省人大常委会调研组关于公安机关执法规范化建设工作情况的调研报告（书面）
稿件来源： 发布时间：2016-07-06 16:58:14
——2015年5月28日在省十二届人大常委会第十六次会议上
省人大常委会：
根据省人大常委会2015年监督工作计划, 为配合常委会听取和审议省人民政府关于全省公安机关执法规范化建设工作情况的专项报告，从3月下旬开始，省人大内务司法委员会制定调研方案，组成调研组，听取了省公安厅关于执法规范化建设工作情况的汇报和省检察院、省法院、省政府法制办对公安机关执法工作的意见。4月上旬，赴陇南、天水两市及武都区、麦积区进行调研。听取了市、区两级政府工作汇报，同政法委、人大相关部门、政府法制办、法院、检察院负责同志及基层组织代表、省市区三级人大代表、政协委员共同座谈，征求对公安机关执法规范化建设工作的意见建议，实地察看了公安机关执法办案场所。同时，委托酒泉、张掖、临夏三个市（州）人大常委会对同级公安机关执法规范化建设工作情况开展调研，并书面报告了情况。现将调研情况综合报告如下：
一、公安机关执法规范化建设工作的主要情况
近年来，全省各级公安机关以建设法治公安为目标，以群众满意为导向，以解决执法突出问题为切入点，全面开展执法规范化建设，取得了明显成效。
（一）开展民警大培训，促进队伍素质提升。全省各级公安机关始终把执法主体建设作为规范化建设的核心。一是坚持政治建警，持续开展社会主义法治理念教育、人民警察核心价值观教育、人民警察职业道德教育和纪律作风教育，牢固树立“既坚持严格、公正、规范执法，又坚持理性、平和、文明执法”的理念。拍摄6集警示教育片《警鉴高悬》，在全省公安机关播放，受教育民警2万多人次。二是重视民警的业务能力建设，以法律法规、公安机关执法细则、办案程序和信息化技能为重点，采取日常培训、集中轮训、以案析理、旁听庭审、赴外地交流学习等多种形式，贴近实战需要分警种开展大规模执法培训。2009年以来，省公安厅对700多名市、县级公安机关领导班子成员，4000多个基层科（所、队）负责人，5000多名民警进行了培训。各市（州）和县级公安机关共举办培训班3874期，培训民警27万多人次。三是组织民警参加全国统一的执法资格考试，以考促学、以考促训。全省27247名民警参加了基本级考试，23483名民警参加了中级考试，合格率分别达到98%、76%；全省公安机关共推荐864人参加公安部组织的高级执法资格等级考试，通过率达到21%。通过开展政治思想教育、组织学习培训，广大民警的执法素质和执法能力有了明显提升。
（二）制定执法规范，建立执法统一标准。全省各级公安机关以现行法律法规为依据，对涵盖各个警种和主要执法环节的数千件规范性文件进行清理、修订和补充，建立了执法统一标准。全省公安机关对15个警种制定、修订了部门规范，建立了执法统一标准。对涉及行政处罚的7个警种制定了行政处罚裁量标准，规范民警行政处罚自由裁量权的行使。针对群众反映强烈的有案不立、立案不查、涉案财物管理不规范等问题，研究制定了操作性强、责任明确、问责严格的工作制度。据统计，全省公安机关共保留、修订、新订制度7000多件，有效解决了民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题，促进了公安执法工作的标准化和规范化。
（三）加强执法管理监督，提高办案质量效率。全省各级公安机关大力构建科学、系统、高效、规范的执法管理体系,促进办案质量、效率的提高。一是全面落实由公安机关法制部门统一审核案件、统一管理法律文书、统一案件出口、统一建立执法基础台账和执法档案的执法“五统一”制度，在全省一线执法单位配设2500多名专、兼职法制员对案件进行审核把关，加强源头管理，保障规范执法。二是全面推行执法活动网上管理，建立全省统一的网上办案系统，实行执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法卷宗网上生成、执法质量网上考核的执法办案机制，加强对执法活动的监督制约，提高执法办案效率。三是加强案件质量管理，严格开展执法质量考评，坚持日常考评、阶段考评、年度考评和定期抽查相结合，清理取消不合理的考核指标，使执法考评更切合实际。四是大力开展执法检查、执法检查“回头看”、执法突出问题专项治理等活动，重点督促整改社会反映集中的立（撤）案不规范、以罚代刑以及强制措施、行政处罚种类、幅度适用等方面存在的突出问题，并严肃追究执法过错责任。2014年全省开展的执法检查“回头看”活动，对发现的执法瑕疵问题整改率达到95.1%，对负有执法过错责任的民警进行了问责，有效遏制了不作为、乱作为和粗暴执法问题的发生。五是不断推进执法公开，建立新闻发布机制，通过互联网、手机短信等公共媒介公开执法办案信息，提供网上实时查询、在线交流和短信告知服务，积极回应社会关切；聘请特邀监督员、组织开展警营开放日、开门评警等活动，广泛听取社会各界的意见建议，有针对性地改进执法工作，以公开、透明促进公正、规范。
