省人大常委会调研组关于甘肃省陇东黄土高原生态安全屏障保护建设情况调研报告（书面）

　　   省人大常委会调研组关于甘肃省陇东黄土高原生态安全屏障保护建设情况调研报告（书面）

　　    ——2014年11月27日在省十二届人大常委会第十二次会议上

　　主任、副主任，秘书长，各位委员：近年来，省人大常委会围绕全省中心工作，积极发挥监督职能，从2012年开始，每年选取一个生态保护建设重点区域进行调研。2012年，调研了祁连山生态环境保护和综合治理进展情况，2013年，调研了甘肃省黄河上游生态保护建设情况。通过调研比较全面了解掌握了全省生态建设的总体情况，同时促进了经济社会发展与生态系统安全之间的良性循环，推动了生态安全屏障建设。    2014年，常委会以“陇东黄土高原生态安全屏障保护建设”为调研内容，组织部分在甘全国人大代表、省市人大代表、省人大环资委、省国土资源厅、省环保厅、省水利厅、省农牧厅、省林业厅等部门负责人组成调研组，对陇东地区平凉、庆阳两市生态保护建设情况进行了专题调研。调研组分别召开了省政府相关厅局和平庆两市座谈会，在认真分析座谈的基础上，由常委会副主任周多明带队于8月上旬，赴平凉市对庄浪县堡子沟流域综合治理、庄静公路行道树绿化、庄浪县水洛河流域万亩标准化果园建设、崆峒区城区北部面山绿化工程、崆峒区安国乡火龙沟流域生态综合治理示范点、崆峒山景前区面山绿化工程进行了现场调研；对庆阳市宁县县城四山绿化及三江两岸治理工程、付家山流域生态建设、万亩高效现代农业示范点、苹果高效示范园、苗林基地、苗圃基地、美丽农村建设示范点，正宁县烟果套种示范点、苗林结合培育工程、西宋沟流域退耕还林、子午岭林场苗圃基地、西峰区生态防护纪念林、董志镇绿色油田标准化建设和退耕还林工程进行了现场调研。    现将调研情况报告如下：    一、两市生态保护建设扎实推进    平凉、庆阳是黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区极具代表性的地区之一，也是水土流失防治区，两市围绕“经济转型发展、构建生态文明”这个中心，以《省人民政府关于贯彻落实〈甘肃省加快转型发展，建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案〉的实施意见》为依托，推进重点生态工程建设，构建生态安全屏障，收到了良好的生态、经济和社会效益。    （一）认真编制方案，明确生态安全屏障保护建设的目标任务    两市均制定了建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案实施意见。平凉市按照前三年打好基础攻难点，后五年全面推进见成效的思路，确定了区域发展战略，明确了加快生态安全屏障建设、发展环境友好型产业、推进扶贫攻坚和城乡协调发展、加快体制机制创新等方面的重点任务。为了使生态安全屏障建设有项目支撑，进一步提出了林业生态建设、水保综合治理、草地生态工程和农村环境整治等建设项目4大类101项。对生态安全屏障建设所涉及的相关规划、方案进行梳理、细化，确保到2020年，全市各类生态系统得到有效保护，主体功能区布局基本形成，全面建成国家级生态城市。    庆阳市分区治理，分类指导，因地制宜，发挥优势，提出以“再造一个子午岭”和“固沟保塬”两大工程为总抓手，分四大区域科学推进生态文明建设。充分利用宜林荒山发展林木种苗产业、实施苗木产业培育工程，确保每年造林100万亩，力争用7年时间再造一个子午岭，苗林产业预期收入达到700亿元，农民人均3万多元，实现经济和生态效益的双赢。以治理水土流失、合理利用开发和保护水土资源为重点，实施固沟保塬生态工程，北部丘陵区以坡改梯建设为主，南部高原区以董志塬区固沟保塬综合治理工程为主，有效遏制水土流失。依据生态特点，分为“生态保护区、重点开发区、人居环境区、生态脆弱区”四个区科学推进。