信任，促进了判决执行和矛盾化解。
着力解决行政案件立案难问题。严格执行修改后行政诉讼法规定的立案登记制度，有案必立、有诉必理，不断完善行政案件受理审查机制和立案审查标准，简化立案环节，创新立案方式，公开立案程序，推行权利告知、风险提示、诉讼引导等措施，努力为群众提供便捷高效的诉讼服务，“立案难”的问题基本得到解决。
积极开展行政案件简易程序试点工作。根据最高法院工作部署，省法院制定了试点办法，确定兰州市城关区、天水市秦州区法院作为全省行政案件简易程序首批试点法院，2014年又增加了兰州市七里河区、张掖市甘州区等6个基层法院开展行政案件简易程序试点工作，对办理行政案件实行繁简分流，使司法资源配置更加合理，提高了行政诉讼效率，减少了当事人诉累。
逐步推动落实行政机关负责人出庭应诉制度。积极引导行政机关依法参加诉讼活动，促进提升领导干部的法治思维和依法行政意识。部分市、区政府制定出台行政首长出庭应诉规定，将行政机关负责人出庭应诉情况纳入依法行政考核体系，行政机关消极应诉状况有了一定改观。2013年以来，全省行政机关负责人出庭应诉461人次，直接参与协调、实质性化解纠纷928件；2015年以来行政机关负责人出庭应诉率达到33%。
（三）加强行政审判能力建设
针对行政审判存在的“上诉率、申诉率高，服判息诉率低”的“两高一低”问题，不断完善行政审判质效管理办法，细化办案流程，加强审限和质量管理，建立发回重审和改判案件分析通报制度、疑难案件定期研讨制度、案件评查制度和行政审判绩效考核制度，促进行政审判整体水平的提升。省法院通过完善全省三级法院行政审判工作反馈、交流、沟通机制，加强审判指导，及时选择公布具有普遍指导意义和示范作用的案例，统一裁判标准。在加强行政审判队伍思想、作风、廉政建设的同时，紧紧围绕行政审判工作的重点、难点和热点问题开展业务培训，提高法官主持庭审、适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾的能力。
（四）监督和促进政府职能部门依法行政
对行政机关违反法定程序的行为依法确认违法，对行政机关不依法履行职责的依法确认违法或责令限期履行，对行政机关侵权造成损失的依法判决赔偿。2015年行政机关的败诉率为15%。全面推行行政审判司法白皮书制度，对行政机关涉诉行政行为进行研究总结并提出综合性建议，督促指导行政机关依法行政。通过建立法院与行政机关联席会议制度，开展培训和专题研讨，为行政机关提供法律帮助，形成化解行政争议合力。积极提出司法建议，针对案件反映出的依法行政方面存在的问题，提出分析和改正意见，帮助行政机关完善执法程序，提高执法水平。三年来，全省各级法院向有关部门报送行政审判白皮书104份，提出司法建议141份，积极向党委和政府建言献策，推动行政机关提高依法行政能力，促进法治政府建设。
二、存在的主要问题
从调研情况看，当前行政审判工作存在的问题和困难主要有：
（一）行政审判力量不足，审判能力和水平有待提升。全省普遍存在行政审判机构不健全、人员配备不足的问题，中级法院平均只有2.9名行政审判法官，基层法院平均只有1.7名，远远达不到最高法院关于“中级法院行政审判庭至少2个合议庭配备6名法官，基层法院至少1个合议庭配备3名法官”的要求。行政审判队伍专业化水平不高，特别是对一些复杂的新类型案件，通过审理解决问题、化解矛盾的能力不足。
（二）行政审判的外部环境有待改善。对行政审判工作的宣传不广泛，社会认知程度总体不高，一方面行政案件当事人对“民告官”信心不足，存在“不敢告”“不愿告”的现象。对审判机关缺乏信任感，一但败诉，绝大多数都要上诉、申诉，甚至采用非理性方式寻求救济。另一方面实行立案登记制后，诉讼门槛降低，个别当事人滥用诉权，耗费了大量行政审判资源。有的行政机关接受司法监督的自觉性还不强，对司法建议不够重视，甚至还有抵触情绪。行政机关履行行政诉讼出庭义务不够积极，行政负责人出庭应诉率仍然较低。
