关于修订《兰州市供热用热条例》的说明等

　　                关于修订《兰州市供热用热条例》的说明

　　   ——2014年11月25日在省十二届人大常委会第十二次会议上

　　                        兰州市人大常委会副主任胡康生

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：   我受兰州市人大常委会的委托，对市十五届人大常委会第二十次会议审议通过的修订的《兰州市供热用热条例》(以下简称《条例》)作如下说明，请审议。   一、修订《条例》的必要性   供热是重要的民生事业和公用事业，关系到人民群众的生活和社会稳定。2003年2月1日起施行的《兰州市城市供热管理条例》，对供热管理发挥了积极的作用。但是，随着经济社会的发展，供热现状发生了很大变化，加之兰州供热能源结构的调整及管理的多元化，供用热工作出现了一些新情况、新问题。现行法规的许多规定已经不符合实际情况，需要修订。 （一）供热政策调整变化较大。一是随着住房制度的改革，原由住房建设单位承担的二次管网维护的责任落空，导致二次管网日常管理不落实、维护资金难筹集、供热质量难保障，进而引发供用热双方矛盾纠纷不断，成为采暖期社会不稳定的主要因素之一。二是供热计量改革需要提供法制保障。国家对2007年10月1日以后的新建建筑供热计量提出了强制要求，对既有建筑提出应当限期进行节能改造和供热计量改造。但我市的供热计量改革进展不快，分户计量收费难以落实，目前，我市住宅实行分户计量收费的比例仅为3．2％，与创建国家园林城市30％的标准相差甚远。大部分建设单位在报批建筑方案时虽然对热计量进行了一规划设计，而在具体建设过程中由于缺乏相应的法规和监管措施，供热计量设施基本没有按规划设计进行建设。有些虽然配套建设了供热计量设施，但由于与供热管网、热源等缺乏科学的衔接，不仅没有达到预期的目的，反而造成整个供热系统热力失衡，影响了正常供用热。三是我市集中联片供热率目前只有37％左右，大部分锅炉房都是以楼区为单位供热，加之供热锅炉房隶属关系复杂，建设的随意性较大，供热管网自成体系，特别是二次管网缺乏科学的规划控制，管理难度相当大。这种现状亟需用法规予以规范。  （二）切实维护供用热双方合法权益的需要。目前我市近郊四区供热总面积8500万平方米，其中集中供热面积6280．41万平方米，集中供热面积中居住建筑4757．78万平方米，由168家供热单位承担集中供热。在经营管理体制方面，多数供热单位为民营企业经营，一部分为私人承包，还有一部分继续由机关和企事业单位管理。由于管理的多元化，带来许多诸如片面追求经济效益、供热质量差、供热单位与热用户之间矛盾突出、群体上访事件不断发生、供热投诉率逐年上升等问题。在实际工作中，影响热用户室内温度的因素也很多，既有供热锅炉是否正常运行，也有二次供热管网是否完好，还有用户室内采暖设施是否满足正常供用热的基本标准等问题。解决这些问题，需要政府、供热单位、热用户以及物业企业、业主委员会多方协调，共同努力，也需要地方性法规提供法制保障，以保障供用热双方的合法权益。  （三）供热可持续发展需要修法来保障。一是目前供热燃料是市场价，而取暖费则实行严格的政府定价。近几年燃料价格持续上涨，供热单位成本与热价倒挂，亏损运行，导致应提取的设备折旧、大修理基金等未能提取，锅炉设备到期报废后无资金进行更新改造，弃供问题不断发生，安全供热面临较大挑战。二是很多供热工程在建设过程中形成的违章供热工程，使供热管理工作往往处于被动位置，不利于供热市场的科学化、规范化管理。三是需要通过立法来促进和提高供热行业整体服务质量和水平，保障供热安全，促进供热事业健康发展。   二、修订《条例》的过程   根据市人大常委会五年立法规划，2012年市城乡建设局成立了专门的法规起草小组，在总结供用热工作、学习借鉴外地经验、反复征求各方意见的基础上，形成了经市政府常务会议讨论通过后的《条例(修订草案)》。市人大常委会2013年8月和2014年8月对《条例(修订草案)》进行了两次审议，一、二审的一年期间市人大常委会组织了认真调研，广泛征求社会各界和市人大代表的意见建议。2014年7月24日专门组织了兰州人大立法史上的首次立法听证会，选取《条例(修订草案)》中公众关心、实践中存在争议、立法中的难点问题进行立法听证。还组织召开多次座谈会和论证会，对《条例(修订草案)》充分论证。在此基础上，提出了《条例(修订草案)》送审稿，提交市人大法制委员会会议逐条审议。2014年8月29日市十五届人大常委会第二十次会议对《条例(修订草案修改稿)》进行了审议，经表决获得通过。   三、修订的主要内容和需要说明的问题   修订后的《条例》共六章五十四条。包括总则、规划与建设、供热与用热、供热设施管理、法律责任和附则。修订的主要内容和需要说明的问题有： （一）关于法规名称。将现行的《兰州市城市供热管理条例》这一名称中的“城市”和“管理”四字删除，增加“用热”二字，将法规名称修改为《兰州市供热用热条例》，这样，法规名称的涵盖就比较全面，一方面根据城镇化形势需要拓宽了法规的适用范围，将包括兰州新区、经济区、高新区和三县一区的县城及部分建制镇在内的供用热工作都纳入法规调节的范畴，另一方面弥补了原名称对用热方权益保护不足的缺陷，强调维护供用热双方的合法权益，同时按照全面深化改革的要求淡化了管理色彩。 （二）关于管理体制。《条例》第三条在明确市建设行政主管部门、市供热管理机构和县(区)供热行政主管部门的行政管理主体资格外，还赋予街道(乡镇)、社区(村)和物业管理单位、业主委员会配合做好供热用热管理工作的职责，更加符合供用热量大面广和管理工作重心下移的实际。 （三）关于供热用热原则。《条例》第五条“统一规划、合理布局，保障安全、优质服务，规范用热、资源优化配置的原则”，这样就对政府、供热企业、热用户三个方面分别提出了要求。 （四）关于供热计量问题。按照国务院《节能减排“十二五”规划》和国家园林城市创建对供热计量的要求，《条例》分别对新建民用建筑执行供热计量和分室控制强制规定，既有建筑限期改造，供热计量装置和室温调控装置采购方式、质量标准，安装费用的承担，供热计量装置和室温调控装置的检测、维修等方面进行规范。（《条例》第十四条） （五）关于供热与用热管理。主要从供热许可、供热监管、供热期、室内温度及检测、热用户室内用热设施保护、供热缴费、价格补贴等七个方面予以规范。比如《条例》第二十条新增一款“市供热管理机构、县(区)供热行政主管部门应当建立在线监管平台，对供热单位的供热情况实时监控，在线实时监控的数据可以作为行政处罚的依据”。《条例》第二十三条规定“本市供热期为当年11月1日至次年3月31日，供热单位不得擅自推迟供热或者提前停止供热。因气候原因需提前或者推迟开始供热时间的、需提前或者推迟停止供热时间的，由市人民政府决定并向社会公布”。“在采暖期内，住宅热用户的室内温度不得低于180℃……”并规定“因供热单位责任连续停止供热超过24小时的，向用户退还当日采暖费”。对室温检测主要从热用户室温随机检测，检测结果的确认和保存，投诉机制，争议解决等方面做出了具有可操作性的定。《条例》第三十条对热用户损害供热设施或者影响供热效果的行为进行列举。同时规定，热用户违反规定或者损害供热设施，给他人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。针对热计量用户、非热计量用户、户间传热费设置不同的收费方式，同时明确了缴费期限。《条例》规定，要建立供热价格与供热能源价格联动机制。当供热价格不足以补偿正常的供热成本但又不能及时调整供热价格，致使供热单位亏损的，政府应当对供热单位进行成本核算后给予临时补贴。 （六）关于供热设施管理。针对多年来由于供热设施和管网管理维护责任划分不合理，且违背物权法、物业管理条例等上位法，造成供热质量不高、供用热矛盾突出、投诉和上访严重的核心问题，我们在深入调研、充分协商和科学论证的基础上，对供热设施及管网的管理维护职责(《条例》第三十七条)，更新改造责任及费用的承担(《条例》第三十八条)，分别作出规定，以解决困扰供用热实际的难题。理由有两个：一是管理维护费用相对不高，约为每平方米0．2元左右，有的已经实际计入热费成本，管理维护的责任由供热单位负责；二是更新改造任务重、费用大。我市老旧供热管网权属复杂，破损严重是历史形成的，改造费用大、周期长，需要政府投入，逐年改造，供热企业负责更新改造的实施。 （七）关于法律责任。在对《条例》各项处罚条款的依据进行研究的基础上，做了相应的调整和修改，对相关禁止性行为设置了相应的处罚条款。一是针对供热存在的实际问题，对诸如擅自占用供热设施用地或者改变其用途的，未按规定安装供热计量装置和室温调控装置的，供热设施建设中使用的设备、管材和器具不符合国家和地方相关标准的，未取得《供热许可证》擅自从事供热经营活动的，擅自停业、歇业、弃管，推迟、终止供热或者提前结束供热，，擅自退出或者部分退出热的等违法行为建议设置法律责任；二是针对用热方的违法用热行为建议设置处罚条款，如不按规定缴纳采暖费、有损害供热设施或者影响供热效果行为的；三是在条文中对主管部门和管理机构在工作中出现违法行为应承担的法律责任作出具体的规定，充分体现权力与责任的对等。    另外，还有一些文字、标点及条款设置方面的修改，已在《条例》中标明，这里不再赘述。   以上说明连同《条例》，请在审议中指正。