（四）加快执法场所建设，提升执法保障能力。全省各级公安机关把建设、改造执法场所作为执法规范化建设的硬标准，加大资金投入，加强督促检查。目前全省99.5%的公安机关和基层所队按照公安部相关规范要求，建立了执法办案场所，设立了统一标准的候问、信息采集、询问、讯问、辨认、调解等功能室，安装可覆盖全区域的电子监控设备、讯（询）问同步录音录像设备和安全防护措施，加强了对民警执法办案过程的监督，促进了民警规范执法，保障了涉案人员的人身安全，有效防止了刑讯逼供、非正常死亡等问题的发生。同时，全省各级公安机关执法装备有了很大改善，配备执法所需的设备，保障了执法需求。
公安机关执法规范化建设，促进了民警执法素质的提高，公安执法制度体系进一步健全，执法管理更加严格，执法办案场所面貌有了更大改观，公安机关执法办案质量效率和人民群众对公安工作的满意度稳步提升。
二、公安机关执法规范化建设存在的主要问题
我省公安机关执法规范化建设取得了明显成效，但仍然存在一些问题和困难。一是执法为民理念还需进一步强化。一些民警的执法理念与新的形势发展、现代法律制度和群众越来越高的执法需求不相适应，就案办案，执法为民意识不强，存在重打击、轻保护，重管理、轻服务，重实体、轻程序的思想。对执行修订后的行政诉讼法关于行政案件异地管辖等新的法律制度要求，缺乏应有的学习研究，准备不充分。对群众和其他行政机关、司法机关的监督意见重视不够。二是执法制度有待进一步落实。接处警不及时、有案不立、立案撤案以及强制措施和处罚措施不当，办案告知不落实、拖延退还涉案财物等慢作为、不作为、乱作为的问题仍有发生。内部执法监督管理合力不够，首问责任和执法过错责任追究还没有完全落实。三是执法能力素质需要进一步提高。部分民警对法律法规理解不全面，对执法产生的法律效果、社会效果考虑不够，存在机械执法现象，化解矛盾、解决实际问题的能力不强。一些基层单位和民警信息化应用水平不高，对网上办案等新型高效办案模式不能适应。四是基层执法保障亟需进一步加强。一些偏远地区的派出所仍租房办公，没有专门的执法办案场所，接处警受限，落实“四个一律”要求存在困难。基层警力不足的问题普遍存在，一些地方一线办案民警比重偏低，边远贫困地区、民族地区专业人才紧缺。为缓解警力不足的矛盾，各地招聘辅警、协警，有的地方数量超过在编民警，由此带来执法资格、执法素质和执法能力等问题，影响了公安机关执法规范化建设。
三、对公安机关执法规范化建设的建议
（一）进一步明确思想认识，继续深化执法规范化建设。党的十八大、十八届三中、四中全会对全面推进依法治国、改革执法司法体制提出了一系列新要求。省委贯彻落实中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定的意见，对依法治省提出了明确具体的意见。当前，国内外形势复杂、社会矛盾多发、信息舆情发展迅速，公民法治意识日益增强，对规范执法要求越来越高。公安机关作为国家重要的行政执法和刑事司法力量，新形势下维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务艰巨而繁重。全省各级公安机关要从建设社会主义法治国家、法治甘肃和法治政府的高度，充分认识执法规范化建设的必要性和长期性，在巩固现有成果的基础上，研究新情况、适应新变化、回应新期待，按照党中央、国务院关于全面深化公安改革意见和省委、省政府有关要求，坚持问题导向，建立长效机制，严格执行新修订的刑事诉讼法、行政诉讼法等法律法规，在证据收集、强制措施运用、行政诉讼管辖及被告出庭应诉等方面作出的新规定，进一步推进、深化执法规范化建设，为建设平安甘肃、法治甘肃做出更大贡献。
