关于《甘肃省农村饮用水供水管理条例（草案）》的说明
稿件来源： 发布时间：2016-07-08 09:33:50
——2015年7月27日在省十二届人大常委会第十八次会议上
甘肃省水利厅厅长魏宝君
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省政府的委托，现就《甘肃省农村饮用水供水管理条例（草案）》作如下说明：
一、条例出台的必要性
我省干旱少雨，自然条件严酷，工程型、资源型和水质型缺水并存，农村饮水安全问题十分突出，历届省委、省政府把解决农村广大群众吃水问题作为一项长期工作，付出了艰辛努力。新中国成立以来，我省农村饮水大致经历了自力更生寻水吃、政府帮助找水吃、政府资助引水吃、政府主导吃好水四个过程。特别是自2005年农村饮水安全项目实施以来，截止2014年底，全省累计建成集中供水工程5340处，水窖、小电井等分散供水工程5.9万处，解决了1400万农村人口的饮水安全问题。农村饮用水供水工程管理的好坏将直接影响到农村饮用水事业的持续发展。然而，农村饮用水供水工程建构筑物多而分散，引水、供水管线长，管理难点多，管护主体和责任不明确，工程产权不明晰，管护责任不落实；水源类型多、点多面广，管理盲区多，保护不到位；工程管理单位与用水户双方权益、责任与义务不明确，供用水矛盾纠纷多，协调难度大，公平合理的供用水市场秩序尚未建立，供水单位和用水户的合法权益得不到保障；农村饮用水工程供水水价普遍偏低，农村用水总量少，水费收入低，管理单位运行难，良性运行机制亟待建立。现有的涉水法律法规中，《水法》内容全面，但过于原则，而《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律，以及《河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理办法》等法规规章，都是针对专项事务进行专门立法，对农村饮用水的许多事项均未涉及。各有关部门虽然制订过政策性文件，但因效力层次比较低，适用范围比较窄，无法解决工作中面临的各种难题，尤其是在发生矛盾纠纷时难以作为判决的有效依据。为此，尽快制定并出台《条例》，解决农村饮用水法律缺位，以法律形式规范农村饮水工程的建设和运行管理、规范供水经营和用水行为显得十分必要和迫切。
二、条例草案的起草过程
2013年，省水利厅着手进行农村饮用水供水管理立法的前期研究工作，对全省面上及部分市县农村饮水安全状况进行了深入细致的调研，并在完成基础调研工作的基础上，搜集参阅了省内外农村饮用水供水管理相关现行法规、规章，在认真学习有关上位法和其他省区已出台的饮用水供水管理法规、规章后，成立专门起草小组，负责条例草案的起草工作。于2014年底，将《甘肃省农村饮用水供水管理条例(送审稿)》上报省政府。
省政府法制办按程序采用书面形式征求了各相关部门的意见，并在甘肃省政府法制信息网上全文刊登，征求了社会意见。同时，在广泛征求意见的基础上，省政府法制办组织对条例进行了审查修改。省人大农业与农村委员会提前介入，全程参与了条例的审查修改工作。6月2日，省政府法制办组织有关法学专家，并邀请省人大法工委相关同志，再次对条例进行了论证，根据咨询论证会议意见，对条例再次进行了修改，并经2015年6月26日省人民政府第84次常务会议审议，形成了现在的条例草案。
三、条例草案的主要内容
《条例》共7章41条，从规划与建设、水源与水质、管理与运行、供水与用水、法律责任等五方面，对我省农村饮用水工作进行了规范。明确了县级人民政府是农村饮水安全的责任主体，确定了农村饮用水工程规划编制与批准程序，对水源地保护和水质监测作了规定，明晰了产权归属、管护责任、水价形成与计收、供用水双方权利义务等，对违反《条例》的行为作了规定。
