省人大常委会调研组关于全省农村金融创新情况的调研报告（书面）
稿件来源： 发布时间：2016-07-13 15:55:00
——2015年7月27日省十二届人大常委会第十八次会议上
省人大常委会：
全省农村金融创新情况专题调研是省人大常委会确定的重点调研课题之一。为开展好此项调研，常委会主任会议专门进行了选题讨论，农业与农村委员会结合中央的要求和我省的实际，经与省政府相关部门沟通协商后，设计了调研提纲和调研方案。4月初，常委会办公厅向全省14个市、州人大常委会和省政府相关部门、部分金融机构、高校及科研机构发文，要求配合做好专题调研相关工作。5月中旬，常委会成立了以马青林副主任为组长，农业与农村委员会相关负责同志为副组长，部分全国人大代表、省人大代表，省人大常委会农办、省政府金融办、省扶贫办、省农牧厅相关负责同志，以及高校、科研机构的专家学者为成员的专题调研组。5月底至6月中旬，专题调研组到平凉市的崆峒区、泾川县和武威市的凉州区、天祝县开展实地调研，听取了市、县（区）政府、相关金融机构和农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营组织，以及乡镇干部、农户、信贷员对农村金融创新工作的意见建议。实地调研前，专题调研组专门召开座谈会，听取了省政府金融办、人行兰州中心支行和相关涉农金融机构关于农村金融创新情况的专题汇报。另外，专题调研组还汇总、归纳了其他12个受委托开展专题调研活动的市、州人大常委会上报的书面调研报告。现将调研中掌握的有关情况报告如下。
一、全省农村金融体制改革及工作创新情况
近年来，省委、省政府非常重视农村金融创新工作，对改革农村金融体制、创新农村金融发展方式做出了一系列部署，提出了具体的要求。金融、财政、扶贫、农牧等部门把推进农村金融创新作为破解我省“三农”资金短缺问题、转变农业生产方式、更新农民思想观念、培育新型农业经营主体和培养现代职业农民的关键战略来抓，积极协调相关金融机构和社会力量开展了农村金融创新探索，在“如何健全农村金融体系”、“如何创新农村金融产品”、“如何防范农村金融风险”、“如何扶持农村金融发展”等方面积累了一些经验和做法。
（一）出台相关政策,促进农村金融发展
为贯彻落实中央加快农村金融发展的一系列决策部署，支撑扶贫攻坚与双联行动深入实施、互相融合，省政府先后制定出台《甘肃省普惠金融发展规划（2014-2018年）》、《关于进一步加强农村金融服务的意见》、《关于加快发展现代保险服务业的实施意见》、《关于精准扶贫小额信贷支持计划实施方案》等政策文件。人行兰州中心支行结合甘肃实际，先后制定出台了金融支持农业特色产业、农民增收、农村水利建设、扶贫开发、集体林权制度改革等多项指导意见，引导各类金融机构加大“三农”信贷投入。截止2015年4月末，全省涉农贷款余额4432.71亿元，较年初增加309.66亿元，同比增长22.42%。2014年末的涉农贷款余额占各项贷款余额的37.4%，高于全国近10个百分点，其中农林牧渔业贷款、农户贷款余额分别占各项贷款余额的14.5%、16.8%，两项占比均位列全国第一。
人行兰州中心支行积极争取人行总行倾斜政策，增加地方法人金融机构贷款规模、支农再贷款限额。2014年新增甘肃支农再贷款限额20亿元（占全国增量的十分之一），累计投放甘肃支农再贷款223亿元。人行兰州中心支行认真贯彻落实人行总行《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》，鼓励指导各类金融机构按照“宜场则场、宜户则户、宜企则企、宜社则社”的原则，灵活确定承贷主体，简化审贷流程，拓宽抵押、质押担保物范围，合理确定贷款利率水平和额度,积极扶持新型农业经营主体发展壮大。截止2014年末，全省新型农业经营主体贷款余额为1684.63亿元，占全部涉农贷款的40.67%。
武威、平凉等市认真落实有关政策，创新抵押方式，发展农村金融，农村金融生态环境不断优化，涉农贷款对农村经济的促进作用日益显现，农民贷款难、贷款贵的问题得到了较好解决，为全省其他地方做好农村金融创新工作做了有益探索。兰州、张掖、庆阳等市把金融机构支农助农扶农作为“市长金融奖”评选的重要内容，出台了企业直接融资奖励办法。甘南州政府向省政府金融办申请创建藏区普惠金融示范区，并提出了具体的创建措施。
（二）出台鼓励措施, 逐步健全农村金融体系
近年来，各级政府出台鼓励措施，积极引导金融机构下沉服务，不断健全完善县区、乡镇和农村服务体系，打造快速支付通道，拓展银行卡助农取款服务，较好地解决了农村金融服务最后一公里的问题。目前，国有四大商业银行重新向县域布设网点，甘肃银行、兰州银行等地方银行面向全省开设分支机构，邮储银行县域机构网点不断完善，服务重点面向农村市场，农村信用社网点实现乡镇全覆盖，金融便民服务点覆盖了全省三分之二的行政村。全省各类支农金融机构在农村地区布放ATM机5900多台、POS机73800多台，建立助农取款服务点21000多个，发放银行卡4005万张（人均持卡1.73张），电话银行、手机银行和网上银行的用户数量分别达到1360多万户、5360多万户和570多万户，使越来越多的农户享受到高效率、低成本的现代支付服务。临夏州筹资5亿元，率先在全州1000个村建立村级扶贫资金互助组织，为贫困农户提供更直接的金融服务。全省58个集中连片贫困县均已成立政策性担保公司，融资性担保公司实现县域全覆盖。财政和扶贫部门支持在全省3940多个贫困村（占全省贫困村的63.3%）设立了扶贫资金互助组织。
（三）问题导向,因地制宜,不断创新农村金融产品