（二）进一步加强队伍建设，提升履职能力。要按照政治、业务、责任、纪律、作风“五个过硬”的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的公安队伍。要继续深化中国特色社会主义法治理念教育，引导民警牢固树立群众观念，强化人权意识、程序意识、证据意识和责任意识，坚持惩治犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重、公正与效率并重，自觉运用法治思维和法治方式执法办案。要根据不同警种、不同层级公安民警的特点，围绕职业素养、专业技能和实战本领加强教育培训。重视民警群众工作能力和应对舆情能力的培养，持之以恒地加强作风建设，把维护群众正当权益和维护社会安定团结统一起来，让每个民警在执法过程中善于沟通群众，化解矛盾，构建和谐警民关系，提升执法公信力。
（三）进一步加强监督，确保规范执法。加强内部监督，进一步完善受案立案、案件管辖、刑事案件统一审核、统一出口等工作机制，依托信息化管理，加强对案件办理的全程监控和执法质量的管控。加强对执法制度落实情况的监督检查，继续完善执法质量考评制度，加强纪律监察和督导检查，严格落实执法过错责任追究，减少瑕疵案件，杜绝人情案、关系案、金钱案的发生。要依法公开执法信息，公开执法依据、执法程序、执法进度和执法结果，自觉接受社会监督，让权力在阳光下运行，提升人民群众对公安执法工作的满意度。要加强与其它行政执法机关、司法机关的衔接，建立健全信息共享、案情通报、案件移送机制和权责明晰、运行规范的行政执法与刑事司法衔接机制，形成维护法律权威和社会公平正义的合力。
（四）进一步加强执法保障，解决实际困难。要以改革创新精神破解公安工作发展中的难题。继续重视和支持公安基层基础建设，加快执法办案场所的改造、建设，按标准配齐设备设施，保障工作需要。继续重视研究解决基层警力不足的问题，精简机关、充实基层，确保警力的合理配置和相应增长，加快实行警员分类管理，完善人民警察职业保障制度，提高基层一线民警待遇，健全人民警察培养招录机制，加大对专业人才的培养、引进力度。规范警务辅助人员管理，推动出台全省公安机关警务辅助人员管理办法，明确其身份待遇等，实行分类管理，建立政府出资保障公安使用管理的常态模式。
以上报告，请予审议。
省人大常委会：
根据省人大常委会2015年监督工作计划, 为配合常委会听取和审议省人民政府关于全省公安机关执法规范化建设工作情况的专项报告，从3月下旬开始，省人大内务司法委员会制定调研方案，组成调研组，听取了省公安厅关于执法规范化建设工作情况的汇报和省检察院、省法院、省政府法制办对公安机关执法工作的意见。4月上旬，赴陇南、天水两市及武都区、麦积区进行调研。听取了市、区两级政府工作汇报，同政法委、人大相关部门、政府法制办、法院、检察院负责同志及基层组织代表、省市区三级人大代表、政协委员共同座谈，征求对公安机关执法规范化建设工作的意见建议，实地察看了公安机关执法办案场所。同时，委托酒泉、张掖、临夏三个市（州）人大常委会对同级公安机关执法规范化建设工作情况开展调研，并书面报告了情况。现将调研情况综合报告如下：
一、公安机关执法规范化建设工作的主要情况
近年来，全省各级公安机关以建设法治公安为目标，以群众满意为导向，以解决执法突出问题为切入点，全面开展执法规范化建设，取得了明显成效。
（一）开展民警大培训，促进队伍素质提升。全省各级公安机关始终把执法主体建设作为规范化建设的核心。一是坚持政治建警，持续开展社会主义法治理念教育、人民警察核心价值观教育、人民警察职业道德教育和纪律作风教育，牢固树立“既坚持严格、公正、规范执法，又坚持理性、平和、文明执法”的理念。拍摄6集警示教育片《警鉴高悬》，在全省公安机关播放，受教育民警2万多人次。二是重视民警的业务能力建设，以法律法规、公安机关执法细则、办案程序和信息化技能为重点，采取日常培训、集中轮训、以案析理、旁听庭审、赴外地交流学习等多种形式，贴近实战需要分警种开展大规模执法培训。2009年以来，省公安厅对700多名市、县级公安机关领导班子成员，4000多个基层科（所、队）负责人，5000多名民警进行了培训。各市（州）和县级公安机关共举办培训班3874期，培训民警27万多人次。三是组织民警参加全国统一的执法资格考试，以考促学、以考促训。全省27247名民警参加了基本级考试，23483名民警参加了中级考试，合格率分别达到98%、76%；全省公安机关共推荐864人参加公安部组织的高级执法资格等级考试，通过率达到21%。通过开展政治思想教育、组织学习培训，广大民警的执法素质和执法能力有了明显提升。