（三）行政审判改革中出现的新问题亟需研究解决。行政审判改革推行集中管辖和异地交叉管辖等措施，在一定程度上避免和减少了地方政府对行政案件的影响，提高了当事人的服判息诉率，但也带来当事人诉讼不便、司法成本增加，离开当地党政部门支持，涉诉信访化解工作难度增大等新问题，需要在深化改革中研究解决。
三、几点工作建议
（一）高度重视行政审判工作。全省各级法院要充分认识做好行政审判工作对推进依法治国、依法执政、依法行政的重要意义。在行政案件受案范围扩大、立案审查制改为立案登记制、司法人员实行员额制的新形势下，积极采取应对措施，进一步健全行政审判工作机构，充实稳定行政审判队伍，努力提升行政审判法官专业水平，提高办案质量，继续深化行政审判体制机制改革，重视研究解决改革中出现的新情况、新问题，依法妥善处理每一起行政案件，切实解决问题、化解矛盾，实现法律效果与社会效果的统一。
（二）加强人民法院和行政机关的信息交流和工作沟通。全省各级法院应当健全完善与行政机关长期的、经常的信息交流和共享机制，及时通报各自领域重要工作部署、司法解释、规范性文件、相关政策，以及在行政复议、行政审判中发现具体行政行为存在的普遍性问题和突出问题。对涉及重大、敏感、影响社会稳定或群体性行政诉讼案件，及时沟通协调，尽早化解矛盾，促进行政审判与行政执法的良性互动。各级政府及工作部门应当尊重法院的司法权威，依法出庭应诉，认真履行法院的判决和裁定。将应诉行政案件的压力转化为促进依法行政的动力，通过典型案件促进行政决策、行政执法中存在问题的解决。要重视法院司法建议，及时研究办理并反馈处理情况。
（三）加大宣传和监督，营造良好司法环境。要充分利用各种媒体，加大对行政审判职能和作用的宣传，提高广大群众对行政审判工作的认知度，以行政审判的公正取信于民，增强公民、法人和其他组织通过行政诉讼解决行政争议的信心。要大力宣传行政诉讼法和相关法律法规，引导行政相对人依法正确行使诉讼权利。各级人大常委会要加强对法院行政审判工作的监督，督促法院依法独立公正审理行政案件；继续加强对各级政府依法行政的监督，促进各级政府及相关部门通过行政诉讼解决问题、化解矛盾、改进工作。各级检察机关要充分发挥法律监督职能，进一步加大对法院行政审判工作的监督，促进司法公正。
（四）重视解决当前影响行政审判工作的两个具体问题。省法院要认真研究解决实行集中管辖和异地交叉管辖带来当事人诉讼不便、司法成本增加，离开当地党政部门支持，涉诉信访化解工作难度增大的问题；及时总结分析实行立案登记制后行政案件受理出现的新情况、新特点，建立健全相关制度，在充分保障当事人诉权的同时，防止诉权滥用和恶意诉讼的发生，必要时向最高法院提出建议，出台相应的司法解释。
以上报告，请予审议。
省人大常委会：
根据省人大常委会监督工作计划和内务司法委员会工作安排，2016年4月下旬至5月上旬，内务司法委员会牵头组成常委会调研组，就2013年以来全省法院行政审判工作情况开展调研。调研组召开省法院、省检察院、省政府法制办和省司法行政部门参加的汇报座谈会，赴兰州市及其所辖城关区实地调研，听取市、区两级法院工作情况汇报和政法委、人大相关部门、检察机关、公安和司法行政等单位及律师、人大代表、政协委员的意见建议。张掖、白银、定西、庆阳、陇南五市人大常委会报送了书面调研报告。现将调研情况报告如下：
一、行政审判工作基本情况
2013年以来，全省各级法院积极履行行政审判职责，充分发挥行政审判职能作用，不断创新行政审判体制机制，为依法维护人民群众合法权益，监督和促进行政机关依法行政，维护社会和谐稳定发挥了重要作用。
（一）依法办理行政案件
2013年—2016年3月，全省各级法院共受理行政诉讼案件7477件，其中一审5411件，二审2038件，再审28件，二审发回重审和改判277件，发回重审和改判率13.6%；共审结6401件，一审、二审结案率分别为83.3%和91.7%。行政案件调解撤诉1122件，调解撤诉率17.6%。审查非诉行政案件5870件，裁定准予执行3818件，不予执行2052件。在行政审判工作中，各级法院坚持以司法公正为核心，以促进依法行政、维护合法权益为目的，坚决撤销违法行政行为，坚决支持合法行政行为，力求实质解决行政纠纷，“案结事了”。