到2020年，生态保护建设和补偿机制基本建立，重点生态功能区布局形成。    （二）大力植树造林，重点林业生态工程建设稳步实施两市天然林保护、退耕还林成效显著，重点生态公益林得到有效保护，庆阳元城河流域、平凉泾渭河流域百万亩防护林建设顺利实施，黄土高原综合治理，林业示范建设项目稳定推进，区域生态环境日益改善。平凉市抢抓生态万亩建设的重大机遇，大力实施林业重点生态工程。实施封山禁牧、封山育林，完善森林防火和林业有害生物防控体系，开展森林生态效益补偿，巩固生态建设成果。加强天然林保护，全面停止工程区天然林商品性采伐，加快林木良种建设。推动三北防护林、退耕还林、造林补贴试点等国家重点生态工程建设，积极发展果树经济林，对区域内50万亩荒山、荒坡、荒沟进行集中治理，提高了森林覆盖率。严格落实基本草地保护、草畜平衡和禁牧三项制度，强化林地、草地服务体系建设，完善生态保护补助奖励机制。    庆阳市以发展“生态产业”统筹布局生态保护建设，充分利用广阔的宜林荒山每年造林100万亩以上。全面落实经营主体对林木种苗的所有权、处置权和收益权，通过每年列支2000万元以奖代补等政策措施培育林木种苗产业，充分激发了广大群众和社会团体发展苗林产业的积极性。正宁县榆林子镇中巷村建成标准化果烟（苹果、烤烟）套种示范点，实现了立体种植，由过去的烤烟大村逐步向苹果大村转型，为农民持续增收培育了新的产业。董志镇油区三管齐下，在新井开发建设的同时，井场、沙石化路与柏油路建设、排水设施、道路井场绿化齐头并进，形成了“开发—治理—保护”模式，努力实现石油开发与环境保护和谐统一。湘乐林业总场、九揀林场、中湾林场坚持“一山一沟、适地适树”原则，分苗林和荒山造林两种模式，大力发展苗林结合培育，有力地促进了植树造林。    （三）探索治理模式，重点流域生态修复成效显著    两市探索出一套治理水土流失行之有效的模式，提出了水土流失治理中生态产业一体化的途径和试验示范模式，为建设生态安全屏障提供了科技支撑。平凉市统筹工程、生物等措施，推进小流域综合治理、生态修复、淤地坝工程和泾河流域水土保持综合治理重点生态项目。整合部门项目资源，积极实施退耕还林、基本口粮田、土地复垦整理、农综开发中低产田改造、扶贫开发水保措施等项目，减轻水土流失灾害。强化以梯田建设为主的水土保持综合治理措施。崆峒区梯田建设以小流域为单位，确立重点治理和生态修复区域，有6条小流域被国家命名为“全国水土保持生态建设十百千示范流域”；新建梯田定植标准化果园，推广旱作农业，培育了“梯田+土地流转+苹果+药材”等产业开发典型，实现了梯田资源由规模优势向产业优势的转化。庄浪县坚持开展以梯田建设为主的水土保持综合治理，使全县所有流域逐步形成了“山顶乔灌戴帽、山弯梯田缠腰、埂坎牧草锁边、沟台果树围裙、沟底坎库穿靴”的治理模式，治理点形成的“调、蓄、用”相结合的水沙调控系统，极大地提高了水土资源利用率和梯田抗旱增产能力。    庆阳市编制了《董志塬固沟保塬综合治理规划》（待批），目前，已治理水土流失面积10270平方公里，占流失面积的44%。提出以治理水土流失、合理利用开发和保护水土资源为重点，大力实施固沟保塬生态工程，构筑“塬面径流调控、坡面生态治理、沟道水沙集蓄”3道防线，切实增强发展后劲和承载力。在塬面径流调控上，建设降雨集蓄、道路蓄排水工程，有效利用雨水资源，防治雨洪入沟造成沟头侵蚀；在塬面及塬坡治理上，实施沟头防护、坡改梯、土地整治等项目，有效遏制蚕食塬面；在沟坡治理上，种树种草，保护恢复植被，固土防蚀；在河道治理上，实施淤地坝工程，拦蓄径流泥沙。近年来，市区南区雨洪集蓄保塬生态工程进展顺利，水土流失得到有效遏制，北部山区、中南部原边咀梢“一户两场四窖”工程成效明显。    （四）落实项目资金，确保生态保护建设取得实效    两市高度重视生态环境保护建设工作，大力实施生态项目，以国家投资为主，地方财政配套，动员社会各方投资，广泛筹集资金，保障生态环境建设。近三年，两市生态建设资金投入累计达到54507万元，去年环境保护治理投入资金14336万元（平凉市9689万元，庆阳市4677万元）。中央财政把平凉、庆阳（除西峰区外）所辖的县区纳入生态功能区转移支付补助范围，截至2013年，两市的生态功能区转移支付资金共19.26亿元，（平凉市8.85亿元，庆阳市10.41亿元），主要用于生态环境保护和涉及民生的基本公共服务领域支出，2014年生态功能区转移支付资金基数部分平凉市2.11亿元，庆阳市2.75亿元。两市天保工程区外866万亩公益林（平凉369万亩、庆阳497万亩）已被纳入森林生态效益补偿范围，2013-2014年共补偿资金2.08亿元（平凉0.92亿元、庆阳1.16亿元）。2014年，庆阳市环县被纳入国家沙化土地封禁保护补助试点范围。两市先后争取到国家启动实施的泾渭流域水土保持林基地建设、黄土高原地区综合治理示范县建设和泾河、元城河流域百万亩防护林基地建设等重点规划项目。崆峒区、静宁县、镇原县、环县被纳入了全国坡耕地水土流失综合治理工程规划，安排建设任务11.82万亩。    （五）产业经济转型，促进生态保护建设可持续发展    平凉市按照保护生态环境、符合比较优势的原则，优化产业布局加快发展循环经济，推进产业结构调整和优化升级，促进生态建设与产业协调发展。加快陇东能源化工基地建设，煤电主导、多极推进的能源工业发展格局初步形成。以实现现代农业“五个百万”增收工程为抓手，大力发展设施、高效、节水、循环农业，全力推进牛、果、菜特色优势产业扩量、提质、创牌、增效。深度推进文化旅游产业融合。    庆阳市以绿色市场和绿色技术为先导，立足价值最大化进行产业设计，建立节约型的生产方式、生活方式和消费模式。以建立循环再利用示范基地为载体，采取绿色开发、深度转化、延伸增值、循环利用的方式，深度链式开发油煤气资源，着力打造全产业链、全价值链、全循环链的石油石化、煤炭市场转化“两个千亿元产业链”，引导鼓励企业以延伸开发石油化工下游产品和配套产业为重点，建设石油、石化、煤电、煤化材和循环利用企业集群，促进资源高效开发、循环利用。推进节能、节水、节电、节材、节地和资源综合利用，促进节能减排和废弃物综合利用。充分利用丰富的天然气、煤层气和过境气，打造“气化庆阳”。庆阳市实现了“在保护中开发，在开发中保护”同步推进，从根本上改变了资源开发路径和经济发展方式，走出了一条科学发展之路。    （六）创新工作机制，构建生态安全屏障保护建设体系    平凉市积极探索创新生态安全屏障保护建设机制。一是建立目标管理机制。制定了《平凉市国家级生态市建设目标管理考核办法（试行）》、《平凉市市级生态乡镇生态村申报及管理规定（试行）》、《平凉市国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》等规章，加强分类指导，实行动态管理，有效提高了创建生态城市的水平；二是健全经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。市政府在制定经济社会发展规划、实施重大项目时，充分考虑生态环境承载力和环保法律法规要求，注意听取环保部门的意见建议，努力实现科学决策；三是创建“绿色系列”机制。把创建绿色学校、绿色社区作为生态安全屏障保护建设的重要载体，在全市各社区、学校广泛开展美化环境、节能降耗低碳、文明道德建设等创建活动；四是创新生态建设机制。整合各类生态治理资源，在建设任务、政策扶持等方面不断创新，探索建立了流域综合治理机制；五是完善环境污染综合防治机制。发挥资源优势和产业优势，发展循环经济，开展清洁生产，实施污染减排，全力打造生态农业、生态林业、生态工业、生态城市、生态文化等综合发展平台。    