（二）制定执法规范，建立执法统一标准。全省各级公安机关以现行法律法规为依据，对涵盖各个警种和主要执法环节的数千件规范性文件进行清理、修订和补充，建立了执法统一标准。全省公安机关对15个警种制定、修订了部门规范，建立了执法统一标准。对涉及行政处罚的7个警种制定了行政处罚裁量标准，规范民警行政处罚自由裁量权的行使。针对群众反映强烈的有案不立、立案不查、涉案财物管理不规范等问题，研究制定了操作性强、责任明确、问责严格的工作制度。据统计，全省公安机关共保留、修订、新订制度7000多件，有效解决了民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题，促进了公安执法工作的标准化和规范化。
（三）加强执法管理监督，提高办案质量效率。全省各级公安机关大力构建科学、系统、高效、规范的执法管理体系,促进办案质量、效率的提高。一是全面落实由公安机关法制部门统一审核案件、统一管理法律文书、统一案件出口、统一建立执法基础台账和执法档案的执法“五统一”制度，在全省一线执法单位配设2500多名专、兼职法制员对案件进行审核把关，加强源头管理，保障规范执法。二是全面推行执法活动网上管理，建立全省统一的网上办案系统，实行执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法卷宗网上生成、执法质量网上考核的执法办案机制，加强对执法活动的监督制约，提高执法办案效率。三是加强案件质量管理，严格开展执法质量考评，坚持日常考评、阶段考评、年度考评和定期抽查相结合，清理取消不合理的考核指标，使执法考评更切合实际。四是大力开展执法检查、执法检查“回头看”、执法突出问题专项治理等活动，重点督促整改社会反映集中的立（撤）案不规范、以罚代刑以及强制措施、行政处罚种类、幅度适用等方面存在的突出问题，并严肃追究执法过错责任。2014年全省开展的执法检查“回头看”活动，对发现的执法瑕疵问题整改率达到95.1%，对负有执法过错责任的民警进行了问责，有效遏制了不作为、乱作为和粗暴执法问题的发生。五是不断推进执法公开，建立新闻发布机制，通过互联网、手机短信等公共媒介公开执法办案信息，提供网上实时查询、在线交流和短信告知服务，积极回应社会关切；聘请特邀监督员、组织开展警营开放日、开门评警等活动，广泛听取社会各界的意见建议，有针对性地改进执法工作，以公开、透明促进公正、规范。
（四）加快执法场所建设，提升执法保障能力。全省各级公安机关把建设、改造执法场所作为执法规范化建设的硬标准，加大资金投入，加强督促检查。目前全省99.5%的公安机关和基层所队按照公安部相关规范要求，建立了执法办案场所，设立了统一标准的候问、信息采集、询问、讯问、辨认、调解等功能室，安装可覆盖全区域的电子监控设备、讯（询）问同步录音录像设备和安全防护措施，加强了对民警执法办案过程的监督，促进了民警规范执法，保障了涉案人员的人身安全，有效防止了刑讯逼供、非正常死亡等问题的发生。同时，全省各级公安机关执法装备有了很大改善，配备执法所需的设备，保障了执法需求。
公安机关执法规范化建设，促进了民警执法素质的提高，公安执法制度体系进一步健全，执法管理更加严格，执法办案场所面貌有了更大改观，公安机关执法办案质量效率和人民群众对公安工作的满意度稳步提升。
二、公安机关执法规范化建设存在的主要问题
我省公安机关执法规范化建设取得了明显成效，但仍然存在一些问题和困难。一是执法为民理念还需进一步强化。一些民警的执法理念与新的形势发展、现代法律制度和群众越来越高的执法需求不相适应，就案办案，执法为民意识不强，存在重打击、轻保护，重管理、轻服务，重实体、轻程序的思想。对执行修订后的行政诉讼法关于行政案件异地管辖等新的法律制度要求，缺乏应有的学习研究，准备不充分。对群众和其他行政机关、司法机关的监督意见重视不够。二是执法制度有待进一步落实。接处警不及时、有案不立、立案撤案以及强制措施和处罚措施不当，办案告知不落实、拖延退还涉案财物等慢作为、不作为、乱作为的问题仍有发生。