关于《甘肃省河道管理条例(草案)》的说明等

稿件来源: 发布时间:2014-12-12 16:09:55

     关于《甘肃省河道管理条例(草案)》的说明

               ——2014年7月28日在省十二届人大常委会第十次会议上

                 甘肃省水利厅厅长魏宝君

  主任、各位副主任,秘书长,各位委员:   我受省人民政府委托,就《甘肃省河道管理条例(草案)》作如下说明:一、条例出台的必要性   河道具有重要的资源功能和生态功能,是洪水的通道、水资源的载体、生态环境的重要组成部分。我省横跨内陆河、黄河、长江三大流域,有10个水系,3000多条河流,河道总长约4.7万公里。全省约有70多座城市依河而建,主要的工农业区以及交通、能源等基础设施大都分布在河道两岸,河道管理的好坏将直接影响人民群众的生命财产和生产生活安全。近年来,随着经济社会的快速发展,新情况、新问题不断出现,一方面河道在保障经济生活、建设良好生态环境中的作用在增大,另一方面违规建设、违法围垦、挤占河道、蚕食水域、滥采河砂事件时有发生,甚至有的河道成了马路、污水沟、垃圾场,使河流深受其害,不堪重负,河流健康受到严重的威胁。目前,我省河道管理主要依据一法规,一规章,一法规就是国务院1988年制定实行的《中华人民共和国河道管理条例》(以下简称《条例》),一规章就是省政府1993年制定实行的《甘肃省实施河道管理条例办法》(以下简称《办法》),《条例》和《办法》的实行,对我省规范河道管理,加强防洪安全、供水安全和水工程安全,防治水害,发挥了积极的作用,但由于制定时间都较早,一些规定过于原则、约束力不强,对一些新问题、新情况缺乏规范,已不能完全适应新形势下河道管理的要求,有必要在总结实践经验的基础上,完善相关制度,并将其上升为地方性法规,为依法、科学加强河道管理提供保障。二、条例草案的起草过程   2012年,省水利厅着手进行河道管理立法的前期研究工作,对《甘肃省实施河道管理条例办法》的实施情况、全省河道管理现状及存在的问题开展了大量的调研,并在完成基础调研工作的基础上,搜集、参阅了省内、外河道管理相关现行法规、规章40余部,在认真学习有关上位法和其他省区已出台的河道管理法规、规章后,成立专门起草小组,负责条例草案的起草工作,于2014年年初,将《甘肃省河道管理条例(送审稿)》上报省政府。   省政府法制办按程序采用书面形式征求了省政府各相关部门及各市(州)人民政府的意见,并在甘肃省政府法制信息网上全文刊登,征求了社会意见。同时,在广泛征求意见的基础上,省政府法制办组织对条例进行了审查修改。省人大法工委、农委提前介入,全程参与了条例的审查修改工作。5月30日,省政府法制办组织有关法学、河道管理专家,并邀请省人大法工委、农委的相关同志,再次对条例进行了论证,根据咨询论证会议意见,对条例进行了修改,经2014年7月11日省政府第51次常务会议讨论通过,形成了目前的条例草案。三、条例草案的主要内容   (一)关于河道管理体制。河道管理是一项综合性的社会事务管理工作,涉及部门较多,直接关系到一些地方和部门的利益,由于管理体制缺乏统一的法规约束,在具体的涉河事务管理中主体不清,各部门自行其是,缺乏协调机制,造成水能、砂石等资源多头管理,无序开发,河道管理范围内的建设项目越权、越级审批、未经水利部门审查同意擅自建设等情况屡屡发生,有些建设项目直接影响河道防洪安全。针对以上存在的问题,条例草案第五条明确县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道的监督管理工作,有关部门按照各自职责,协助做好河道管理的相关工作,确立了水利部门在河道管理中的主体地位,为建立水利部门牵头,多部门联动的工作机制提供依据。另外针对流域管理机构和河道管理机构在具体的河道管理中法律依据不足的问题,条例草案赋予流域管理机构在管辖范围内依据法律法规授权和行政授权行使河道管理和监督职责,明确了各级河道管理机构负责河道日常工作的职责。   (二)关于河道规划。河道管理相关专项规划是河道整治、保护、利用和管理的依据。现行河道管理相关法律、法规缺乏对河道管理规划的具体要求,一直以来我省河道管理缺乏相应规划的指导和约束,导致河道管理依法行政依据不足,科学化管理水平不高。鉴于此,草案第七条规定县级以上水行政主管部门应当组织编制河道整治、河道采砂、水域岸线保护等规划,由同级人民政府批准实施。  (三)关于河道保护。随着经济社会的快速发展,城乡建设规模不断扩大,水资源需求不断增加,对河道水系和河道生态环境保护的要求不断提升,而现行法规中的管理内容相对单一,在实施中一些河道管理内容缺少法律依据,导致在城乡建设中,擅自填河、堵河、缩窄河道,将河道改为暗河(渠)、侵占水域的现象时有发生,特别是在一些开发区建设中,填堵河道使原有河网水系遭到破坏,造成城乡河网水面率下降,河网调蓄能力不足。水库、水电站、拦河闸坝等拦蓄水工程,不按调度方案运行,不按要求下泄河道生态流量,导致河道防洪安全、生态安全受到威胁。针对以上问题,条例草案在第十条、十二条对水系和河道生态保护做了限制性规定。   (四)关于河道管理范围内建设项目审批管理。行政审批是实施河道管理的重要手段,为了加强对河道范围内建设项目的管理,合理利用河道资源,规范开发、利用河道行为,减少矛盾,使社会经济的发展与河道的客观状况相适应,依据《行政许可法》和国务院、省委和省政府关于清理行政审批的要求,草案一是明确规定实行河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、位置界限审批制度。二是对审批权限做了明确规定。三是对占用水利工程设施或对水利工程设施造成影响的建设项目,做了采取功能补救措施,或依法赔偿的规定。四是明确了河道管理范围内建设项目监督管理的要求。  (五)关于河道采砂管理。河道采砂是河道管理的重要内容,现行法律、法规、规章规定都过于原则。草案对河道采砂管理设专章予以规定。一是确立了河道采砂规划执行制度,明确要求河道采砂必须按照批准的规划进行。二是针对目前河道采砂多头管理且暂时难以理顺管理体制的现状,按照《行政许可法》第二十六条的规定,对河道采砂许可程序做了规定,草案明确河道采砂许可涉及其他部门的,由其他部门办理相关手续后,报水行政主管部门审批。三是针对界河河道采砂的敏感性、复杂性,草案对界河河道采砂做了限制性规定。四是为规范河道采砂行为,草案对河道采砂活动提出了具体要求。   (六)关于法律责任。一是对新增的河道水系和河道生态保护相关事项在第二十四条设定了处罚事项。二是界河河道工程修建引发水事纠纷较多,目前相关法律、法规未设定相应的处罚事项,草案第二十五条补充了相关处罚事项。三是相关法律、法规对河道采砂违法行为处罚过于原则,草案第二十六条、二十七条对处罚事项进行了细化。四是草案所依据的法律法规比较多,大多数的禁止性行为,其他法律法规已有规定,因此,在第二十八条中设置了转致条款,明确违反本条例规定的其他行为,法律、法规已有处罚规定的,从其规定。   以上说明及条例草案,请审议。