从办理情况看，行政案件呈现以下特点：一是2015年以来，新收各类行政案件数上升幅度较大，特别是2015年5月1日修改后的行政诉讼法实施以来，新收一审案件同比增加了78.2%。二是群体性诉讼案件逐年增多。2013年以来,全省法院受理当事人为10人以上的群体性案件146件,其中省法院受理67件。三是人民政府作为被告的案件数量增多。四是非诉行政执行案件数量增长较快。五是行政案件涉及行政处罚、行政裁决、行政确认、行政登记、行政复议、行政救助、集体土地征收、国有土地上房屋征收等多种类型，涉及城乡建设、公安、工商、税务、环境资源、技术监督、教育行政、社会保障、金融等多个领域。六是申诉信访案件仍在高位运行。
（二）积极推进行政审判体制和工作机制改革
稳步推进行政案件管辖制度改革。积极探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度。2013年，确定兰州、天水的4个基层法院开展行政案件相对集中管辖试点。2014年11月，制定了行政案件异地管辖暂行办法，除甘南、临夏和林区、矿区法院外全部由被告所在地以外的中级法院实行循环交叉管辖。2015年12月，开展兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖试点。实行管辖制度改革，消除了基层法院对审理以辖区政府及其部门为被告的行政案件的顾虑，增强了人民群众对审判机关的信任，促进了判决执行和矛盾化解。
着力解决行政案件立案难问题。严格执行修改后行政诉讼法规定的立案登记制度，有案必立、有诉必理，不断完善行政案件受理审查机制和立案审查标准，简化立案环节，创新立案方式，公开立案程序，推行权利告知、风险提示、诉讼引导等措施，努力为群众提供便捷高效的诉讼服务，“立案难”的问题基本得到解决。
积极开展行政案件简易程序试点工作。根据最高法院工作部署，省法院制定了试点办法，确定兰州市城关区、天水市秦州区法院作为全省行政案件简易程序首批试点法院，2014年又增加了兰州市七里河区、张掖市甘州区等6个基层法院开展行政案件简易程序试点工作，对办理行政案件实行繁简分流，使司法资源配置更加合理，提高了行政诉讼效率，减少了当事人诉累。
逐步推动落实行政机关负责人出庭应诉制度。积极引导行政机关依法参加诉讼活动，促进提升领导干部的法治思维和依法行政意识。部分市、区政府制定出台行政首长出庭应诉规定，将行政机关负责人出庭应诉情况纳入依法行政考核体系，行政机关消极应诉状况有了一定改观。2013年以来，全省行政机关负责人出庭应诉461人次，直接参与协调、实质性化解纠纷928件；2015年以来行政机关负责人出庭应诉率达到33%。
（三）加强行政审判能力建设
针对行政审判存在的“上诉率、申诉率高，服判息诉率低”的“两高一低”问题，不断完善行政审判质效管理办法，细化办案流程，加强审限和质量管理，建立发回重审和改判案件分析通报制度、疑难案件定期研讨制度、案件评查制度和行政审判绩效考核制度，促进行政审判整体水平的提升。省法院通过完善全省三级法院行政审判工作反馈、交流、沟通机制，加强审判指导，及时选择公布具有普遍指导意义和示范作用的案例，统一裁判标准。在加强行政审判队伍思想、作风、廉政建设的同时，紧紧围绕行政审判工作的重点、难点和热点问题开展业务培训，提高法官主持庭审、适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾的能力。
（四）监督和促进政府职能部门依法行政
对行政机关违反法定程序的行为依法确认违法，对行政机关不依法履行职责的依法确认违法或责令限期履行，对行政机关侵权造成损失的依法判决赔偿。2015年行政机关的败诉率为15%。全面推行行政审判司法白皮书制度，对行政机关涉诉行政行为进行研究总结并提出综合性建议，督促指导行政机关依法行政。通过建立法院与行政机关联席会议制度，开展培训和专题研讨，为行政机关提供法律帮助，形成化解行政争议合力。积极提出司法建议，针对案件反映出的依法行政方面存在的问题，提出分析和改正意见，帮助行政机关完善执法程序，提高执法水平。三年来，全省各级法院向有关部门报送行政审判白皮书104份，提出司法建议141份，积极向党委和政府建言献策，推动行政机关提高依法行政能力，促进法治政府建设。
