关于《甘肃省预算审批监督条例（修订草案）》的说明
稿件来源： 发布时间：2016-07-07 16:32:22
——2015年9月21日在省十二届人大常委会第十九次会议上
甘肃省人大财政经济委员会主任委员郑玉生
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省人大财政经济委员会委托，现就《甘肃省预算审批监督条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案），作如下说明：
一、 修订《甘肃省预算审批监督条例》的必要性
2002年2月1日甘肃省第九届人民代表大会第五次会议通过了《甘肃省预算审批监督条例》（以下简称条例）。条例的实施，对我省各级人大及其常委会依法加强预算决算审批监督工作，规范预算行为，强化预算约束发挥了重要作用。在现行条例实施的十多年来，随着我国财税体制改革的深入和民主法治建设的推进，条例所规范的一些内容，已滞后于预算审查监督工作实践。预算体系不够完整，预算编制科目不够细化，审查监督重点不够突出，预算约束力不强，透明度不高等问题，已经不能够适应全面深化改革的要求。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，对预算法进行了全面修改。新修改的预算法贯彻了党的十八大、十八届三中全会精神，体现了加强人大预算决算审查监督职能和深化财税体制改革的要求，从建立全口径预算体系，细化预算编制科目，完善财政转移支付制度，健全地方政府债务管理机制，规范预算执行，推进预算公开，加强人大预算决算审查监督等方面，对原有法律作了较大幅度的修改。与此同时，全省各级人大及其常委会在多年的预算审批监督实践中不断探索和创新，积累和总结了一些好的经验和做法，这些经验和做法也需要通过立法的形式加以规范。因此，为了进一步加强全省各级人大及其常委会预算决算审批监督职能，规范预算行为，强化预算约束，对现行条例进行全面修订是十分必要的。
二、条例修订草案的起草过程
2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改预算法的决定后，省人大财经委就组织认真学习预算法，深刻领会预算法的主要内容和精神实质，开始启动条例的修改工作。今年2月，常委会财经预算工委开始组织调研起草工作。4月，完成了条例修订草案初稿，经省人大财经委讨论修改后，形成了条例修订草案征求意见稿，印发全省14个市（州）、86个县（市、区）人大常委会及政府财政、审计等部门和省政府法制办、省财政厅、省审计厅等部门征求意见。与此同时，4月至6月，省人大财经委、常委会财经预算工委还深入陇南、武威等9个市及所属16个县（市、区）开展立法调研，听取了市、县、乡三级人大和人大常委会有关工作机构及政府财政、审计等部门的意见建议。在广泛征求意见和调研的基础上，常委会财经预算工委对条例修订草案进行了修改和完善，形成了条例修订草案征求意见第二稿，印发省人大常委会有关部门征求意见，并在6月底举办的全省人大财经委预算法培训班上进行了讨论。8月，常委会财经预算工委与省财政厅召开论证会，对条例修订草案中的一些重点问题进行了研究论证，修改形成了条例修订草案征求意见第三稿。在此基础上，征求了全国人大常委会预算工委的意见。同时，常委会财经预算工委还通过信函等方式，学习和借鉴了兄弟省市区人大预算审批监督立法和工作方面的一些成功经验和做法。在充分吸收各方面意见的基础上，9月6日，省人大财经委召开第十七次全体会议进行了认真审议，形成了目前的条例修订草案。
三、需要说明的几个问题
（一）关于适用范围。现行条例的适用范围是省人大及其常委会对预算的审批监督，各市（州）、县(市、区)的预算审批监督参照执行。新修改的预算法对中央、省、市、县、乡五级人大或者其常委会审批监督预算决算的职权、程序、重点等作了原则性规定，同时，授权省级人大或者其常委会可以制定有关预算审查监督的地方性法规。调研中，各市（州）、县(市、区)人大提出，应当根据预算法的规定，通过省人大常委会的立法，规范全省县级以上各级人大及其常委会预算决算审批监督工作。因此，条例修订草案第二条将适用范围修改为本省县级以上各级人大及其常委会对预算、预算调整、决算的审批监督。由于目前我省乡镇一级财政实行“乡财县管”，大部分乡镇没有独立完整的一级政府预算，乡镇预算只相当于县级财政的一个部门预算单位，许多乡镇人民代表大会严格按照预算法的规定对预算决算进行审批监督的条件尚不成熟。因此，条例修订草案第六十条规定，乡镇人民代表大会对预算、预算调整、决算的审批监督参照本条例执行。