（一）关于工程产权主体。农村饮用水工程管理的最大难题在于工程产权不清，责任不清，要从根本上打破这种体制弊端，就必须首先明确饮用水工程的产权主体，在体制上与市场经济接轨。对此，条例第十九条明确政府投资建设的，其所有权归国家所有；农村集体经济组织筹资的，政府给予补助的，其所有权归农村集体经济组织所有；单位（个人）投资，政府给予补助的，其所有权归投资者所有；政府、农村集体经济组织、单位（个人）共同投资的，其所有权按照合同约定确定；政府补助、群众筹资投劳建设的单村及以下的农村集中供水工程，其所有权归集体所有；集中供水入户工程，其所有权归用水户所有；联户及分散饮用水供水工程，其所有权归受益户所有。
（二）关于水源地保护和水质监测。随着经济社会的发展，工业废水、农村生产生活垃圾的大量排放，农村饮用水水源地遭到污染，已成为威胁农村饮水安全的主要因素。农村饮用水水源保护管理存在很多问题，主要是管理部门多，职责不清，监管不规范，各部门之间缺乏总体协调，具体工作落实没有有机结合。针对水源地保护措施落实不到位的问题，条例明确县级人民政府应当划定本行政区域内农村饮用水供水工程水源保护区，县级人民政府环境保护主管部门承担农村饮用水水源地保护和污染防治工作，县级人民政府水行政主管部门配合做好水源地保护相关工作。同时，条例明确了农村饮用水供水水质监测机构应当加强日常监管，对县域内农村饮用水供水工程的原水、出厂水、管网末梢水等定期进行水质检测。水质检测所需费用由本级财政承担。县级以上人民政府卫生计生行政主管部门应当对本行政区域农村饮用水供水卫生情况定期进行监督检测，保障农村饮用水供水水质安全。
（三）关于水价形成及水费收取。长期以来，大部分农村饮用水供水工程运行中不搞核算，不提折旧，不计成本，执行水价仅为成本水价的60％左右，水价倒挂，加之受农村传统用水习惯和人口外出务工等因素影响，大部分工程供水量仅为设计的50％左右，供水效益未能充分发挥。水费收入入不敷出，管理单位运行困难，缺乏良性运行机制。为解决水价问题，条例明确了水价的核定部门，同时明确农村饮用水供水实行有偿使用、计量收费制度。生活用水和生产用水实行分类计价，生活用水价格按保本微利、补偿成本、公平负担的原则确定，不超过基本水量可以按基本水量计收，超过基本水量按实用水量计收。生产用水按市场调节机制计收。农村饮用水供水工程供水价格达不到供水成本或者供水工程用水量达不到设计标准的，县级人民政府应当对农村饮用水供水单位给予补贴。
（四）关于维修养护基金。农村饮用水供水工程水源偏远，水质较差，净水工艺复杂，输配水管线长，工程运行过程中，运行费用较高，加之水价偏低，工程不能安全、正常、高效运行，对损毁的工程不能及时进行修复改造，最终导致工程老化失修，直接报废。针对这一问题，条例明确农村饮用水供水工程水费收入低于工程运行成本的，应当通过财政补贴、水费提留等方式建立维修养护基金，维修养护基金专户存储，统一用于县域内工程日常维护和更新改造。
（五）关于供用水双方权利义务。农村饮用水工程量大面广、点多线长，既要管住水源、管好水厂，还要管好管网，最终供水到户，任务十分繁重。管理中单靠供水单位一家的管理无法面面俱到，而用水户入户设施损坏后，造成自己或他人财产损失的，矛盾纠纷多，协调难度大。对此，条例明确供水单位应当与用水户签订供水用水合同，明确了双方的权利和义务。
（六）关于法律责任。一是对供水单位违反条例的行为设定了处罚事项。二是对单位(个人)违反条例的行为设定了处罚事项。三是明确了用水户因管理不善、使用不当等原因造成个人或者他人财产损失的，由用水户承担相应的财产损失。四是草案所依据的法律法规比较多，大多数的禁止性行为，其他法律法规已有规定，因此设置了转致条款，明确违反本条例规定，法律、法规已有规定的，从其规定。