省政府根据全省农村经济发展的现状和问题,调查研究,探索创新,及时总结成功经验，推动落实妇女小额担保贷款金融产品在我省落地走在全国前列；针对双联工作、农业特色产业发展和扶贫攻坚等重大部署和基层农户、龙头企业等经营主体对金融支持的期盼，探索创新出双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款、精准扶贫小额贷款等金融产品。
银行类金融机构围绕灾后农户住房重建和马铃薯、中药材、经济林果、蔬菜和草食畜牧业等地方特色优势产业，积极创新涉农信贷产品和服务。省农村信用社继2010年在武威市凉州区创新推出了妇联、人社部门、担保中心和农村信用社联动的“一门式”妇女小额担保贷款发放方式后，近年又先后推出了“金薯宝”、“旺畜宝”“金果宝”、“金种宝”、“陇药通”、“汇商通”、“民贸通”、“安居宝”、“双联致富宝”等特色金融产品。农行甘肃省分行2011年推出了新农合“一卡通”联名卡，目前其储蓄、结算功能日益完善，为广大农民就医、缴费、接受救助或补偿提供了便利；承办“双联惠农贷款”专属产品，计划连续5年、每年安排60亿元专项信贷资金。农业发展银行根据农村土地整治和农民集中建房需求，推出了“新农村建设贷款”。邮政储蓄银行积极与天水市等地农业部门配合，按“四台一社”运行机制，对农民专业合作社、涉农中小企业规模化种植、生产、销售、存储加工等整体产业链发展提供融资支持。甘肃银行在部分市县推出的“专业合作社+农户”模式“富民接力贷”和“公司+农户”模式“特色助农贷”，惠及了广大农户。建设银行和其他地方法人金融机构设计了“农耕文明”、“益农贷”、“果业通”和“马铃薯收购与加工特色农业小额贷款”、“枸杞种植业农户小额贷款”等涉农金融产品。总体上看，目前银行类金融机构创新服务的金融产品基本覆盖了生产、加工、储藏、运输、收购、销售等产业链环节，一定程度上满足了农户和新型农业经营主体多样化融资需求，缓解了“三农”担保难、贷款难、贷款贵等问题。
保险类金融机构已开办马铃薯等10个政策性农业险种，参保农户近300万户，累计为101万户支付赔款6.5亿元。甘肃已经发展成为位居全国中位、西北第二的农业保险市场。中国人寿保险公司和中华联合保险公司在白银、定西、临夏等地推行了玉米、马铃薯、冬小麦、能繁母猪、奶牛、肉牛、肉羊等政策性保险业务，启动了中药材保险试点，建立了财政补贴支持、银行配套贷款、保险公司提供风险保障的综合保障机制。
贫困村互助资金和中国扶贫基金会“中和农信”公益性小额信贷成为农村金融的新兴力量。2012年双联行动以来，我省大力推动财政部和国务院扶贫办支持的贫困村互助资金模式，在3900多个贫困村组织成立了村级扶贫互助资金协会，计划今后两年内在全部6220个贫困村实现全覆盖，为农户各类小额贷款提供快速便捷的服务。中国扶贫基金会所属的中和农信项目管理公司（负责贫困人口的小额信贷）在我省天祝、和政等10个县（区）推出的农户自立服务社，对象是常住农村、有劳动能力的妇女，特点是贷款上门服务、实行五户联保、无需抵押、放贷快，受到农村广大干部群众的欢迎。
（四）大胆探索，稳步推进农村抵押担保方式创新
2014年底，省政府制定出台《甘肃省农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》，进一步创新抵押贷款方式，扩大“三农”融资范围。武威、平凉、庆阳、天水、陇南、定西等地探索创新了“担保协会担保+农村土地承包经营权抵押”、“农村土地承包经营权+小额担保贷款”和农民住房、农业设施、牛羊等财产权抵押贷款模式。甘肃银行在部分市县围绕生态农业推出了土地承包经营权反担保贷款。农业银行在部分市县探索开展了集体土地抵押贷款。武威市凉州区首创设施农牧业的设施，经确权登记颁证后其经营权可抵押贷款的融资模式；平凉市泾川县在西北首创果树经济林林权抵押贷款，开辟了农村新的贷款抵押物品，使“死资产”变成了“活现金”。永昌县成立扶贫开发担保公司，建立专款专用的扶贫担保贷款基金，将有限的财力融入信贷扶贫领域发挥杠杆撬动作用。陇南市组建农村产权确权抵押贷款交易中心，所涉及的确权、抵押登记、交易等部门集中入驻，推进农村产权顺畅流转，为农户办理农村产权抵押贷款、产权交易提供一站式金融服务。截止2015年3月末，全省仅“三权”（即林权、农民住房财产权、承包土地的经营权）抵押贷款余额达到21.84亿元。
（五）加强宣传培训，农村金融生态环境不断优化
针对农业经济风险较大的自然属性和农村金融信用环境正在建立的现实，省政府金融工作部门加强与财政和涉农金融机构沟通协商，初步建立了省市县财政、担保机构和金融机构共担风险的农业贷款风险补偿办法，提高了各类金融机构参与农村金融的积极性。
全省各类金融机构加快农户电子信用档案建设进度，开展了“信用户、信用村、信用乡镇”创建活动，农村金融生态环境得到有效改善。平凉市建立农户信用档案数和评定信用农户数超过全市农户总数的80%，农户授信面达到90%以上，被评为“中国金融生态城市”和“中国最具发展潜力金融生态示范城市”。在人行金昌市中心支行的推动下，金昌市文明委联手金川区农村信用社试点开展了“以文明作担保、以诚信作抵押”为主题的“道德信贷”工程，让有“德”、有“信”之人获得了实实在在的便利和利益。甘南州建立了农牧户信用信息系统，将全州近12万户农牧户全部纳入甘南州农牧户信用信息系统，并实现与各县市政府、州政府十多个部门的横向对接，信息共享。截止2014年末，全省已建立农户电子信用档案418万户，评定信用农户353万户，为建档的328万信用农户累计发放贷款1085亿元。
二、存在的困难和问题
调研中，我们了解到，全省农村金融创新工作中还存在一些困难和问题，主要有：
（一）由于对农村金融工作的重视程度和相关政策理解、运用的差异，全省各地农村金融发展不平衡