（二）关于审查机构。预算法规定，省、市级人大有关专门委员会、县级人大常委会有权对本级预算草案初步方案、预算调整初步方案和决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，并在本级人民代表大会会议期间向大会主席团提出关于预算的审查结果报告，向本级人大常委会提出关于预算调整、决算的审查结果报告。各级人大常委会有关工作机构只能研究提出意见。目前，我省各级人大预算决算审查监督机构设置不尽一致，除省人大和兰州市人大设立了财政经济委员会外，其他市州均未设立专门委员会，只是在代表大会会议期间临时成立相应的专门委员会。同时，各级人大常委会有关财经工作机构的名称和职责也不一致。因此，条例修订草案第五条根据预算法的规定，结合我省实际对省人大财经委员会、市（州）人大财经委员会和县（市、区）人大常委会以及各级人大常委会有关工作机构的初审职责进行了规范，第二十一条对省人大财经委员会、市（州）人大有关专门委员会、县（市、区）人大常委会在本级人代会期间的审查职责进行了规范。
（三）关于审查的重点内容。预算法规定人大及其常委会对预算、预算调整、决算的审查分为初步审查和审查。初步审查是对预算草案的初步方案、预算调整方案的初步方案和决算草案的初步审查，既与审查紧密联系又有不同的侧重点，审查的重点内容应当有所区别。初步审查主要是对预算、预算调整、决算的合法合规性、真实完整性以及重大政策措施和重点支出等内容进行审查。人代会或人大常委会的审查还应当包括执行人代会决议、预算收支具体安排、转移支付、债务等重点内容。因此，条例修订草案第十五条、第二十条、第三十一条、第三十七条和第四十条对初步审查和审查的重点内容作了相应的具体规定。
（四）关于监督的重点内容。现行条例规定的人大对预算监督的主要内容重点是预算收支情况。随着财税体制改革的深入和人大预算决算监督职能的加强，全口径预算相互衔接、专项资金使用绩效、预算稳定调节基金设置、结转结余资金使用、政府举借债务等情况，以及政府有关预算方面的规章、决定、命令和其他有关预算管理方面的规范性文件、汇总的预算决算等，也是各级人大及其常委会监督的重要内容。因此，条例修订草案第四十五条、第四十六条就监督和备案审查的重点内容增加了相应的规定。
以上说明及条例修订草案，请予审议。
甘肃省人大财政经济委员会主任委员郑玉生
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省人大财政经济委员会委托，现就《甘肃省预算审批监督条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案），作如下说明：
一、 修订《甘肃省预算审批监督条例》的必要性
2002年2月1日甘肃省第九届人民代表大会第五次会议通过了《甘肃省预算审批监督条例》（以下简称条例）。条例的实施，对我省各级人大及其常委会依法加强预算决算审批监督工作，规范预算行为，强化预算约束发挥了重要作用。在现行条例实施的十多年来，随着我国财税体制改革的深入和民主法治建设的推进，条例所规范的一些内容，已滞后于预算审查监督工作实践。预算体系不够完整，预算编制科目不够细化，审查监督重点不够突出，预算约束力不强，透明度不高等问题，已经不能够适应全面深化改革的要求。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，对预算法进行了全面修改。新修改的预算法贯彻了党的十八大、十八届三中全会精神，体现了加强人大预算决算审查监督职能和深化财税体制改革的要求，从建立全口径预算体系，细化预算编制科目，完善财政转移支付制度，健全地方政府债务管理机制，规范预算执行，推进预算公开，加强人大预算决算审查监督等方面，对原有法律作了较大幅度的修改。与此同时，全省各级人大及其常委会在多年的预算审批监督实践中不断探索和创新，积累和总结了一些好的经验和做法，这些经验和做法也需要通过立法的形式加以规范。因此，为了进一步加强全省各级人大及其常委会预算决算审批监督职能，规范预算行为，强化预算约束，对现行条例进行全面修订是十分必要的。
二、条例修订草案的起草过程
