关于全省新型城镇化试点工作情况的报告

　　          关于全省新型城镇化试点工作情况的报告

　　  ——2014年11月25日在省十二届人大常委会第十二次会议上

　　                   甘肃省建设厅厅长杨咏中

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：   受省政府委托，我向省人大常委会报告全省新型城镇化试点工作的情况，请予审议。   一、我省新型城镇化试点的基本思路和总体安排   近年来，我省城镇化取得了显著成绩，城镇基础设施和公共服务设施不断完善，综合承载能力不断增强，城镇面貌和人居环境明显改善。特别是2009年以来，全省城镇化进程明显加快(年均增长近1．6个百分点)，2013年全省城镇化率已达到40．13％。但我省城镇化水平仍然较低，比全国平均水平53．73％落后了13．6个百分点，在西部地区排名也比较靠后，而且城市数量少、规模小，结构不合理，城镇基础设施和配套服务设施建设滞后，城镇产业基础和产业发展落后，城镇化发展的体制机制障碍仍很突出，要素聚集和综合承载能力比较薄弱，严重制约了经济社会发展的进程。   在去年l2月召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记、李克强总理发表了重要讲话，确立了我国新型城镇化发展的大政方针。把提高城镇人口素质和居民生活质量，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，提出了“推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平、加强对城镇化的管理”等6项主要任务，紧紧围绕提高城镇化发展质量，推进以人为核心的城镇化。   新型城镇化不仅是“建设”，也是“提质”，更是“改革”，是进一步深化改革的突破口。推进新型城镇化，必须从制度设计和体制改革入手，着力解决城镇化道路上的认识和体制机制障碍。克强总理在中央城镇化会议上提出，“在新型城镇化过程中，对那些一时难以形成共识的问题，要先行先试，积累经验”。开展新型城镇化试点工作，是省委、省政府贯彻中央城镇化会议精神的重要举措，也是加快推进甘肃特色城镇化的一个重要切入点。刘伟平省长在全省经济工作和城镇化工作会议以及2014年“两会”上都提出：“要选择紧靠交通沿线、旅游景区和有特色产业基地的县、中心镇重点加快城镇化步伐，先在15个县和30个基础条件较好的建制镇，开展统筹就医、就学、养老、低保、住房等社会保障的城镇化试点工作，取得成功经验后再全面推开”。就是要通过试点，进一步探索符合我省实际的新型城镇化发展思路和路径选择，创新体制机制，推动全省城镇化发展模式由速度型向速度、质量与效益并重型转变，由规模扩张向规模扩张与品质提升并重转变。   今年3-4月，在国家尚未开展试点的情况下，省政府研究制定了《甘肃省人民政府关于做好新型城镇化试点工作的指导意见》(甘政发〔2014〕51号)，明确了全省城镇化试点工作的指导思路、基本原则、试点范围、实施阶段、发展目标，提出了“统筹城乡空间规划，促进城乡协调发展；统筹基础设施建设，提高城乡综合承载能力；统筹生产力布局，强化产业支撑；统筹社会公共服务，健全城乡社会保障体系；统筹利用国土资源，提高城乡土地利用效率；统筹城乡环境保护，建设生态宜居城镇乡村”6项主要任务，即“六个统筹”。同时给出了明晰的试点路线图和时间表。全省新型城镇化以2020年为期，试点期限太短，不易出成效，起不到以点带面的作用；期限太长，又会与面上的工作重叠，冲淡试点的意义。因而确定以3年为期进行试点，通过试点探索创新、提炼经验，推动面上的工作。试点工作分三个阶段：2014年建立试点工作推进机制，全面开展试点工作；2015年推进配套体制机制改革，完善基础设施和公共服务设施，提高社会保障能力，试点工作初见成效；2016年交流提升，考核评比，为全面推进全省新型城镇化奠定基础。   二、试点工作进展情况  试点工作开展以来，重点开展了以下几个方面工作： （一）完善试点工作的政策措施。5月4日，省政府下发了《甘肃省人民政府关于做好新型城镇化试点工作的指导意见》(甘政发〔2014〕51号)，省政府办公厅对《指导意见》提出的51项主要任务进行了分解落实，明确了工作重点、责任单位和时限要求；省直28个成员单位结合各自职能和所承担的试点任务，分别制定了支持全省新型城镇化试点工作的措施。