关于《甘肃省安全生产条例(修订草案)》的说明
稿件来源： 发布时间：2016-07-07 11:10:33
——2016年3月29日在省十二届人大常委会第二十二次会议上
甘肃省安全生产监督管理局局长郭鹤立
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省政府委托，现就《甘肃省安全生产条例（修订草案）》，作如下说明：
一、重新修订《甘肃省安全生产条例》的必要性
2006年7月1日《甘肃省安全生产条例》颁布施行，条例实施以来，对加强我省安全生产工作，预防和减少生产安全事故，保护人民群众生命财产安全发挥了重要作用。但随着我省经济社会的发展变化，安全生产面临的主要矛盾和问题发生了很大变化。主要表现在以下几个方面：
(一)我省大力实施转型跨越发展战略和幸福美好新甘肃建设，科学发展、安全发展理念深入人心，切实转变经济发展方式，调整产业结构，提高经济发展的质量和效益，把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础之上，已经成为社会各界的广泛共识，条例调整和规范的安全生产方面的社会关系发生了深刻变化。
(二)我省安全生产形势依然严峻，有些地方、部门和单位的安全生产工作还存在“红线意识”“底线思维”不强、政府监管责任和企业主体责任不落实、防范措施不到位、隐患治理不彻底等突出问题，煤矿、金属非金属矿山、城市地下经营场所和危险化学品等行业领域安全风险较大；兰州城市地下轨道交通开工建设并规划于今年10月一号线建成通车，安全生产扰动因素增多，等等。要解决好这些亟需解决的问题，首先必须从法律层面上健全制度、强化措施，加大安全防范、“打非治违”、隐患排查治理和安全监管力度，遏制重特大事故的发生。
(三)近10年来，国家新制定修订了50多部法律、法规和上百个部门规章。这里面与安全生产关系密切的主要有《行政许可法》、《职业病防治法》、《道路交通安全法》、《生产事故报告和调查处理条例》、《安全生产许可证条例》、《危险化学品安全管理条例》、《生产经营单位安全培训规定》、《生产安全事故应急预案管理办法》、《生产安全事故隐患排查治理暂行规定》、《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等。特别是2014年12月1日施行的《中华人民共和国安全生产法修正案》，对原法作了补充完善，变化较大。为保持与上位法和有关法规、规章的一致，需要结合我省实际，重新修定条例，细化落实新安法的各项规定。
(四)近年来，省委省政府采取了一系列标本兼治、重在治本的重大决策和举措，相继制定出台了省政府规章《甘肃省政府安全生产监督管理责任规定》、《甘肃省生产经营单位安全生产主体责任规定》和《甘肃省人民政府关于进一步加强企业安全生产工作的实施意见》(甘政发〔2010〕88号)、《甘肃省人民政府关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的实施意见》(甘政发〔2012〕35号)、《甘肃省人民政府关于进一步加强安全生产基层基础工作的意见》 (甘政发〔2012〕114号)、《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于进一步加强安全生产工作的意见》(甘发〔2013〕15号)、《甘肃省生产安全事故应急预案》(甘政办发〔2013〕172号)、《甘肃省党政领导班子和领导干部安全生产目标责任考核办法》(甘办发〔2014〕43号)、《甘肃省安全生产“党政同责、一岗双责”制度实施细则》 (甘办发〔2014〕80号)、《甘肃省人民政府办公厅关于加强安全生产监管执法的实施意见》(甘政办发〔2015〕83号)等等，这些规章制度和规范性文件中一些被实践证明了的行之有效的重要政策措施，需要通过重新修订条例，将其上升为法律制度，予以固化。