从全省各地的情况看，在一些重视农村金融工作、善于发掘政策潜力的地方，其农村金融工作起步早、发展快、创新多、困难少；反之，农村金融发展慢、创新少、困难多。从涉农贷款的结构看，担保贷款占比较高，信用贷款次之，抵押贷款最低；建档立卡贫困户贷款占全部涉农贷款的比重非常低。以平凉市为例，全市涉农贷款中，担保贷款约占50%，信用贷款约占40%，抵押贷款占比不足10%，建档立卡贫困户贷款占比不足1%。
（二）金融机构对农村金融服务的动力不足，贷款难、贷款贵、期限短、额度小的问题依然普遍存在
一是法律法规对金融机构的法律责任、权益保障规定不清晰，服务农村金融的机构少、欠规范、发展慢。目前，国家和省上没有出台农村金融方面的法律法规，现有的人民银行法、商业银行法、银行业监督法、贷款通则等法律文本中，也没有涉及农村金融的条款，没有明确各级各类银行支持农村经济发展的法律责任。农村金融服务的主体主要是农村信用社、农业银行和村镇银行，其他金融机构参与农村金融服务和竞争的少。作为服务“三农”的政策性银行，农业发展银行业务主要限于大宗农产品的收购、储备、加工贷款和涉及到农村水利、农村交通、大中城市周边集体土地收储整治等基础设施建设的贷款，其支农的广度、深度和力度还需进一步提升。农村地区金融服务基本上还是传统的存款和借贷业务。部分在农村开设网点的金融机构从农业和农村吸储，向工业和城镇放贷，农村金融“抽水机”的角色还没有根本改变。由于农业生产风险大、回报率低，相关保障机制不健全，作为新型农村金融产品的农业保险发展缓慢。
二是银行类金融机构参照对城市工商企业操作流程和监管办法操作涉农贷款，受抵押物、担保品等要素限制，农村经营主体金融需求获得率仍然较低。2014兰州大学经济学院课题组在全省8个地市实地访问了2032户农户家庭，样本农户获得商业银行贷款的仅为691户，获得率约为34%。甘肃农业大学课题组对358家农业产业化龙头企业问卷调查，存在资金缺口的企业数为316家，占88.27%，其中日常经营资金需求556.3亿元，缺口283.45亿；有固定资产投资计划的企业有210家，共需资金63.84亿元，缺口资金36.66亿元；309家企业向金融机构提出贷款申请，253家企业获得贷款，获得率70%，但以短期贷款为主，占比达96.4%。对150个样本合作社调研，以合作社名义向金融机构申请过贷款的合作社中只有4.2%的合作社表示较容易获得贷款。在贷款获得率低的同时，涉农贷款的成本和费用也普遍偏高。调研中我们了解到，农户个人或专业大户、家庭农场申请贷款时，有的需要机关事业单位正式职工提供担保，有的需要其他企业、个体户或社会组织、经济组织提供担保。农民专业合作社虽具有法人资格，但因法人治理结构和风险防范机制不健全，金融机构核准贷款时需要的手续更多。中小微企业可用于抵押的资产少，资信度低。申请贷款时，除要支付银行利息，还要支付资产评估、抵押登记、办证等费用。需要担保增信的企业还要支付相当于银行利息30-50%的担保费用，许多小微企业处于“融不到、用不起”的两难境地。
三是农村金融产品设计不适应农村经济社会发展的要求和农业生产的特点。目前的涉农贷款在贷款规模、贷款期限、管理环节衔接等一系列操作层面上没有针对农业经济的特点进行专门的产品设计。针对农户或新型农业经营组织的5年期及以上的固定资产贷款很少，大部分为期限1-3年的流动资金贷款。这与种植作物的生长周期和养殖动物的成长规律不相匹配，往往出现农产品没有到收获期就到还贷期限的情况。例如，农村信用社对农户的贷款品种主要是短期流动贷款，而目前农户贷款的90%以上用于发展生产的设施建设、繁殖母畜购入、居住条件改善等固定资产和生产资产的投入，往往需要5年以上才能逐步收回投资。由于贷款期限短，在操作上，基层服务网点常常采取先还再贷的方式延长贷款期，到了还款期农户不得不出售没有达到出栏标准的家畜，或者在市场价格低迷的时期出售农产品，甚至借高利贷还贷。政策和产品设计不适应，很易造成农户的征信污点。调查中农村基层金融工作者反映，很多农户的征信污点，不是由于道德失范，而是由于金融政策不适造成的。另外，金融机构对养殖业、种植业的贷款一般在10-200万元，额度偏低，不能满足规模以上农业产业化企业生产资金的需求。
（三）农村产权确权登记正在推进，抵押担保体系尚待完善
担保法规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。目前，我省的农村“四权”确权登记没有全部完成，大多数农民专业合作社和涉农企业用地仍属租赁集体用地或流转农户承包地，存在着权属不确定、流转不顺畅、资产变现难等问题，影响金融机构对涉农贷款的积极性。县域担保机构普遍存在着担保能力弱、担保范围小、运作不规范等问题。县一级政策性担保机构注册资本金大部分在1亿元以下，大部分担保机构担保限额已基本处于饱和状态，而一些商业性担保机构注册资本达不到银行准入门槛，无法介入银行的涉农贷款担保业务。同时，涉及农村产权交易的信用评级、资产评估、法律咨询等中介服务相对滞后，基本处于空白状态。
（四）现有农村金融政策和产品在操作层面的配套制度不完善，部分产品设计的政策目标不能完全实现
2015年国务院出台的针对农村合作和商业银行涉农贷款降低再贷款利息的专门政策，没有在所有涉农贷款的金融机构实施，影响了政策的实施效果。妇女小额担保贷款、双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款等政府贴息贷款，财政资金直接贴息给银行、农户只偿还本金的方式，不利于农户与金融机构建立平等、公正的法律关系，也不利于培育农户信用意识。我省在推出实施妇女小额担保贷款、牛羊蔬菜产业贷款的基础上推出的双联惠农贷款产品，目标是解决双联贫困户的脱贫发展需求，但由于操作上采取商业银行模式，受抵押物、担保等条件制约，真正的贫困户贷款的获得率不到1%，政策目标不能实现。