同时，指导各试点县(市)、镇(乡)制定了试点工作实施方案。 （二）组织开展了新型城镇化专题培训。省试点领导小组办公室分别于5月15日、6月27日组织省新型城镇化试点领导小组成员单位、市州政府分管领导和市州规划、建设部门的负责同志，以及有试点任务的县市区和乡镇主要负责人进行培训，传达学习了国家和省新型城镇化的政策要求，邀请有关专家学者作了相关专题辅导。并于5月7日组织召开新闻发布会，向各界通报了全省开展新型城镇化试点工作情况，调动各方面力量积极参与城镇化建设，为我省推进新型城镇化试点工作营造良好氛围。 （三）组织申报国家试点。今年6月，国家发改委等11部门下发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》(发改规划〔2014〕1229号)，围绕“建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度”等，在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。根据国家部委通知要求，我省组织7个市、镇申报国家新型城镇化试点并及时上报了申报方案，金昌市被确定为国家新型城镇化综合试点市。 （四）积极开展“多规合一”试点。按照新型城镇化工作的总体要求，为推进规划体制改革，我省委托规划设计单位开展了“多规合一”调研和有关技术标准的制订，并率先在敦煌、高台、静宁、康县、永昌县等5个试点县市推开“多规合一”编制，并逐步向所有试点县、镇延伸覆盖。同时，我省敦煌市、玉门市被确定为国家“多规合一”试点城市，其中敦煌市的试点方案已报住房城乡建设部。（五）召开了永靖现场会议。9月29日，省政府在永靖县召开了全省新型城镇化试点工作现场会，进一步贯彻中央和全省城镇化工作会议精神，落实国务院新型城镇化试点工作座谈会精神，现场观摩永靖县新型城镇化试点工作情况，学习培训“多规合一”技术路径和标准，交流各地、各部门的工作经验、做法和改革举措，安排部署下一阶段的工作，加快推进城镇化试点工作。郝远副省长结合中央和省委、省政府关于新型城镇化建设及深化重点领域改革的部署要求，对进一步做好全省新型城镇化试点工作提出了要求。   三、试点的经验和成效   试点工作开展以来，各试点县市、乡镇在原有城镇化发展的基础上，借助被确定为省级试点的东风，制定方案，整合项目，创新思路，强化措施，积极推进试点工作，并取得了一些经验和成效。   永靖县坚持规划先行和规划严肃性，注重新区开发与旧城改造并重，县城开发与集镇建设同步，着力推进城镇基础设施建设。在政府不负债的前提下，通过市场化运作，累计完成投资145亿元，建成了建成区面积达到2．5平方公里的古城新区；完成投资10亿多元，基本完成了旧城区川北、川南两大片区的改造工程。在城市建设中，该县把完善城市综合服务功能作为城镇化建设的重要方面，以道路基础、公共服务和景点打造为重点，不断加强城市配套设施建设，努力提升城市综合承载能力和辐射带动能力。   礼县高度重视文化城市建设，坚持把历史文化元素融入城市规划、建设和管理过程，在城乡规划、建筑风格与发展理念上突出先秦文化特色，对城乡新建、改建、扩建工程统一按照秦汉风格规划建设，对城区临街建筑物、构筑物分期分批统一按照秦汉风格进行立面改造，在建筑命名上突出秦汉文化元素，赋予城市建筑历史文化人文内涵，打造了甘肃秦文化博物馆、秦人广场等一批彰显秦汉文化特色的城市地标建筑，以文化的高品位塑造了城市的新形象。   礼县盐官镇三江口村试点推行整村土地流转模式，将全村2400亩耕地全部流转到两户龙头企业，全村186户农民在稳定获取土地租金收入和各项惠农资金的同时，通过务工、经商增加新的致富门路，使村民就业有渠道、创业有条件、增收有保障，为全省土地管理和使用制度改革树立了样板。   从组织领导和支持措施上，各市州也出台了一些实际举措。如庆阳市从2014年起，每年安排1亿元以上的资金，采取以奖代补的方式支持市区和7个特色县城开展新型城镇化试点，2014年起开始切块5000万元用于小城镇公共基础设施建设专项补助；陇南市设立1亿元奖补资金，推动全市小城镇综合改革；金昌市每年安排专项资金1000万元用于新型城镇化试点工作；天水市、陇南市结合各自实际，扩大试点范围，积极探索各具特色的小城镇发展模式。   