2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改预算法的决定后，省人大财经委就组织认真学习预算法，深刻领会预算法的主要内容和精神实质，开始启动条例的修改工作。今年2月，常委会财经预算工委开始组织调研起草工作。4月，完成了条例修订草案初稿，经省人大财经委讨论修改后，形成了条例修订草案征求意见稿，印发全省14个市（州）、86个县（市、区）人大常委会及政府财政、审计等部门和省政府法制办、省财政厅、省审计厅等部门征求意见。与此同时，4月至6月，省人大财经委、常委会财经预算工委还深入陇南、武威等9个市及所属16个县（市、区）开展立法调研，听取了市、县、乡三级人大和人大常委会有关工作机构及政府财政、审计等部门的意见建议。在广泛征求意见和调研的基础上，常委会财经预算工委对条例修订草案进行了修改和完善，形成了条例修订草案征求意见第二稿，印发省人大常委会有关部门征求意见，并在6月底举办的全省人大财经委预算法培训班上进行了讨论。8月，常委会财经预算工委与省财政厅召开论证会，对条例修订草案中的一些重点问题进行了研究论证，修改形成了条例修订草案征求意见第三稿。在此基础上，征求了全国人大常委会预算工委的意见。同时，常委会财经预算工委还通过信函等方式，学习和借鉴了兄弟省市区人大预算审批监督立法和工作方面的一些成功经验和做法。在充分吸收各方面意见的基础上，9月6日，省人大财经委召开第十七次全体会议进行了认真审议，形成了目前的条例修订草案。
三、需要说明的几个问题
（一）关于适用范围。现行条例的适用范围是省人大及其常委会对预算的审批监督，各市（州）、县(市、区)的预算审批监督参照执行。新修改的预算法对中央、省、市、县、乡五级人大或者其常委会审批监督预算决算的职权、程序、重点等作了原则性规定，同时，授权省级人大或者其常委会可以制定有关预算审查监督的地方性法规。调研中，各市（州）、县(市、区)人大提出，应当根据预算法的规定，通过省人大常委会的立法，规范全省县级以上各级人大及其常委会预算决算审批监督工作。因此，条例修订草案第二条将适用范围修改为本省县级以上各级人大及其常委会对预算、预算调整、决算的审批监督。由于目前我省乡镇一级财政实行“乡财县管”，大部分乡镇没有独立完整的一级政府预算，乡镇预算只相当于县级财政的一个部门预算单位，许多乡镇人民代表大会严格按照预算法的规定对预算决算进行审批监督的条件尚不成熟。因此，条例修订草案第六十条规定，乡镇人民代表大会对预算、预算调整、决算的审批监督参照本条例执行。
（二）关于审查机构。预算法规定，省、市级人大有关专门委员会、县级人大常委会有权对本级预算草案初步方案、预算调整初步方案和决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，并在本级人民代表大会会议期间向大会主席团提出关于预算的审查结果报告，向本级人大常委会提出关于预算调整、决算的审查结果报告。各级人大常委会有关工作机构只能研究提出意见。目前，我省各级人大预算决算审查监督机构设置不尽一致，除省人大和兰州市人大设立了财政经济委员会外，其他市州均未设立专门委员会，只是在代表大会会议期间临时成立相应的专门委员会。同时，各级人大常委会有关财经工作机构的名称和职责也不一致。因此，条例修订草案第五条根据预算法的规定，结合我省实际对省人大财经委员会、市（州）人大财经委员会和县（市、区）人大常委会以及各级人大常委会有关工作机构的初审职责进行了规范，第二十一条对省人大财经委员会、市（州）人大有关专门委员会、县（市、区）人大常委会在本级人代会期间的审查职责进行了规范。
（三）关于审查的重点内容。预算法规定人大及其常委会对预算、预算调整、决算的审查分为初步审查和审查。初步审查是对预算草案的初步方案、预算调整方案的初步方案和决算草案的初步审查，既与审查紧密联系又有不同的侧重点，审查的重点内容应当有所区别。初步审查主要是对预算、预算调整、决算的合法合规性、真实完整性以及重大政策措施和重点支出等内容进行审查。人代会或人大常委会的审查还应当包括执行人代会决议、预算收支具体安排、转移支付、债务等重点内容。因此，条例修订草案第十五条、第二十条、第三十一条、第三十七条和第四十条对初步审查和审查的重点内容作了相应的具体规定。
（四）关于监督的重点内容。现行条例规定的人大对预算监督的主要内容重点是预算收支情况。随着财税体制改革的深入和人大预算决算监督职能的加强，全口径预算相互衔接、专项资金使用绩效、预算稳定调节基金设置、结转结余资金使用、政府举借债务等情况，以及政府有关预算方面的规章、决定、命令和其他有关预算管理方面的规范性文件、汇总的预算决算等，也是各级人大及其常委会监督的重要内容。因此，条例修订草案第四十五条、第四十六条就监督和备案审查的重点内容增加了相应的规定。
以上说明及条例修订草案，请予审议。