(五)2004年省安监局组建成立，受当时经济社会发展条件限制，2006年制定出台的条例比较原则宏观。尤其是10多年来，政府实施多轮机构改革，原条例的起草部门、实施部门都发生了变化。同时，随着政府职能的转变，安全监管手段已由以行政手段为主向法律、行政、经济等手段多管齐下转变；随着不断深化行政审批制度改革，安监部门也取消、下放和转移了部分行政审批职能，到目前为止，省安监局已取消8项行政审批职能，保留的行政审批职能仅有5项，而且这里面的10个子项也下放到市州。可以预见的是，在今后的安全生产工作中，我们会遇到一些新的问题：一是职能“下放”后，市、县安监部门的监管能力和水平还需及时加强和提高；二是部分职能“取消”后，监管存在一定的真空，需要及时研究制定和完善相关法规、规章和制度，确保工作不断、监管到位，不漏管、不失管；三是部分企业及企业主安全生产法制意识、责任意识不强，取消行政审批后，容易忽视安全生产必要投入，甚至降低安全生产标准条件；四是当前安全生产行业协会、技术服务机构等社会组织培育发展滞后，政府职能转移后，会出现职能承接“真空”的现象，而且这些社会组织管理还不是很规范，竞争意识、自律意识还比较差。这些问题也需要通过重新修订条例来解决。
基于上述五个方面的原因，重新修订《甘肃省安全生产条例》就显得尤为必要。
二、修订《甘肃省安全生产条例》的经过
省委省政府十分重视条例的修订工作，在去年召开的省安委会第一次全体(扩大)会议暨全省安全生产工作会议上，王三运书记、刘伟平省长都对加快修订条例做出了明确指示，要求尽早修订出台。为做好条例的修订工作，省安监局党组对此高度重视，成立了条例修订工作领导小组，组织专门力量起草。为加快工作进度，邀请省政府法制办提前介入，及时给予指导。一是通过召开座谈会、网上公开等形式广泛征求地方政府、有关部门和社会公众意见。二是深入基层和企业实地走访调研，了解需求。三是组织法律、安全生产等方面的专家进行论证。四是学习借鉴了黑龙江、北京、广东等省(市)的立法经验。目前，通过充分吸纳和消化各方意见，九易其稿，并经2016年2月14日省政府第110次常务会议通过，形成了目前的条例修订草案。
三、《甘肃省安全生产条例(修订草案)》的基本框架和主要内容
条例修订草案共6章106条，明确安全生产以人为本，安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，坚持分级负责、属地管理和管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的原则，强调安全生产实行“一岗双责”，建立了生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。
(一)明晰安全生产责任体系，强化安全生产责任
条例修订草案规定县级以上政府应当建立安全生产协调机制，解决安全生产工作中的重大问题，加大安全生产投入。建立和完善安全生产责任制度和考核制度，并将考核结果作为各级人民政府及其负责人考核评价的重要内容。明确各级政府主要负责人是本辖区安全生产工作第一责任人，其他负责人对分管范围内的安全生产工作负相关领导责任；强调县级以上负有安全生产监督管理职责的有关部门，对职责范围内安全生产工作实施监督管理；突出强化生产经营单位的安全主体责任。
(二)对生产经营单位安全生产管理作出总体规范
一是对生产经营单位提出基本的安全要求。规定生产经营单位必须具备规定的安全生产条件，制定安全生产操作规程，建立健全管理制度。二是突出预防为主。第二十三条要求生产经营单位应当建立安全隐患排查治理制度；对事故隐患，应当及时组织排除；对不能及时排除的重大安全隐患，应当落实整改措施、责任、资金、时限和应急预案，加大治理力度。第二十四条要求16类重点行业领域的生产经营单位要对其重点部位、重大危险源、重点设施设备和重大事故隐患进行实时视频监控，落实安全生产风险分析、事故征兆预警预报制度。三是完善具体责任制度。要求建立生产经营单位安全培训、建设项目“三同时”、重大危险源管理、现场带班等制度。四是突出重点。第三十二条、第三十三条、第三十四条、第四十一条对生产经营场所、经营场所、人员密集场所以及学校、幼儿园规定了安全保障措施。第三十五条、第三十六条、第三十七条对安全设施设备、危险作业和预防粉尘爆炸事故规定了具体防范措施。