   

   

     甘肃省第十二届人民代表大会农业与农村委员会关于《甘肃省河道管理条例(草案)》的审议意见(书面)

              2014年7月14日省十二届人大农业与农村委员会第六次会议通过

  省人大常委会:《甘肃省河道管理条例(草案)》是今年省人大常委会计划出台的制定项目,为做好此项工作,农业与农村委员会提前介入、积极参与。6月份,组织有关人员赴陇西、武山等地进行了实地调研;7月9日召开审议前立法评估会,对条例草案的专业性、实用性、执行力以及条例出台后的影响力进行了论证评估;7月14日,召开农委全体会议,对条例草案进行了认真审议。会议认为,河道是地表水分循环的重要渠道,不仅具有泄洪、行洪的功能,而且还是生态环境的重要组成部分。目前,我省河道管理主要依据1988年国务院制定的《中华人民共和国河道管理条例》和1993年省政府出台的《甘肃省实施河道管理条例办法》。多年来,这两部法规对规范我省河道管理、保障防洪安全等方面发挥了重要作用,但由于制定时间较早,许多规定已不适应新形势下河道管理的要求。因此,制定出台《甘肃省河道管理条例》,进一步依法规范河道治理、利用和管理等活动十分必要。省人民政府提交的议案吸收了现行河道管理工作中成熟有效的做法,并对河道管理体制、河道采砂管理、涉河项目建设等方面进行了补充和完善,所规范的内容符合水法等法律法规的精神和我省河道管理实际,可操作性较强,建议提交常委会第十次会议进行审议。具体修改意见如下:1、建议在草案中增加“治理河道污染、保护生态环境、强化巡查监管、加强权利制约”等方面的内容。2、建议在草案第五条中增加“河道管理实行按流域统一管理和区域分级管理相结合的体制。”的内容,作为该条第一款。3、建议将草案第六条第一款修改为:乡(镇)人民政府、街道办事处应当按照县级人民政府规定的职责,加强河道管理的宣传教育,做好辖区内河道管理等相关工作。4、建议在草案第七条后增加一条:县级以上人民政府水行政主管部门应当做好本行政区域内河道水系、水域状况等基础调查工作,建立和完善河道档案,加强河道管理的信息化建设。5、建议在草案第二十条前增加一条:各级人民政府应当加强对河道采砂管理工作的领导和协调。县级以上人民政府水行政主管部门负责河道采砂的统一管理和监督工作。国土资源、交通运输、农牧、环境保护等有关部门按照各自职责,做好河道采砂的相关工作。6、建议在草案第二十一条中,对河道采砂的许可条件、程序等相关内容进行补充细化。7、建议将草案第二十六条修改为:违反本条例规定,擅自在河道采砂的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,没收违法所得,并处一万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,可以并处没收采砂设备。8、建议将草案第二十四条、二十五条、二十七条的“可并处一万元以上十万元以下的罚款”中的“可”字删除。以上意见,请予审议。