二、存在的主要问题
从调研情况看，当前行政审判工作存在的问题和困难主要有：
（一）行政审判力量不足，审判能力和水平有待提升。全省普遍存在行政审判机构不健全、人员配备不足的问题，中级法院平均只有2.9名行政审判法官，基层法院平均只有1.7名，远远达不到最高法院关于“中级法院行政审判庭至少2个合议庭配备6名法官，基层法院至少1个合议庭配备3名法官”的要求。行政审判队伍专业化水平不高，特别是对一些复杂的新类型案件，通过审理解决问题、化解矛盾的能力不足。
（二）行政审判的外部环境有待改善。对行政审判工作的宣传不广泛，社会认知程度总体不高，一方面行政案件当事人对“民告官”信心不足，存在“不敢告”“不愿告”的现象。对审判机关缺乏信任感，一但败诉，绝大多数都要上诉、申诉，甚至采用非理性方式寻求救济。另一方面实行立案登记制后，诉讼门槛降低，个别当事人滥用诉权，耗费了大量行政审判资源。有的行政机关接受司法监督的自觉性还不强，对司法建议不够重视，甚至还有抵触情绪。行政机关履行行政诉讼出庭义务不够积极，行政负责人出庭应诉率仍然较低。
（三）行政审判改革中出现的新问题亟需研究解决。行政审判改革推行集中管辖和异地交叉管辖等措施，在一定程度上避免和减少了地方政府对行政案件的影响，提高了当事人的服判息诉率，但也带来当事人诉讼不便、司法成本增加，离开当地党政部门支持，涉诉信访化解工作难度增大等新问题，需要在深化改革中研究解决。
三、几点工作建议
（一）高度重视行政审判工作。全省各级法院要充分认识做好行政审判工作对推进依法治国、依法执政、依法行政的重要意义。在行政案件受案范围扩大、立案审查制改为立案登记制、司法人员实行员额制的新形势下，积极采取应对措施，进一步健全行政审判工作机构，充实稳定行政审判队伍，努力提升行政审判法官专业水平，提高办案质量，继续深化行政审判体制机制改革，重视研究解决改革中出现的新情况、新问题，依法妥善处理每一起行政案件，切实解决问题、化解矛盾，实现法律效果与社会效果的统一。
（二）加强人民法院和行政机关的信息交流和工作沟通。全省各级法院应当健全完善与行政机关长期的、经常的信息交流和共享机制，及时通报各自领域重要工作部署、司法解释、规范性文件、相关政策，以及在行政复议、行政审判中发现具体行政行为存在的普遍性问题和突出问题。对涉及重大、敏感、影响社会稳定或群体性行政诉讼案件，及时沟通协调，尽早化解矛盾，促进行政审判与行政执法的良性互动。各级政府及工作部门应当尊重法院的司法权威，依法出庭应诉，认真履行法院的判决和裁定。将应诉行政案件的压力转化为促进依法行政的动力，通过典型案件促进行政决策、行政执法中存在问题的解决。要重视法院司法建议，及时研究办理并反馈处理情况。
（三）加大宣传和监督，营造良好司法环境。要充分利用各种媒体，加大对行政审判职能和作用的宣传，提高广大群众对行政审判工作的认知度，以行政审判的公正取信于民，增强公民、法人和其他组织通过行政诉讼解决行政争议的信心。要大力宣传行政诉讼法和相关法律法规，引导行政相对人依法正确行使诉讼权利。各级人大常委会要加强对法院行政审判工作的监督，督促法院依法独立公正审理行政案件；继续加强对各级政府依法行政的监督，促进各级政府及相关部门通过行政诉讼解决问题、化解矛盾、改进工作。各级检察机关要充分发挥法律监督职能，进一步加大对法院行政审判工作的监督，促进司法公正。
（四）重视解决当前影响行政审判工作的两个具体问题。省法院要认真研究解决实行集中管辖和异地交叉管辖带来当事人诉讼不便、司法成本增加，离开当地党政部门支持，涉诉信访化解工作难度增大的问题；及时总结分析实行立案登记制后行政案件受理出现的新情况、新特点，建立健全相关制度，在充分保障当事人诉权的同时，防止诉权滥用和恶意诉讼的发生，必要时向最高法院提出建议，出台相应的司法解释。
以上报告，请予审议。