以上说明及条例草案，请审议。
甘肃省水利厅厅长魏宝君
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省政府的委托，现就《甘肃省农村饮用水供水管理条例（草案）》作如下说明：
一、条例出台的必要性
我省干旱少雨，自然条件严酷，工程型、资源型和水质型缺水并存，农村饮水安全问题十分突出，历届省委、省政府把解决农村广大群众吃水问题作为一项长期工作，付出了艰辛努力。新中国成立以来，我省农村饮水大致经历了自力更生寻水吃、政府帮助找水吃、政府资助引水吃、政府主导吃好水四个过程。特别是自2005年农村饮水安全项目实施以来，截止2014年底，全省累计建成集中供水工程5340处，水窖、小电井等分散供水工程5.9万处，解决了1400万农村人口的饮水安全问题。农村饮用水供水工程管理的好坏将直接影响到农村饮用水事业的持续发展。然而，农村饮用水供水工程建构筑物多而分散，引水、供水管线长，管理难点多，管护主体和责任不明确，工程产权不明晰，管护责任不落实；水源类型多、点多面广，管理盲区多，保护不到位；工程管理单位与用水户双方权益、责任与义务不明确，供用水矛盾纠纷多，协调难度大，公平合理的供用水市场秩序尚未建立，供水单位和用水户的合法权益得不到保障；农村饮用水工程供水水价普遍偏低，农村用水总量少，水费收入低，管理单位运行难，良性运行机制亟待建立。现有的涉水法律法规中，《水法》内容全面，但过于原则，而《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律，以及《河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理办法》等法规规章，都是针对专项事务进行专门立法，对农村饮用水的许多事项均未涉及。各有关部门虽然制订过政策性文件，但因效力层次比较低，适用范围比较窄，无法解决工作中面临的各种难题，尤其是在发生矛盾纠纷时难以作为判决的有效依据。为此，尽快制定并出台《条例》，解决农村饮用水法律缺位，以法律形式规范农村饮水工程的建设和运行管理、规范供水经营和用水行为显得十分必要和迫切。
二、条例草案的起草过程
2013年，省水利厅着手进行农村饮用水供水管理立法的前期研究工作，对全省面上及部分市县农村饮水安全状况进行了深入细致的调研，并在完成基础调研工作的基础上，搜集参阅了省内外农村饮用水供水管理相关现行法规、规章，在认真学习有关上位法和其他省区已出台的饮用水供水管理法规、规章后，成立专门起草小组，负责条例草案的起草工作。于2014年底，将《甘肃省农村饮用水供水管理条例(送审稿)》上报省政府。
省政府法制办按程序采用书面形式征求了各相关部门的意见，并在甘肃省政府法制信息网上全文刊登，征求了社会意见。同时，在广泛征求意见的基础上，省政府法制办组织对条例进行了审查修改。省人大农业与农村委员会提前介入，全程参与了条例的审查修改工作。6月2日，省政府法制办组织有关法学专家，并邀请省人大法工委相关同志，再次对条例进行了论证，根据咨询论证会议意见，对条例再次进行了修改，并经2015年6月26日省人民政府第84次常务会议审议，形成了现在的条例草案。
三、条例草案的主要内容
《条例》共7章41条，从规划与建设、水源与水质、管理与运行、供水与用水、法律责任等五方面，对我省农村饮用水工作进行了规范。明确了县级人民政府是农村饮水安全的责任主体，确定了农村饮用水工程规划编制与批准程序，对水源地保护和水质监测作了规定，明晰了产权归属、管护责任、水价形成与计收、供用水双方权利义务等，对违反《条例》的行为作了规定。