(三)对构成重大威胁的行业领域作出特别规定
煤矿、金属非金属矿山、化工及危险化学品、城市地下经营等行业领域一直是我省安全生产工作的重中之重，这些行业领域一旦发生事故极易造成群死群伤。为此，条例修订草案第二章专门设4节，对煤矿、金属非金属矿山、化工及危险化学品单位、城市地下经营和地下轨道交通运营单位的安全生产管理作出了特别规定。
一是煤矿特别规定。主要对煤矿的准入、事故的预防以及停产、关闭等作出规定。第四十二条规定，煤矿未通过安全核准的，不得予以项目核准；未通过项目核准的，不得颁发采矿许可证。第四十四条规定，煤矿应当建立健全事故预防机制，采取预防瓦斯、水害、顶板等事故的措施。第四十五条要求，煤矿不得采用国家明令禁止或者淘汰的采煤工艺。第四十八条规定了煤矿应当立即停止生产、排除隐患的17种情形，第四十九条规定了应当立即关闭的9种情形。
二是金属非金属矿山特别规定。主要对金属非金属矿山的准入、落后工艺的淘汰以及停产、关闭等作出规定。第五十条规定了新建矿山建设项目不得予以项目核准的8种情形。第五十三条规定了金属非金属矿山应当立即停止生产、排除隐患的20种情形，第五十四条规定了应当立即关闭的6种情形。
三是化工及危险化学品单位特别规定。主要对危险化学品企业的规划布局、安全系统的配置、实施动火和危险物品输送管道安全等作出规定。第五十六条规定，新建危险化学品生产单位应当进入化工园区。安全距离不符合规定的，应当逐步进入园区。第五十八条规定，化工及危险化学品生产、储存装置应当装备自动化控制系统、泄漏报警系统、安全监测、监控系统。第五十九条规定，化工及危险化学品单位应当建立特殊作业审批制度，进行风险分析，现场监督。第六十一条、第六十三条对危险物品输送管道的规划、建设管理作出规定，对不符合安全生产要求的，要求应当制定整治方案，进行治理。
四是城市地下经营和地下轨道交通运营单位特别规定。主要对消防安全责任、场所安全要求、安全设施等作出规定。第六十四条至第七十三条对地下经营场所的安全生产要求、单位和个人在地下经营场所内禁止实施的6项易引发事故的行为作出了规定。第七十六条、第七十七条对地下轨道交通的安全检查和紧急情况下的处置措施作出了具体规定。
(四)完善安全监管措施，细化应急救援和事故调查处理程序
针对近年来我省安全生产监管工作中出现的新情况和薄弱环节，条例修订草案第三章进一步明确了负有安全监管职责部门的监督管理职责，规范了安全生产执法队伍建设，建立了安全生产联合检查机制，对安全生产的案件移送、投诉举报、重大危险源管理、信息发布、尾矿库闭库管理、专家库管理和规划保障、暂扣安全生产许可证等也作出了相应规定。第四章进一步明确了应急救援体系建设和预案编制要求，细化了有关应急救援和事故调查处理的程序，确立了事故责任划分、费用承担的原则，其中对事故调查程序的细化和补充，有利于进一步提高事故调查处理效率。
(五)严格法律责任
一是细化了各级政府和有关部门的法律责任。第九十九条、一百条共列举了13种未履行安全生产监管责任的情形，规定应当依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是强化对生产经营单位违反安全生产规定、存在安全事故隐患责任的处罚。除规定对生产经营单位违反安全生产规定给予责令整改，处以罚款外，对逾期未改正或安全生产标准化不达标，存在安全事故隐患的，给予停产停业整顿。三是规定对重伤事故的罚款额度。第一百零二条规定，对造成3人以下重伤的，处5万元以上二十万元以下罚款，这项规定填补了我省对安全生产重伤事故无处罚依据的空白。