（五）农村信用体系建设缓慢，农户对信用的价值判断和贷款时限的规定等认识不清
目前，虽然我省涉农各金融机构都开展了农户信用电子档案建设，但各自独立运行，不能互通共享。针对农户的金融知识培训开展得很不普遍，农户特别是边远贫困地区的农户对信用的价值、贷款期限等认识不清晰，甚至有些农户把贴息贷款、信用贷款误解为国家的补助，因而还款意愿不足，容易形成违约。据陇南市统计，截止2015年3月末，还有9.48亿元“5·12”灾后重建贷款未收回。一方面由于产品设计期限过短，农户还款压力大；另一方面也有部分有还款能力的农户，诚信意识淡漠，不主动还贷，一些农户对贷款期限没有概念，为了还贷外出务工无法联系，错过还款期限造成征信污点。由于信用体系建设滞后、农户信用意识没有建立，农户贷款清收难度加大，也一定程度上挫伤了涉农金融机构信贷投放的积极性。
三、对全省农村金融创新工作的几点建议
结合当前形势和专题调研中了解到的情况，对全省农村金融创新工作提出如下建议：
（一）地方各级人民政府充分发掘已出台政策的潜力，推进农村金融体系建设，提升金融服务“三农”能力
一是建议省人民政府出台相关政策，鼓励民间资本与各级政府资金以股份制方式进入政策性担保机构，壮大58个贫困县担保机构的融资实力。建议县级以上人民政府鼓励农村微小企业、农户开展自然人保证或联保等多种担保方式，推广农业龙头企业为关联农户担保、担保公司担保等担保方式。按照国务院最新政策要求，推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。二是在贫困地区支持村级扶贫互助组织发展壮大，引导农民自己互相融资，从源头上铲除非法融资的土壤。在贫困地区、偏远山区、人居分散地区大力推广中国扶贫基金会中和农信公司创立的农户自立服务社小额担保贷款模式。探索贫困村资金互助社与中和农信模式嫁接，规范资金互助社运作。三是采取竞争机制合理科学分配财政贴息专项资金，充分发挥其杠杆撬动作用，最大限度实现其政策目的，引导、鼓励各金融机构积极发展农村金融服务。
（二）各类金融机构进一步创新农村金融产品和抵押担保方式，破解农村贷款难、贷款贵、额度小、期限短的难题
一是建议各金融机构研究制定专门面向农村地区的金融政策和信贷、保险操作规则，创新针对农户和新型农业经营组织的金融产品和抵押、担保方式；规范服务行为，增强服务意识，树立现代经营理念，积极承担支持“三农”发展的责任和义务。二是建议金融机构推行“阳光信贷”，准确判断新时代农民的信用指数，大力发展5万元以下、3年以内无抵押、无担保的小额信用贷款，并尝试额度更高、期限更长的贷款产品。三是建议金融机构结合信用评级、风险评估、农业生产特点和贷款对象的需求，合理审批发放期限1-3年的流动资金贷款和5年期及以上的固定资产贷款，以期与养殖业和部分种植业的生长周期同步；针对生态移民、灾后重建、易地扶贫搬迁、危旧房改造等还款压力大的农户，协调上级和政府相关部门制定特殊照顾政策，通过展期、续贷（或称无缝对接贷款），减少农户逾期等不良信用记录。
（三）建议加快农村产权确权登记颁证工作，解决农村资源和资产无“身份证”的问题
农村集体林地、土地产权确权登记颁证是农村金融创新发展的重要基础。只有产权的问题解决了，金融机构和农民的心才会踏实下来，在法律法规规范下的土地流转、担保抵押、金融创新才会全面推进，新型农业经营组织才会蓬勃兴起。鉴于此，建议省、市、县三级政府科学测算土地确权工作经费，优化财政资金支出渠道，以保障土地确权工作经费为重要推手，全面推进农村土地产权确权登记和颁证工作，为农户和新型农业经营组织贷款融资创造有利条件。
（四）完善农村金融发展配套政策，适时启动农村金融地方立法
一是建议省人民政府协调建立风险担保补偿基金和政府支持、企业及银行多方参与的农村信贷担保机制，指导市县两级政府试点建立农业再保险基金，有效防范金融风险。二是建议建立农业贷款保险制度。保险对象可以是借款方，也可以是贷款方。参加贷款保险的目的，对借款方而言是以低利率吸引参加保险；对贷款方而言是增加贷款余额、降低资金回收风险。三是建议省人民政府采取强有力措施，充分发挥财政支农资金的政策效果，最大限度地发挥好财政支农资金与银行信贷资金合力支农的作用。给各商业银行分配财政贴息资金时引入竞争机制，充分调动银行类金融机构扩大农村信贷资金规模的积极性，发挥好妇女小额担保贷款、双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款、精准扶贫小额贷款等专项信贷资金的作用。比如，实行“贷”、“贴”分离，先让农户按正常借贷关系偿还金融机构的贷款本息，再将财政贴息资金返还补贴农户，营造农户讲诚信、政府守信用的氛围，发挥好政策支农、惠农的效果。另外，建议按规定尽早拨付落实中央财政给市县两级的妇女小额担保贷款财政贴息资金，以免部分贷款主体被动产生不良征信记录。四是建议县级以上人民政府开展农民信用情况的调研和评价，充分保护和利用建立在传统文化基础上的农民信用资源。配合相关金融机构探索建立以行政村或农村社区为基础的信用登记制度，加大宣传培训力度，提高农民的金融知识和信用意识；建立农户和新型农业经营组织信用评级制度，将信用评级与授信额度挂钩。五是建议省人大常委会通过地方立法的形式，明确我省地方法人金融机构为“三农”服务的义务，从法律上确保从农村地区吸收的储蓄存款应较大比例向农村地区发放贷款，增加农村资金供给。支持各类金融机构创新完善各自的特色支农金融产品，撬动更多的金融资金投入“三农”。六是建议国家加快修改担保法和土地管理法、农村土地承包法、农民专业合作社法等法律法规，赋予农民充分而有保障的土地财产权利，为农村宅基地和承包地财产抵押、转让等提供法律依据。