庆阳市积极适应生态文明理念要求，不断完善创新工作机制，保障生态安全屏障建设。一是创新领导机制。建立和完善分工负责、统一监管的工作机制，形成纵向到底、横向到边、环环相扣的“责任链”，层层分解任务，构成相互衔接、相互监督、相互制约的责任“约束链”。把生态安全屏障建设与产业培育、扶贫攻坚、城市建设等紧密结合起来，强化责任意识和赶超意识；二是创新投入机制。把生态保护建设资金纳入公共财政预算，通过以奖代补的方式，设立专项资金，持续增加生态环境保护投入。建立和完善自然资源有偿使用机制，对重点生态功能区实行生态补偿制度。吸纳、拉动、激活民间资本投向生态保护建设，努力形成政府主导、企业自觉、市场推进、社会支持的多元化生态投入机制；三是创新考核机制。把生态文明建设纳入目标责任管理体系，正确处理经济社会发展与生态环境治理的关系，树立可持续发展的政绩观。坚持依法推进环境保护，全面落实“谁主管、谁负责，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”制度，有效降低经济发展对生态环境的影响。把生态治理考核结果作为干部选拔任用的主要依据，加大督察督办力度，奖优罚劣。    二、存在的问题和困难    （一）生态环境治理恢复任务艰巨。两市生态环境脆弱，森林资源总量少，林地保护和开发矛盾突出，森林保持水土和涵养水源的生态功能退化趋势持续加剧，生物多样性受到威胁，环境承载能力相对不足，森林资源管护压力持续增大。（二）水土流失治理进程缓慢。小流域治理、淤地坝等拦蓄工程没有项目资金支持，治理缺乏力度。单一的梯田治理模式制约了水土保持科学、互补、综合的基本属性，导致了水土保持发展阶段上的不连续性，影响了水土流失治理的总体进展。由于缺乏持续稳定的投入和综合性治理措施，无法及时开展生态破坏再修复、再治理，导致了既有生态成效难以有效巩固。    （三）沙化土地治理任务艰巨。泾河上游1.1万平方公里的多沙粗沙区综合治理程度普遍较低。庆阳董志塬被分割成11个小塬，塬区60多万人口生存空间逐步缩小；环县地处毛乌素沙漠边缘，沙漠化土地面积2071.9平方公里，占全县土地总面积的22.4%。据调查，区域沙化土地仍然呈蔓延趋势，沙线每年推进0.54公里，每年扩大沙化面积52.9平方公里。由于治理投资少，加之干旱少雨，造林成活率低、保存难，致使治理面积难以抵消新增沙化面积，沙化治理工作任务艰巨。    （四）项目资金投入不足。一是土地荒漠化治理规划编制工作尚未纳入议事日程，庆阳董志塬固沟保塬综合治理规划尚未得到国家批准实施，项目资金无法落实。二是两市天然林保护、三北防护林体系、退耕还林等重点生态工程建设国家补助标准偏低。据测算，造林成本平均每亩在500-900元之间，有的地区甚至超过了1000元，目前国家对林业重点工程造林补助标准为每亩120-300元，远低于实际造林成本，直接影响了造林质量和积极性。三是由于物价、人工成本上涨较快，国家和省上造林绿化、梯田建设的投资与实际需要差距较大。小流域综合治理、淤地坝、生态修复项目较少，生态建设缺乏项目支撑，市县财政困难，配套资金难以落实。    （五）饮用水污染问题依然严重。陇东地区地表水大部分地段水质差，矿化度高，部分地区污染物含量超标严重，达到中度污染，可饮用的地表水非常有限。地下水是人畜饮用主要水源之一，但本区大部分地段为黄土梁峁区，地下水质较差。赖以解决塬区人饮和灌溉的机电井也因无节制开采而导致地下水位大幅度下降。地方工业、石油开采、生活污水任意排放及农村面源污染也是造成局部地区水资源严重污染的重要原因，成为困扰经济社会发展和人民生活最为严重的问题。随着陇东能源石化基地的建设，区域水资源供需矛盾突出、水污染治理滞后等问题亟待解决。（六）生态补偿机制尚未完全建立。