以上说明及条例修订草案，请予以审议。
甘肃省安全生产监督管理局局长郭鹤立
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省政府委托，现就《甘肃省安全生产条例（修订草案）》，作如下说明：
一、重新修订《甘肃省安全生产条例》的必要性
2006年7月1日《甘肃省安全生产条例》颁布施行，条例实施以来，对加强我省安全生产工作，预防和减少生产安全事故，保护人民群众生命财产安全发挥了重要作用。但随着我省经济社会的发展变化，安全生产面临的主要矛盾和问题发生了很大变化。主要表现在以下几个方面：
(一)我省大力实施转型跨越发展战略和幸福美好新甘肃建设，科学发展、安全发展理念深入人心，切实转变经济发展方式，调整产业结构，提高经济发展的质量和效益，把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础之上，已经成为社会各界的广泛共识，条例调整和规范的安全生产方面的社会关系发生了深刻变化。
(二)我省安全生产形势依然严峻，有些地方、部门和单位的安全生产工作还存在“红线意识”“底线思维”不强、政府监管责任和企业主体责任不落实、防范措施不到位、隐患治理不彻底等突出问题，煤矿、金属非金属矿山、城市地下经营场所和危险化学品等行业领域安全风险较大；兰州城市地下轨道交通开工建设并规划于今年10月一号线建成通车，安全生产扰动因素增多，等等。要解决好这些亟需解决的问题，首先必须从法律层面上健全制度、强化措施，加大安全防范、“打非治违”、隐患排查治理和安全监管力度，遏制重特大事故的发生。
(三)近10年来，国家新制定修订了50多部法律、法规和上百个部门规章。这里面与安全生产关系密切的主要有《行政许可法》、《职业病防治法》、《道路交通安全法》、《生产事故报告和调查处理条例》、《安全生产许可证条例》、《危险化学品安全管理条例》、《生产经营单位安全培训规定》、《生产安全事故应急预案管理办法》、《生产安全事故隐患排查治理暂行规定》、《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等。特别是2014年12月1日施行的《中华人民共和国安全生产法修正案》，对原法作了补充完善，变化较大。为保持与上位法和有关法规、规章的一致，需要结合我省实际，重新修定条例，细化落实新安法的各项规定。
(四)近年来，省委省政府采取了一系列标本兼治、重在治本的重大决策和举措，相继制定出台了省政府规章《甘肃省政府安全生产监督管理责任规定》、《甘肃省生产经营单位安全生产主体责任规定》和《甘肃省人民政府关于进一步加强企业安全生产工作的实施意见》(甘政发〔2010〕88号)、《甘肃省人民政府关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的实施意见》(甘政发〔2012〕35号)、《甘肃省人民政府关于进一步加强安全生产基层基础工作的意见》 (甘政发〔2012〕114号)、《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于进一步加强安全生产工作的意见》(甘发〔2013〕15号)、《甘肃省生产安全事故应急预案》(甘政办发〔2013〕172号)、《甘肃省党政领导班子和领导干部安全生产目标责任考核办法》(甘办发〔2014〕43号)、《甘肃省安全生产“党政同责、一岗双责”制度实施细则》 (甘办发〔2014〕80号)、《甘肃省人民政府办公厅关于加强安全生产监管执法的实施意见》(甘政办发〔2015〕83号)等等，这些规章制度和规范性文件中一些被实践证明了的行之有效的重要政策措施，需要通过重新修订条例，将其上升为法律制度，予以固化。