四、存在问题和下一步的重点任务   试点工作开展以来，也发现了一些困难和问题。一是部分试点县、镇对试点工作的意义认识不足，试点方案制定不够完善，工作缺乏主动性和开拓性，存在等靠要的消极思想，全省试点工作的整体进展不均衡，需要加大引导和督促的力度；二是各级财政专项资金落实还不到位，省直部门对试点县、镇的政策、资金和项目扶持过于分散，各自为政，支持措施未落实到位，形不成政策合力，未能体现试点的特殊性和先驱性；三是个别试点县、镇对新型城镇化的内涵理解不深不透，不顾自身经济基础、资源环境条件和综合承载能力，贪大求全，盲目扩张城区镇区，重基础设施建设轻人文环境营造，土地粗放利用、投资强度不够的问题比较突出。   下一步，我们将重点抓好以下几项工作：  （一）编制完成《甘肃省省域城镇体系规划》并报国家审批。2012年12月，省政府同意启动甘肃省域城镇体系规划编制工作。省建设厅委托中国城市规划设计研究院和甘肃省城乡规划设计研究院共同承担规划编制工作。2013年6-8月，完成了对34个省直部门、中央在甘单位和14个市州、30个县(市)的调研及座谈工作，并着手编制规划纲要。今年3月编制完成了《甘肃省域城镇体系规划(2013—2030)》纲要文本，5月24日省政府第47次常务会议审议并原则通过了规划纲要，8月27通过了住房城乡建设部组织的技术审查。目前，正在加紧编制规划文本，计划年底前完成规划编制工作，并按程序上报审批。 （二）加快建立“多规融合”管理的规划体制机制。国民经济和社会发展、城乡规划、土地利用、生态环境保护等规侧重点不同，在规划目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在相互交叉。当前，我省已结合新型城镇化试点工作，要求15个试点县、市“按照城乡一体、全域控制、部门协作的方法，以城乡规划为基础平台，以经济社会发展规划为目标，以土地利用规划和生态环境保护规划提出的建设用地为边界，统筹衔接城乡规划、经济社会发展、土地利用、生态环境保护等规划，实现城乡空间资源的统一安排”的思路，率先开展“多规合一”试点工作，力求建立统一衔接、功能互补的“多规融合”规划体系。与此同时，国家发展改革委等四部委也已发文部署了“多规合一”工作，由发改、国土、建设、环保等部门共同牵头此项工作。目前需要克服工作体制机制上存在的交叉，加强相关职能部门配合，提供必要的资金支持，抓紧完善“多规融合”编制技术体系，科学构建城市空间规划体系技术路径，保障“多规融合”深入推进实施；建立“多规融合”编制工作协调机制，形成一套标准，科学规范管理；研究“多规融合”审查报批程序，完善“多规融合”的规划管理、实施和监管工作机制，全面落实规划的各项要求，努力构建相互协作、均衡、稳定、和谐的管理体制机制。   （三）加快推进城镇特色风貌建设。城镇特色是地域文化、民族文化和历史文化在城镇空间的反映，是一个地区区别于其他地区的形态表征。我省作为华夏文明的发祥地之一，历史文化资源丰富。但是，自改革开放以来，特别是上世纪90年代出现的快速城镇化和新农村建设，使得我省城镇风貌不断转换，并在风格上趋于一致，“千城一面”的现象日益突出。因此，推进城市景观风貌建设，塑造城市独特的性格已成为时代的强烈要求。为充分发挥省内丰富的历史文化和自然资源优势，深入实施特色城镇化战略，提升人居环境质量，突出城市风貌和特色，加快华夏文明传承创新区建设，2012年12月，省建设厅下发了《关于加强城市风貌特色规划统筹发展的若干意见》(甘建规〔2012〕645号)，明确了我省城市风貌特色建设的思路和基本任务。今后一个时期，要把城镇特色风貌塑造作为甘肃特色城镇化建设的重要内容，以编制和实施城镇风貌特色规划为基础，遵循城市发展的客观规律，努力建设有文化传承，延续文化脉络，有历史记忆、地域风貌、民族特点和时代特征的美丽城镇与乡村。  （四）加快推进城镇化试点项目建设。围绕试点工作，实施项目引领战略，加快城镇基础设施建设，发挥助推经济实现持续健康发展的积极效应，使新型城镇化成为经济增长的强大引擎。一是落实各级财政资金投入。围绕试点工作主要任务，各级财政进一步落实试点专项资金，省级有项目、有资金安排权的部门按照职责分工，在现有资金渠道对列入试点县、镇试点方案的符合资金支持方向的项目予以重点倾斜。