内部执法监督管理合力不够，首问责任和执法过错责任追究还没有完全落实。三是执法能力素质需要进一步提高。部分民警对法律法规理解不全面，对执法产生的法律效果、社会效果考虑不够，存在机械执法现象，化解矛盾、解决实际问题的能力不强。一些基层单位和民警信息化应用水平不高，对网上办案等新型高效办案模式不能适应。四是基层执法保障亟需进一步加强。一些偏远地区的派出所仍租房办公，没有专门的执法办案场所，接处警受限，落实“四个一律”要求存在困难。基层警力不足的问题普遍存在，一些地方一线办案民警比重偏低，边远贫困地区、民族地区专业人才紧缺。为缓解警力不足的矛盾，各地招聘辅警、协警，有的地方数量超过在编民警，由此带来执法资格、执法素质和执法能力等问题，影响了公安机关执法规范化建设。
三、对公安机关执法规范化建设的建议
（一）进一步明确思想认识，继续深化执法规范化建设。党的十八大、十八届三中、四中全会对全面推进依法治国、改革执法司法体制提出了一系列新要求。省委贯彻落实中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定的意见，对依法治省提出了明确具体的意见。当前，国内外形势复杂、社会矛盾多发、信息舆情发展迅速，公民法治意识日益增强，对规范执法要求越来越高。公安机关作为国家重要的行政执法和刑事司法力量，新形势下维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务艰巨而繁重。全省各级公安机关要从建设社会主义法治国家、法治甘肃和法治政府的高度，充分认识执法规范化建设的必要性和长期性，在巩固现有成果的基础上，研究新情况、适应新变化、回应新期待，按照党中央、国务院关于全面深化公安改革意见和省委、省政府有关要求，坚持问题导向，建立长效机制，严格执行新修订的刑事诉讼法、行政诉讼法等法律法规，在证据收集、强制措施运用、行政诉讼管辖及被告出庭应诉等方面作出的新规定，进一步推进、深化执法规范化建设，为建设平安甘肃、法治甘肃做出更大贡献。
（二）进一步加强队伍建设，提升履职能力。要按照政治、业务、责任、纪律、作风“五个过硬”的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的公安队伍。要继续深化中国特色社会主义法治理念教育，引导民警牢固树立群众观念，强化人权意识、程序意识、证据意识和责任意识，坚持惩治犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重、公正与效率并重，自觉运用法治思维和法治方式执法办案。要根据不同警种、不同层级公安民警的特点，围绕职业素养、专业技能和实战本领加强教育培训。重视民警群众工作能力和应对舆情能力的培养，持之以恒地加强作风建设，把维护群众正当权益和维护社会安定团结统一起来，让每个民警在执法过程中善于沟通群众，化解矛盾，构建和谐警民关系，提升执法公信力。
（三）进一步加强监督，确保规范执法。加强内部监督，进一步完善受案立案、案件管辖、刑事案件统一审核、统一出口等工作机制，依托信息化管理，加强对案件办理的全程监控和执法质量的管控。加强对执法制度落实情况的监督检查，继续完善执法质量考评制度，加强纪律监察和督导检查，严格落实执法过错责任追究，减少瑕疵案件，杜绝人情案、关系案、金钱案的发生。要依法公开执法信息，公开执法依据、执法程序、执法进度和执法结果，自觉接受社会监督，让权力在阳光下运行，提升人民群众对公安执法工作的满意度。要加强与其它行政执法机关、司法机关的衔接，建立健全信息共享、案情通报、案件移送机制和权责明晰、运行规范的行政执法与刑事司法衔接机制，形成维护法律权威和社会公平正义的合力。
（四）进一步加强执法保障，解决实际困难。要以改革创新精神破解公安工作发展中的难题。继续重视和支持公安基层基础建设，加快执法办案场所的改造、建设，按标准配齐设备设施，保障工作需要。继续重视研究解决基层警力不足的问题，精简机关、充实基层，确保警力的合理配置和相应增长，加快实行警员分类管理，完善人民警察职业保障制度，提高基层一线民警待遇，健全人民警察培养招录机制，加大对专业人才的培养、引进力度。规范警务辅助人员管理，推动出台全省公安机关警务辅助人员管理办法，明确其身份待遇等，实行分类管理，建立政府出资保障公安使用管理的常态模式。
以上报告，请予审议。