(五)2004年省安监局组建成立，受当时经济社会发展条件限制，2006年制定出台的条例比较原则宏观。尤其是10多年来，政府实施多轮机构改革，原条例的起草部门、实施部门都发生了变化。同时，随着政府职能的转变，安全监管手段已由以行政手段为主向法律、行政、经济等手段多管齐下转变；随着不断深化行政审批制度改革，安监部门也取消、下放和转移了部分行政审批职能，到目前为止，省安监局已取消8项行政审批职能，保留的行政审批职能仅有5项，而且这里面的10个子项也下放到市州。可以预见的是，在今后的安全生产工作中，我们会遇到一些新的问题：一是职能“下放”后，市、县安监部门的监管能力和水平还需及时加强和提高；二是部分职能“取消”后，监管存在一定的真空，需要及时研究制定和完善相关法规、规章和制度，确保工作不断、监管到位，不漏管、不失管；三是部分企业及企业主安全生产法制意识、责任意识不强，取消行政审批后，容易忽视安全生产必要投入，甚至降低安全生产标准条件；四是当前安全生产行业协会、技术服务机构等社会组织培育发展滞后，政府职能转移后，会出现职能承接“真空”的现象，而且这些社会组织管理还不是很规范，竞争意识、自律意识还比较差。这些问题也需要通过重新修订条例来解决。
基于上述五个方面的原因，重新修订《甘肃省安全生产条例》就显得尤为必要。
二、修订《甘肃省安全生产条例》的经过
省委省政府十分重视条例的修订工作，在去年召开的省安委会第一次全体(扩大)会议暨全省安全生产工作会议上，王三运书记、刘伟平省长都对加快修订条例做出了明确指示，要求尽早修订出台。为做好条例的修订工作，省安监局党组对此高度重视，成立了条例修订工作领导小组，组织专门力量起草。为加快工作进度，邀请省政府法制办提前介入，及时给予指导。一是通过召开座谈会、网上公开等形式广泛征求地方政府、有关部门和社会公众意见。二是深入基层和企业实地走访调研，了解需求。三是组织法律、安全生产等方面的专家进行论证。四是学习借鉴了黑龙江、北京、广东等省(市)的立法经验。目前，通过充分吸纳和消化各方意见，九易其稿，并经2016年2月14日省政府第110次常务会议通过，形成了目前的条例修订草案。
三、《甘肃省安全生产条例(修订草案)》的基本框架和主要内容
条例修订草案共6章106条，明确安全生产以人为本，安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，坚持分级负责、属地管理和管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的原则，强调安全生产实行“一岗双责”，建立了生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。
(一)明晰安全生产责任体系，强化安全生产责任
条例修订草案规定县级以上政府应当建立安全生产协调机制，解决安全生产工作中的重大问题，加大安全生产投入。建立和完善安全生产责任制度和考核制度，并将考核结果作为各级人民政府及其负责人考核评价的重要内容。明确各级政府主要负责人是本辖区安全生产工作第一责任人，其他负责人对分管范围内的安全生产工作负相关领导责任；强调县级以上负有安全生产监督管理职责的有关部门，对职责范围内安全生产工作实施监督管理；突出强化生产经营单位的安全主体责任。
(二)对生产经营单位安全生产管理作出总体规范
一是对生产经营单位提出基本的安全要求。规定生产经营单位必须具备规定的安全生产条件，制定安全生产操作规程，建立健全管理制度。二是突出预防为主。第二十三条要求生产经营单位应当建立安全隐患排查治理制度；对事故隐患，应当及时组织排除；对不能及时排除的重大安全隐患，应当落实整改措施、责任、资金、时限和应急预案，加大治理力度。第二十四条要求16类重点行业领域的生产经营单位要对其重点部位、重大危险源、重点设施设备和重大事故隐患进行实时视频监控，落实安全生产风险分析、事故征兆预警预报制度。三是完善具体责任制度。要求建立生产经营单位安全培训、建设项目“三同时”、重大危险源管理、现场带班等制度。四是突出重点。第三十二条、第三十三条、第三十四条、第四十一条对生产经营场所、经营场所、人员密集场所以及学校、幼儿园规定了安全保障措施。第三十五条、第三十六条、第三十七条对安全设施设备、危险作业和预防粉尘爆炸事故规定了具体防范措施。