（一）关于工程产权主体。农村饮用水工程管理的最大难题在于工程产权不清，责任不清，要从根本上打破这种体制弊端，就必须首先明确饮用水工程的产权主体，在体制上与市场经济接轨。对此，条例第十九条明确政府投资建设的，其所有权归国家所有；农村集体经济组织筹资的，政府给予补助的，其所有权归农村集体经济组织所有；单位（个人）投资，政府给予补助的，其所有权归投资者所有；政府、农村集体经济组织、单位（个人）共同投资的，其所有权按照合同约定确定；政府补助、群众筹资投劳建设的单村及以下的农村集中供水工程，其所有权归集体所有；集中供水入户工程，其所有权归用水户所有；联户及分散饮用水供水工程，其所有权归受益户所有。
（二）关于水源地保护和水质监测。随着经济社会的发展，工业废水、农村生产生活垃圾的大量排放，农村饮用水水源地遭到污染，已成为威胁农村饮水安全的主要因素。农村饮用水水源保护管理存在很多问题，主要是管理部门多，职责不清，监管不规范，各部门之间缺乏总体协调，具体工作落实没有有机结合。针对水源地保护措施落实不到位的问题，条例明确县级人民政府应当划定本行政区域内农村饮用水供水工程水源保护区，县级人民政府环境保护主管部门承担农村饮用水水源地保护和污染防治工作，县级人民政府水行政主管部门配合做好水源地保护相关工作。同时，条例明确了农村饮用水供水水质监测机构应当加强日常监管，对县域内农村饮用水供水工程的原水、出厂水、管网末梢水等定期进行水质检测。水质检测所需费用由本级财政承担。县级以上人民政府卫生计生行政主管部门应当对本行政区域农村饮用水供水卫生情况定期进行监督检测，保障农村饮用水供水水质安全。
（三）关于水价形成及水费收取。长期以来，大部分农村饮用水供水工程运行中不搞核算，不提折旧，不计成本，执行水价仅为成本水价的60％左右，水价倒挂，加之受农村传统用水习惯和人口外出务工等因素影响，大部分工程供水量仅为设计的50％左右，供水效益未能充分发挥。水费收入入不敷出，管理单位运行困难，缺乏良性运行机制。为解决水价问题，条例明确了水价的核定部门，同时明确农村饮用水供水实行有偿使用、计量收费制度。生活用水和生产用水实行分类计价，生活用水价格按保本微利、补偿成本、公平负担的原则确定，不超过基本水量可以按基本水量计收，超过基本水量按实用水量计收。生产用水按市场调节机制计收。农村饮用水供水工程供水价格达不到供水成本或者供水工程用水量达不到设计标准的，县级人民政府应当对农村饮用水供水单位给予补贴。
（四）关于维修养护基金。农村饮用水供水工程水源偏远，水质较差，净水工艺复杂，输配水管线长，工程运行过程中，运行费用较高，加之水价偏低，工程不能安全、正常、高效运行，对损毁的工程不能及时进行修复改造，最终导致工程老化失修，直接报废。针对这一问题，条例明确农村饮用水供水工程水费收入低于工程运行成本的，应当通过财政补贴、水费提留等方式建立维修养护基金，维修养护基金专户存储，统一用于县域内工程日常维护和更新改造。
（五）关于供用水双方权利义务。农村饮用水工程量大面广、点多线长，既要管住水源、管好水厂，还要管好管网，最终供水到户，任务十分繁重。管理中单靠供水单位一家的管理无法面面俱到，而用水户入户设施损坏后，造成自己或他人财产损失的，矛盾纠纷多，协调难度大。对此，条例明确供水单位应当与用水户签订供水用水合同，明确了双方的权利和义务。
（六）关于法律责任。一是对供水单位违反条例的行为设定了处罚事项。二是对单位(个人)违反条例的行为设定了处罚事项。三是明确了用水户因管理不善、使用不当等原因造成个人或者他人财产损失的，由用水户承担相应的财产损失。四是草案所依据的法律法规比较多，大多数的禁止性行为，其他法律法规已有规定，因此设置了转致条款，明确违反本条例规定，法律、法规已有规定的，从其规定。
以上说明及条例草案，请审议。