　　甘肃省人大常委会法制工作委员会关于对《兰州市供热用热条例》的研究报告（书面）

　　省人大常委会：   《兰州市供热用热条例》（以下简称条例）已经兰州市第十五届人大常委会第二十次会议于2014年8月29日审议通过，并报请省人大常委会批准。法制工作委员会接到报告后进行了认真研究，将《条例》呈送相关专委会和常委会部分组成人员征求意见，组织有关单位、专家学者和立法顾问召开论证会进行审查论证，根据各方面的意见又对该条例逐条进行了研究，对征求到的意见和建议，将连同本次常委会的审议意见反馈给兰州市人大常委会。法制工作委员会认为，该条例是对2003年2月1日施行的《兰州市城市供热管理条例》的修订，《条例》所涉及的供热用热问题是人民群众关心的热点、难点问题，关乎兰州市千千万万户城市居民的切身利益，兰州市人大常委会对《条例》的修订工作高度重视，一、二审之间时隔一年，专门组织召开了兰州市立法史上的首次立法听证会，召开多次座谈会和论证会，《条例》草案修改了32稿；《条例》主要内容与国家相关的法律法规不相抵触，可操作性较强；《条例》对促进和提高兰州市供热行业整体服务质量和水平，保障供热安全，促进供热事业健康发展有重要意义。因此，建议本次常委会会议审查批准。