以上书面报告，请予审议。
省人大常委会：
全省农村金融创新情况专题调研是省人大常委会确定的重点调研课题之一。为开展好此项调研，常委会主任会议专门进行了选题讨论，农业与农村委员会结合中央的要求和我省的实际，经与省政府相关部门沟通协商后，设计了调研提纲和调研方案。4月初，常委会办公厅向全省14个市、州人大常委会和省政府相关部门、部分金融机构、高校及科研机构发文，要求配合做好专题调研相关工作。5月中旬，常委会成立了以马青林副主任为组长，农业与农村委员会相关负责同志为副组长，部分全国人大代表、省人大代表，省人大常委会农办、省政府金融办、省扶贫办、省农牧厅相关负责同志，以及高校、科研机构的专家学者为成员的专题调研组。5月底至6月中旬，专题调研组到平凉市的崆峒区、泾川县和武威市的凉州区、天祝县开展实地调研，听取了市、县（区）政府、相关金融机构和农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营组织，以及乡镇干部、农户、信贷员对农村金融创新工作的意见建议。实地调研前，专题调研组专门召开座谈会，听取了省政府金融办、人行兰州中心支行和相关涉农金融机构关于农村金融创新情况的专题汇报。另外，专题调研组还汇总、归纳了其他12个受委托开展专题调研活动的市、州人大常委会上报的书面调研报告。现将调研中掌握的有关情况报告如下。
一、全省农村金融体制改革及工作创新情况
近年来，省委、省政府非常重视农村金融创新工作，对改革农村金融体制、创新农村金融发展方式做出了一系列部署，提出了具体的要求。金融、财政、扶贫、农牧等部门把推进农村金融创新作为破解我省“三农”资金短缺问题、转变农业生产方式、更新农民思想观念、培育新型农业经营主体和培养现代职业农民的关键战略来抓，积极协调相关金融机构和社会力量开展了农村金融创新探索，在“如何健全农村金融体系”、“如何创新农村金融产品”、“如何防范农村金融风险”、“如何扶持农村金融发展”等方面积累了一些经验和做法。
（一）出台相关政策,促进农村金融发展
为贯彻落实中央加快农村金融发展的一系列决策部署，支撑扶贫攻坚与双联行动深入实施、互相融合，省政府先后制定出台《甘肃省普惠金融发展规划（2014-2018年）》、《关于进一步加强农村金融服务的意见》、《关于加快发展现代保险服务业的实施意见》、《关于精准扶贫小额信贷支持计划实施方案》等政策文件。人行兰州中心支行结合甘肃实际，先后制定出台了金融支持农业特色产业、农民增收、农村水利建设、扶贫开发、集体林权制度改革等多项指导意见，引导各类金融机构加大“三农”信贷投入。截止2015年4月末，全省涉农贷款余额4432.71亿元，较年初增加309.66亿元，同比增长22.42%。2014年末的涉农贷款余额占各项贷款余额的37.4%，高于全国近10个百分点，其中农林牧渔业贷款、农户贷款余额分别占各项贷款余额的14.5%、16.8%，两项占比均位列全国第一。
人行兰州中心支行积极争取人行总行倾斜政策，增加地方法人金融机构贷款规模、支农再贷款限额。2014年新增甘肃支农再贷款限额20亿元（占全国增量的十分之一），累计投放甘肃支农再贷款223亿元。人行兰州中心支行认真贯彻落实人行总行《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》，鼓励指导各类金融机构按照“宜场则场、宜户则户、宜企则企、宜社则社”的原则，灵活确定承贷主体，简化审贷流程，拓宽抵押、质押担保物范围，合理确定贷款利率水平和额度,积极扶持新型农业经营主体发展壮大。截止2014年末，全省新型农业经营主体贷款余额为1684.63亿元，占全部涉农贷款的40.67%。
武威、平凉等市认真落实有关政策，创新抵押方式，发展农村金融，农村金融生态环境不断优化，涉农贷款对农村经济的促进作用日益显现，农民贷款难、贷款贵的问题得到了较好解决，为全省其他地方做好农村金融创新工作做了有益探索。兰州、张掖、庆阳等市把金融机构支农助农扶农作为“市长金融奖”评选的重要内容，出台了企业直接融资奖励办法。甘南州政府向省政府金融办申请创建藏区普惠金融示范区，并提出了具体的创建措施。
（二）出台鼓励措施, 逐步健全农村金融体系
近年来，各级政府出台鼓励措施，积极引导金融机构下沉服务，不断健全完善县区、乡镇和农村服务体系，打造快速支付通道，拓展银行卡助农取款服务，较好地解决了农村金融服务最后一公里的问题。目前，国有四大商业银行重新向县域布设网点，甘肃银行、兰州银行等地方银行面向全省开设分支机构，邮储银行县域机构网点不断完善，服务重点面向农村市场，农村信用社网点实现乡镇全覆盖，金融便民服务点覆盖了全省三分之二的行政村。全省各类支农金融机构在农村地区布放ATM机5900多台、POS机73800多台，建立助农取款服务点21000多个，发放银行卡4005万张（人均持卡1.73张），电话银行、手机银行和网上银行的用户数量分别达到1360多万户、5360多万户和570多万户，使越来越多的农户享受到高效率、低成本的现代支付服务。临夏州筹资5亿元，率先在全州1000个村建立村级扶贫资金互助组织，为贫困农户提供更直接的金融服务。全省58个集中连片贫困县均已成立政策性担保公司，融资性担保公司实现县域全覆盖。财政和扶贫部门支持在全省3940多个贫困村（占全省贫困村的63.3%）设立了扶贫资金互助组织。
（三）问题导向,因地制宜,不断创新农村金融产品
省政府根据全省农村经济发展的现状和问题,调查研究,探索创新,及时总结成功经验，推动落实妇女小额担保贷款金融产品在我省落地走在全国前列；针对双联工作、农业特色产业发展和扶贫攻坚等重大部署和基层农户、龙头企业等经营主体对金融支持的期盼，探索创新出双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款、精准扶贫小额贷款等金融产品。