调动省、市、县、镇各级政府积极性，通过有限的财政资金的“放大效应”，形成新的经济增长点。二是调动社会力量参与。贯彻落实国家和我省关于促进民间投资和民营经济发展的政策措施，按照“非禁即准、一视同仁、竞争择优、合理回报”的原则，进一步消除行政管制、行业垄断、市场准入和政策壁垒，引导和支持省内外民间投资进入试点地区城镇化建设领域。优先加强供水、供气、供热等与民生密切相关的基础设施建设，加强老旧基础设施和各类地下管网的建设、改造，保障城市基础设施和公共服务设施供给，提高设施水平和服务质量，满足居民基本生活需求。三是建立政府与市场合理分工的投融资体制。进一步放开市政公用事业领域，推进政府购买公共服务。通过大力发展直接融资、充分利用间接融资、积极引进民间资本等方式，拓宽城市基础设施资金来源渠道，配套做好偿还、回报的制度设计，规范城市基础设施投融资行为，形成投入与产出的良性循环。四是加大政策支持。优先将试点县(市)、镇(乡)的基础设施项目用地指标纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划，对符合建设布局要求及《划拨用地目录》的项目，及时划拨建设用地，办理相关用地手续。研究出台配套财政扶持政策，认真落实城市基础设施建设项目费用减免及相关优惠政策。进一步完善城市公用事业服务价格调整和补偿机制，合理制定城市供水、污水、供气、供热和城市基础设施配套费价格收费标准，确保配套费收入全额用于城镇基础设施建设。 （五）推进农业转移人口市民化。着眼于提高城镇化质量和水平，以增强产业发展、公共服务、吸纳就业、入口集聚功能为重点，进一步深化重点领域改革和城镇化综合配套改革研究，努力破解制约城镇化发展的体制机制障碍。教育、人社、卫生、民政、国土、建设等相关部门结合各自职能和行业改革的安排，集中在试点县、镇范围内进行专项试点，力争早作突破、早出成效。一是解决好农业转移入口“进得来”的问题，科学有序解决转移人口落户问题；二是依托资源能源禀赋和区位等优势，突出抓好特色优势产业，把强化产业承载能力作为中心任务，大力发展生产性和生活性服务业，为进城农民提供更多的就业岗位，增强城镇产业承载能力，使转移人口有业可就；三是完善公共服务，改革与户籍挂钩的福利制度，统筹解决子女就学、就业、医疗卫生、住房保障、社会保障等问题，给予进城农民与城镇原住居民同等的市民待遇。  （六）推进城乡土地制度改革。土地是社会财富的主要载体，也是经济活动的基础。围绕城镇化发展的要求，一是统筹城乡土地利用，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用率，合理满足城镇化用地需求。全省新增建设用地计划指标要向试点倾斜，重点保障基础设施建设、民生工程、特色优势产业用地需求，合理安排土地利用计划指标。对符合条件的试点县(市)安排增减挂钩试点指标，开展城乡建设用地增减挂钩；二是加快新型城镇化试点范围内的农村地籍调查，全面推进集体土地所有权、集体建设用地所有权和宅基地使用权确权登记颁证，将农民房屋纳入确权登记颁证范围，加快建立健全宅基地和承包土地处置机制，明晰农村土地产权，维护农民合法权益，也为资本下乡提供具体保障。  （七）推进行政区划调整。进一步优化城镇化空间布局和形态，有序推进基础条件好的试点县改市、改区和撤乡设镇工作，扎实推进乡镇综合改革，进一步激发县域发展活力，以行政区划的科学合理调整促进“四化同步”发展、加快推进城乡一体化进程。考虑在试点县中选择几个经济实力较强、城镇化水平较高的县、镇推进县改市、镇改市(区)，同时加大撤乡设镇力度，进一步改善全省城乡空间布局结构，改善投资环境和基础。   试点先行先试，尊重基层首创，鼓励探索创新，凝聚各方共识，实现重点突破，为甘肃特色新型城镇化发展积累经验、提供典范，是省委确定的经济社会发展重大战略，也是今年政府工作的一项重要任务。随着试点工作的深入推进，我省新型城镇化的顶层设计、总体思路以及具体措施都将在试点中不断体现和完善，从而为全省新型城镇化建设打下思想认识的基础、制度建设的基础、基础设施建设的基础。下一步，省政府将进一步加强政策指导和协调服务，切实推进试点工作取得实效，加快试点地区城镇化和城乡一体化进程，从而带动全省城镇化健康发展，为全省经济社会发展做出积极贡献。