(三)对构成重大威胁的行业领域作出特别规定
煤矿、金属非金属矿山、化工及危险化学品、城市地下经营等行业领域一直是我省安全生产工作的重中之重，这些行业领域一旦发生事故极易造成群死群伤。为此，条例修订草案第二章专门设4节，对煤矿、金属非金属矿山、化工及危险化学品单位、城市地下经营和地下轨道交通运营单位的安全生产管理作出了特别规定。
一是煤矿特别规定。主要对煤矿的准入、事故的预防以及停产、关闭等作出规定。第四十二条规定，煤矿未通过安全核准的，不得予以项目核准；未通过项目核准的，不得颁发采矿许可证。第四十四条规定，煤矿应当建立健全事故预防机制，采取预防瓦斯、水害、顶板等事故的措施。第四十五条要求，煤矿不得采用国家明令禁止或者淘汰的采煤工艺。第四十八条规定了煤矿应当立即停止生产、排除隐患的17种情形，第四十九条规定了应当立即关闭的9种情形。
二是金属非金属矿山特别规定。主要对金属非金属矿山的准入、落后工艺的淘汰以及停产、关闭等作出规定。第五十条规定了新建矿山建设项目不得予以项目核准的8种情形。第五十三条规定了金属非金属矿山应当立即停止生产、排除隐患的20种情形，第五十四条规定了应当立即关闭的6种情形。
三是化工及危险化学品单位特别规定。主要对危险化学品企业的规划布局、安全系统的配置、实施动火和危险物品输送管道安全等作出规定。第五十六条规定，新建危险化学品生产单位应当进入化工园区。安全距离不符合规定的，应当逐步进入园区。第五十八条规定，化工及危险化学品生产、储存装置应当装备自动化控制系统、泄漏报警系统、安全监测、监控系统。第五十九条规定，化工及危险化学品单位应当建立特殊作业审批制度，进行风险分析，现场监督。第六十一条、第六十三条对危险物品输送管道的规划、建设管理作出规定，对不符合安全生产要求的，要求应当制定整治方案，进行治理。
四是城市地下经营和地下轨道交通运营单位特别规定。主要对消防安全责任、场所安全要求、安全设施等作出规定。第六十四条至第七十三条对地下经营场所的安全生产要求、单位和个人在地下经营场所内禁止实施的6项易引发事故的行为作出了规定。第七十六条、第七十七条对地下轨道交通的安全检查和紧急情况下的处置措施作出了具体规定。
(四)完善安全监管措施，细化应急救援和事故调查处理程序
针对近年来我省安全生产监管工作中出现的新情况和薄弱环节，条例修订草案第三章进一步明确了负有安全监管职责部门的监督管理职责，规范了安全生产执法队伍建设，建立了安全生产联合检查机制，对安全生产的案件移送、投诉举报、重大危险源管理、信息发布、尾矿库闭库管理、专家库管理和规划保障、暂扣安全生产许可证等也作出了相应规定。第四章进一步明确了应急救援体系建设和预案编制要求，细化了有关应急救援和事故调查处理的程序，确立了事故责任划分、费用承担的原则，其中对事故调查程序的细化和补充，有利于进一步提高事故调查处理效率。
(五)严格法律责任
一是细化了各级政府和有关部门的法律责任。第九十九条、一百条共列举了13种未履行安全生产监管责任的情形，规定应当依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是强化对生产经营单位违反安全生产规定、存在安全事故隐患责任的处罚。除规定对生产经营单位违反安全生产规定给予责令整改，处以罚款外，对逾期未改正或安全生产标准化不达标，存在安全事故隐患的，给予停产停业整顿。三是规定对重伤事故的罚款额度。第一百零二条规定，对造成3人以下重伤的，处5万元以上二十万元以下罚款，这项规定填补了我省对安全生产重伤事故无处罚依据的空白。
以上说明及条例修订草案，请予以审议。