银行类金融机构围绕灾后农户住房重建和马铃薯、中药材、经济林果、蔬菜和草食畜牧业等地方特色优势产业，积极创新涉农信贷产品和服务。省农村信用社继2010年在武威市凉州区创新推出了妇联、人社部门、担保中心和农村信用社联动的“一门式”妇女小额担保贷款发放方式后，近年又先后推出了“金薯宝”、“旺畜宝”“金果宝”、“金种宝”、“陇药通”、“汇商通”、“民贸通”、“安居宝”、“双联致富宝”等特色金融产品。农行甘肃省分行2011年推出了新农合“一卡通”联名卡，目前其储蓄、结算功能日益完善，为广大农民就医、缴费、接受救助或补偿提供了便利；承办“双联惠农贷款”专属产品，计划连续5年、每年安排60亿元专项信贷资金。农业发展银行根据农村土地整治和农民集中建房需求，推出了“新农村建设贷款”。邮政储蓄银行积极与天水市等地农业部门配合，按“四台一社”运行机制，对农民专业合作社、涉农中小企业规模化种植、生产、销售、存储加工等整体产业链发展提供融资支持。甘肃银行在部分市县推出的“专业合作社+农户”模式“富民接力贷”和“公司+农户”模式“特色助农贷”，惠及了广大农户。建设银行和其他地方法人金融机构设计了“农耕文明”、“益农贷”、“果业通”和“马铃薯收购与加工特色农业小额贷款”、“枸杞种植业农户小额贷款”等涉农金融产品。总体上看，目前银行类金融机构创新服务的金融产品基本覆盖了生产、加工、储藏、运输、收购、销售等产业链环节，一定程度上满足了农户和新型农业经营主体多样化融资需求，缓解了“三农”担保难、贷款难、贷款贵等问题。
保险类金融机构已开办马铃薯等10个政策性农业险种，参保农户近300万户，累计为101万户支付赔款6.5亿元。甘肃已经发展成为位居全国中位、西北第二的农业保险市场。中国人寿保险公司和中华联合保险公司在白银、定西、临夏等地推行了玉米、马铃薯、冬小麦、能繁母猪、奶牛、肉牛、肉羊等政策性保险业务，启动了中药材保险试点，建立了财政补贴支持、银行配套贷款、保险公司提供风险保障的综合保障机制。
贫困村互助资金和中国扶贫基金会“中和农信”公益性小额信贷成为农村金融的新兴力量。2012年双联行动以来，我省大力推动财政部和国务院扶贫办支持的贫困村互助资金模式，在3900多个贫困村组织成立了村级扶贫互助资金协会，计划今后两年内在全部6220个贫困村实现全覆盖，为农户各类小额贷款提供快速便捷的服务。中国扶贫基金会所属的中和农信项目管理公司（负责贫困人口的小额信贷）在我省天祝、和政等10个县（区）推出的农户自立服务社，对象是常住农村、有劳动能力的妇女，特点是贷款上门服务、实行五户联保、无需抵押、放贷快，受到农村广大干部群众的欢迎。
（四）大胆探索，稳步推进农村抵押担保方式创新
2014年底，省政府制定出台《甘肃省农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》，进一步创新抵押贷款方式，扩大“三农”融资范围。武威、平凉、庆阳、天水、陇南、定西等地探索创新了“担保协会担保+农村土地承包经营权抵押”、“农村土地承包经营权+小额担保贷款”和农民住房、农业设施、牛羊等财产权抵押贷款模式。甘肃银行在部分市县围绕生态农业推出了土地承包经营权反担保贷款。农业银行在部分市县探索开展了集体土地抵押贷款。武威市凉州区首创设施农牧业的设施，经确权登记颁证后其经营权可抵押贷款的融资模式；平凉市泾川县在西北首创果树经济林林权抵押贷款，开辟了农村新的贷款抵押物品，使“死资产”变成了“活现金”。永昌县成立扶贫开发担保公司，建立专款专用的扶贫担保贷款基金，将有限的财力融入信贷扶贫领域发挥杠杆撬动作用。陇南市组建农村产权确权抵押贷款交易中心，所涉及的确权、抵押登记、交易等部门集中入驻，推进农村产权顺畅流转，为农户办理农村产权抵押贷款、产权交易提供一站式金融服务。截止2015年3月末，全省仅“三权”（即林权、农民住房财产权、承包土地的经营权）抵押贷款余额达到21.84亿元。
（五）加强宣传培训，农村金融生态环境不断优化
针对农业经济风险较大的自然属性和农村金融信用环境正在建立的现实，省政府金融工作部门加强与财政和涉农金融机构沟通协商，初步建立了省市县财政、担保机构和金融机构共担风险的农业贷款风险补偿办法，提高了各类金融机构参与农村金融的积极性。
全省各类金融机构加快农户电子信用档案建设进度，开展了“信用户、信用村、信用乡镇”创建活动，农村金融生态环境得到有效改善。平凉市建立农户信用档案数和评定信用农户数超过全市农户总数的80%，农户授信面达到90%以上，被评为“中国金融生态城市”和“中国最具发展潜力金融生态示范城市”。在人行金昌市中心支行的推动下，金昌市文明委联手金川区农村信用社试点开展了“以文明作担保、以诚信作抵押”为主题的“道德信贷”工程，让有“德”、有“信”之人获得了实实在在的便利和利益。甘南州建立了农牧户信用信息系统，将全州近12万户农牧户全部纳入甘南州农牧户信用信息系统，并实现与各县市政府、州政府十多个部门的横向对接，信息共享。截止2014年末，全省已建立农户电子信用档案418万户，评定信用农户353万户，为建档的328万信用农户累计发放贷款1085亿元。
二、存在的困难和问题
调研中，我们了解到，全省农村金融创新工作中还存在一些困难和问题，主要有：
（一）由于对农村金融工作的重视程度和相关政策理解、运用的差异，全省各地农村金融发展不平衡