目前，国家及省市政府生态补偿机制尚未完全建立，导致省内外之间和省内各市州、各流域、上下游、保护区与受益区之间缺乏公平利益分配机制，无法充分调动地方政府、企业组织及个人参与生态保护建设的积极性，难以形成生态保护建设的长效机制。    三、几点建议    （一）提高认识，加快生态安全屏障建设。甘肃生态安全屏障建设在国家生态建设中具有战略性、全局性、典型性和示范性，通过构建生态安全屏障综合试验区，有利于加快体制机制创新、促进社会协调发展、转变经济发展方式，率先走出一条内陆欠发达地区转型跨越发展与生态文明建设相融合的路子。按照党中央和省委的部署，遵循“代价小、效益好、排放低、可持续”的基本要求，积极探索环境保护与经济社会良性互动、协调发展的有效途径，奋力走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。    （二）综合施策，加强流域综合治理工作。一是突出以梯田建设为主的水土保持综合治理，通过梯田建设与旱作农业、特色产业的结合，促进农业产业化发展，努力实现农村经济从传统农业向现代农业转型。二是坚持以小流域为单元，统筹谋划重点支流和片区水土保持综合治理工程，积极建设黄河中上游生态修复以及渭河、泾河流域水土保持综合治理等重点生态项目，加强董志塬生态保护与建设。三是重点抓好水土保持生态效益补偿制度建设，依法从煤炭、石油、天然气、矿山开采及电力开发等相关企业收益中提取一定比例的资金，用于水土流失预防和生态建设。    （三）突出重点，大力扶持重点生态工程项目。继续抓好三北防护林、天然林保护、退耕还林等林业重点工程，确保生态建设取得实效。研究建立林业生态建设长效机制，退耕还林补贴期满后，纳入公益林范围继续补贴，并提高造林绿化补助标准，扩大公益林补充面积，巩固生态建设成果。突出重点流域生态林业综合治理，加大森林生态效益补偿面积、森林防火、病虫害防治、生物多样性保护等项目支持力度，不断提高区域植被覆盖度和生态保护能力，确保森林资源安全。    （四）制定规章，加大矿山环境恢复治理的力度。平凉市华亭、崇信等煤炭产业县因采煤引发地面塌陷、山体滑坡等地质灾害问题比较突出，尽管各级政府投入了大量的资金进行治理，但由于防治长效机制尚未完全建立，治理效果不明显。应调研出台相关法规政策，提高采矿企业矿山环境恢复治理保证金征收标准，加大对矿山环境恢复治理资金的投入力度，鼓励民间资金、私营企业参与矿山环境恢复治理。《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》已于2006年颁布实施，依据条例规定，省政府应制定出台油区生态补偿费征收管理使用办法，保障能源开发中生态环境的恢复治理。（五）多措并举，努力破解水资源短缺问题。一是兴建水源工程，增加可利用水资源。根据陇东地区“常水小，洪水大，含沙量高”的水资源特点，借鉴国内外的先进经验和技术，研究解决水库排沙和淤积问题，兴建调节水库，储丰水年之水，补枯水年之不足。二是发展节水性农业，积极推广喷灌、滴灌、渗灌，降低灌溉定额，改进灌溉技术。建立工业用水循环回收措施，提高重复利用率，以缓和工农业用水矛盾。三是科学调配水源。摸清现有的水源状况，按照“先生活、后生产，先节水、后调水，先地表、后地下”的原则，对水资源供给实行量化管理，实施水权改革，科学安排用水需求，促进水资源的可持续利用。（六）积极争取，进一步加大国家的扶持力度。省政府有关部门应积极与国家部委联系沟通，努力争取国家进一步加大扶持力度。一是尽快启动实施董志塬固沟保塬综合治理规划项目，同时指导我省做好黄土高原生态环境综合治理等重点规划的编制、报批和实施工作。二是加大引洮二期静宁受水区配套、崆峒山水库改扩建等重点水利工程扶持力度，围绕重点工程水资源配置，做好平庆能源化工基地水资源保障工程建设。三是加大对我省生态建设专项转移支付力度，并同步完成重点生态功能区转移支付制度；逐步提高三北、天保等常规项目的中央补助标准。以上报告，请予审议。