从全省各地的情况看，在一些重视农村金融工作、善于发掘政策潜力的地方，其农村金融工作起步早、发展快、创新多、困难少；反之，农村金融发展慢、创新少、困难多。从涉农贷款的结构看，担保贷款占比较高，信用贷款次之，抵押贷款最低；建档立卡贫困户贷款占全部涉农贷款的比重非常低。以平凉市为例，全市涉农贷款中，担保贷款约占50%，信用贷款约占40%，抵押贷款占比不足10%，建档立卡贫困户贷款占比不足1%。
（二）金融机构对农村金融服务的动力不足，贷款难、贷款贵、期限短、额度小的问题依然普遍存在
一是法律法规对金融机构的法律责任、权益保障规定不清晰，服务农村金融的机构少、欠规范、发展慢。目前，国家和省上没有出台农村金融方面的法律法规，现有的人民银行法、商业银行法、银行业监督法、贷款通则等法律文本中，也没有涉及农村金融的条款，没有明确各级各类银行支持农村经济发展的法律责任。农村金融服务的主体主要是农村信用社、农业银行和村镇银行，其他金融机构参与农村金融服务和竞争的少。作为服务“三农”的政策性银行，农业发展银行业务主要限于大宗农产品的收购、储备、加工贷款和涉及到农村水利、农村交通、大中城市周边集体土地收储整治等基础设施建设的贷款，其支农的广度、深度和力度还需进一步提升。农村地区金融服务基本上还是传统的存款和借贷业务。部分在农村开设网点的金融机构从农业和农村吸储，向工业和城镇放贷，农村金融“抽水机”的角色还没有根本改变。由于农业生产风险大、回报率低，相关保障机制不健全，作为新型农村金融产品的农业保险发展缓慢。
二是银行类金融机构参照对城市工商企业操作流程和监管办法操作涉农贷款，受抵押物、担保品等要素限制，农村经营主体金融需求获得率仍然较低。2014兰州大学经济学院课题组在全省8个地市实地访问了2032户农户家庭，样本农户获得商业银行贷款的仅为691户，获得率约为34%。甘肃农业大学课题组对358家农业产业化龙头企业问卷调查，存在资金缺口的企业数为316家，占88.27%，其中日常经营资金需求556.3亿元，缺口283.45亿；有固定资产投资计划的企业有210家，共需资金63.84亿元，缺口资金36.66亿元；309家企业向金融机构提出贷款申请，253家企业获得贷款，获得率70%，但以短期贷款为主，占比达96.4%。对150个样本合作社调研，以合作社名义向金融机构申请过贷款的合作社中只有4.2%的合作社表示较容易获得贷款。在贷款获得率低的同时，涉农贷款的成本和费用也普遍偏高。调研中我们了解到，农户个人或专业大户、家庭农场申请贷款时，有的需要机关事业单位正式职工提供担保，有的需要其他企业、个体户或社会组织、经济组织提供担保。农民专业合作社虽具有法人资格，但因法人治理结构和风险防范机制不健全，金融机构核准贷款时需要的手续更多。中小微企业可用于抵押的资产少，资信度低。申请贷款时，除要支付银行利息，还要支付资产评估、抵押登记、办证等费用。需要担保增信的企业还要支付相当于银行利息30-50%的担保费用，许多小微企业处于“融不到、用不起”的两难境地。
三是农村金融产品设计不适应农村经济社会发展的要求和农业生产的特点。目前的涉农贷款在贷款规模、贷款期限、管理环节衔接等一系列操作层面上没有针对农业经济的特点进行专门的产品设计。针对农户或新型农业经营组织的5年期及以上的固定资产贷款很少，大部分为期限1-3年的流动资金贷款。这与种植作物的生长周期和养殖动物的成长规律不相匹配，往往出现农产品没有到收获期就到还贷期限的情况。例如，农村信用社对农户的贷款品种主要是短期流动贷款，而目前农户贷款的90%以上用于发展生产的设施建设、繁殖母畜购入、居住条件改善等固定资产和生产资产的投入，往往需要5年以上才能逐步收回投资。由于贷款期限短，在操作上，基层服务网点常常采取先还再贷的方式延长贷款期，到了还款期农户不得不出售没有达到出栏标准的家畜，或者在市场价格低迷的时期出售农产品，甚至借高利贷还贷。政策和产品设计不适应，很易造成农户的征信污点。调查中农村基层金融工作者反映，很多农户的征信污点，不是由于道德失范，而是由于金融政策不适造成的。另外，金融机构对养殖业、种植业的贷款一般在10-200万元，额度偏低，不能满足规模以上农业产业化企业生产资金的需求。
（三）农村产权确权登记正在推进，抵押担保体系尚待完善
担保法规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。目前，我省的农村“四权”确权登记没有全部完成，大多数农民专业合作社和涉农企业用地仍属租赁集体用地或流转农户承包地，存在着权属不确定、流转不顺畅、资产变现难等问题，影响金融机构对涉农贷款的积极性。县域担保机构普遍存在着担保能力弱、担保范围小、运作不规范等问题。县一级政策性担保机构注册资本金大部分在1亿元以下，大部分担保机构担保限额已基本处于饱和状态，而一些商业性担保机构注册资本达不到银行准入门槛，无法介入银行的涉农贷款担保业务。同时，涉及农村产权交易的信用评级、资产评估、法律咨询等中介服务相对滞后，基本处于空白状态。
（四）现有农村金融政策和产品在操作层面的配套制度不完善，部分产品设计的政策目标不能完全实现
2015年国务院出台的针对农村合作和商业银行涉农贷款降低再贷款利息的专门政策，没有在所有涉农贷款的金融机构实施，影响了政策的实施效果。妇女小额担保贷款、双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款等政府贴息贷款，财政资金直接贴息给银行、农户只偿还本金的方式，不利于农户与金融机构建立平等、公正的法律关系，也不利于培育农户信用意识。我省在推出实施妇女小额担保贷款、牛羊蔬菜产业贷款的基础上推出的双联惠农贷款产品，目标是解决双联贫困户的脱贫发展需求，但由于操作上采取商业银行模式，受抵押物、担保等条件制约，真正的贫困户贷款的获得率不到1%，政策目标不能实现。
（五）农村信用体系建设缓慢，农户对信用的价值判断和贷款时限的规定等认识不清
目前，虽然我省涉农各金融机构都开展了农户信用电子档案建设，但各自独立运行，不能互通共享。针对农户的金融知识培训开展得很不普遍，农户特别是边远贫困地区的农户对信用的价值、贷款期限等认识不清晰，甚至有些农户把贴息贷款、信用贷款误解为国家的补助，因而还款意愿不足，容易形成违约。据陇南市统计，截止2015年3月末，还有9.48亿元“5·12”灾后重建贷款未收回。一方面由于产品设计期限过短，农户还款压力大；另一方面也有部分有还款能力的农户，诚信意识淡漠，不主动还贷，一些农户对贷款期限没有概念，为了还贷外出务工无法联系，错过还款期限造成征信污点。由于信用体系建设滞后、农户信用意识没有建立，农户贷款清收难度加大，也一定程度上挫伤了涉农金融机构信贷投放的积极性。
三、对全省农村金融创新工作的几点建议
结合当前形势和专题调研中了解到的情况，对全省农村金融创新工作提出如下建议：
（一）地方各级人民政府充分发掘已出台政策的潜力，推进农村金融体系建设，提升金融服务“三农”能力
一是建议省人民政府出台相关政策，鼓励民间资本与各级政府资金以股份制方式进入政策性担保机构，壮大58个贫困县担保机构的融资实力。建议县级以上人民政府鼓励农村微小企业、农户开展自然人保证或联保等多种担保方式，推广农业龙头企业为关联农户担保、担保公司担保等担保方式。按照国务院最新政策要求，推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。二是在贫困地区支持村级扶贫互助组织发展壮大，引导农民自己互相融资，从源头上铲除非法融资的土壤。在贫困地区、偏远山区、人居分散地区大力推广中国扶贫基金会中和农信公司创立的农户自立服务社小额担保贷款模式。探索贫困村资金互助社与中和农信模式嫁接，规范资金互助社运作。三是采取竞争机制合理科学分配财政贴息专项资金，充分发挥其杠杆撬动作用，最大限度实现其政策目的，引导、鼓励各金融机构积极发展农村金融服务。
（二）各类金融机构进一步创新农村金融产品和抵押担保方式，破解农村贷款难、贷款贵、额度小、期限短的难题
一是建议各金融机构研究制定专门面向农村地区的金融政策和信贷、保险操作规则，创新针对农户和新型农业经营组织的金融产品和抵押、担保方式；规范服务行为，增强服务意识，树立现代经营理念，积极承担支持“三农”发展的责任和义务。二是建议金融机构推行“阳光信贷”，准确判断新时代农民的信用指数，大力发展5万元以下、3年以内无抵押、无担保的小额信用贷款，并尝试额度更高、期限更长的贷款产品。三是建议金融机构结合信用评级、风险评估、农业生产特点和贷款对象的需求，合理审批发放期限1-3年的流动资金贷款和5年期及以上的固定资产贷款，以期与养殖业和部分种植业的生长周期同步；针对生态移民、灾后重建、易地扶贫搬迁、危旧房改造等还款压力大的农户，协调上级和政府相关部门制定特殊照顾政策，通过展期、续贷（或称无缝对接贷款），减少农户逾期等不良信用记录。
（三）建议加快农村产权确权登记颁证工作，解决农村资源和资产无“身份证”的问题
农村集体林地、土地产权确权登记颁证是农村金融创新发展的重要基础。只有产权的问题解决了，金融机构和农民的心才会踏实下来，在法律法规规范下的土地流转、担保抵押、金融创新才会全面推进，新型农业经营组织才会蓬勃兴起。鉴于此，建议省、市、县三级政府科学测算土地确权工作经费，优化财政资金支出渠道，以保障土地确权工作经费为重要推手，全面推进农村土地产权确权登记和颁证工作，为农户和新型农业经营组织贷款融资创造有利条件。
（四）完善农村金融发展配套政策，适时启动农村金融地方立法
一是建议省人民政府协调建立风险担保补偿基金和政府支持、企业及银行多方参与的农村信贷担保机制，指导市县两级政府试点建立农业再保险基金，有效防范金融风险。二是建议建立农业贷款保险制度。保险对象可以是借款方，也可以是贷款方。参加贷款保险的目的，对借款方而言是以低利率吸引参加保险；对贷款方而言是增加贷款余额、降低资金回收风险。三是建议省人民政府采取强有力措施，充分发挥财政支农资金的政策效果，最大限度地发挥好财政支农资金与银行信贷资金合力支农的作用。给各商业银行分配财政贴息资金时引入竞争机制，充分调动银行类金融机构扩大农村信贷资金规模的积极性，发挥好妇女小额担保贷款、双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款、精准扶贫小额贷款等专项信贷资金的作用。比如，实行“贷”、“贴”分离，先让农户按正常借贷关系偿还金融机构的贷款本息，再将财政贴息资金返还补贴农户，营造农户讲诚信、政府守信用的氛围，发挥好政策支农、惠农的效果。另外，建议按规定尽早拨付落实中央财政给市县两级的妇女小额担保贷款财政贴息资金，以免部分贷款主体被动产生不良征信记录。四是建议县级以上人民政府开展农民信用情况的调研和评价，充分保护和利用建立在传统文化基础上的农民信用资源。配合相关金融机构探索建立以行政村或农村社区为基础的信用登记制度，加大宣传培训力度，提高农民的金融知识和信用意识；建立农户和新型农业经营组织信用评级制度，将信用评级与授信额度挂钩。五是建议省人大常委会通过地方立法的形式，明确我省地方法人金融机构为“三农”服务的义务，从法律上确保从农村地区吸收的储蓄存款应较大比例向农村地区发放贷款，增加农村资金供给。支持各类金融机构创新完善各自的特色支农金融产品，撬动更多的金融资金投入“三农”。六是建议国家加快修改担保法和土地管理法、农村土地承包法、农民专业合作社法等法律法规，赋予农民充分而有保障的土地财产权利，为农村宅基地和承包地财产抵押、转让等提供法律依据。
以上书面报告，请予审议。