   

     省人大法制委员会关于《甘肃省河道管理条例(草案)》审议结果的报告

           ——2014年9月22日在省十二届人大常委会第十一次会议上

              甘肃省人大法制委员会副主任委员王渊

  省人大常委会:    2014年7月29日,省十二届人大常委会第十次会议对《甘肃省河道管理条例(草案)》进行了初次审议。常委会组成人员一致认为,河道具有重要的资源功能和生态功能,河道管理的好坏将直接影响人民群众的生命财产和生产生活安全。多年来,我省河道管理主要依据的是1988年国务院制定的《中华人民共和国河道管理条例》和1993年省政府制定的《甘肃省实施河道管理条例办法》,但由于制定时间都较早,对河道管理中出现的一些新问题、新情况均缺乏相应的规范。因此,有必要在总结实践经验的基础上,以地方性法规的形式制定出台符合我省实际的河道管理条例,依法规范河道治理、利用和管理等活动。会后,常委会法工委会同省水利厅、省水利厅水管局,重点围绕常委会组成人员和省人大农业与农村委员会的审议意见,对草案进行了认真修改,并印送省直有关部门、市(州)人大常委会和省人大常委会立法顾问、立法联系点广泛征求意见。9月上旬召开专家论证会,就河道的保护、治理和利用、河道采砂管理、法律责任等进行了重点论证。之后,根据各方面提出的意见建议,对草案再次进行了全面修改。    9月16日,法制委员会召开会议,对草案进行了逐条审议。省人大农业与农村委员会和省政府法制办的负责同志列席了会议。现将法制委员会提出的修改意见报告如下:    一、关于河道管理体制。有的常委会组成人员和省人大农业与农村委员会提出,河道管理涉及部门多,草案虽然对水行政主管部门、河道管理机构和流域管理机构在河道管理中的职责权限分别作了规定,但是如何准确把握这些河道管理部门之间的管理权限和体制还不明晰,建议予以完善。法制委员会认为,关于河道管理部门的管理职责草案已作了较为完善的规定,为了便于公众对河道管理体制有一个更为明晰、直接的认识,草案有必要对国家规定的河道管理体制予以明确重申。因此,建议增加一款,即:“河道管理实行按流域统一管理和区域分级管理相结合的体制。”(草案二次审议稿第五条第一款)    二、关于河道管理信息化建设。有的常委会组成人员和省人大农业与农村委员会提出,信息化管理是河道管理的必然趋势,有利于提高河道管理的决策水平和管理水平,建议草案增加这方面的内容。法制委员会采纳了这一建议,在总则中增加一条,即:“县级以上人民政府水行政主管部门应当建立和完善河道管理档案,加强河道管理信息化建设。”(草案二次审议稿第八条)    三、关于河道采砂。有的常委会组成人员和立法顾问提出,河道采砂事关防洪安全、工程设施安全和社会稳定,建议草案针对河道采砂管理部门多、政出多门的实际,将河道采砂许可权予以集中,严格许可审批制度。法制委员会采纳了这一建议,在草案中增加了“河道采砂许可证由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构统一发放”的内容。(草案二次审议稿第二十二条第一款)    四、关于法律责任。有的常委会组成人员提出,草案法律责任一章对所有违法行为予以罚款的处罚幅度均规定为“一万元以上十万元以下”,自由裁量权过大,建议区分不同情形予以不同额度的处罚。法制委员会认为,草案中关于罚款幅度的规定,均依据的是《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》“一万元以上十万元以下”的规定,但考虑到不同违法行为所产生的法律后果的不同,建议分别对法律责任一章第二十四条、第二十六条、第二十七条的罚款幅度作适当修改。此外,按照行为模式应当与法律后果相对应的原则,补充完善了法律责任条款:一是增加规定,即:“违反本条例规定,在河道管理范围内新建、扩建、改建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和其他跨河、穿河、跨堤、临河、拦河的建筑物、构筑物及设施,其工程建设方案未经审查同意或者建设项目未按照审查批准的位置、界限进行施工的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由建设单位承担,可处一万元以上十万元以下罚款。”(草案二次审议稿第二十九条);二是增加规定,即:“违反本条例规定,河道采砂结束后未及时清理、平整河道的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令限期改正,并处一万元以上五万元以下的罚款。”(草案二次审议稿第三十二条)    此外,根据常委会组成人员的意见,对草案的文字表述进行了修改,对个别条款顺序做了相应调整。    法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省河道管理条例(草案二次审议稿)》,建议本次常委会会议审议通过。    草案二次审议稿和以上报告,请审议。

   

   

      省人大法制委员会关于《甘肃省河道管理条例(草案二次审议稿)》修改意见的书面报告

          —2014年9月26日在省十二届人大常委会第十一次会议上

  省人大常委会:省十二届人大常委会第十一次会议于2014年9月23日对《甘肃省河道管理条例(草案二次审议稿)》(以下简称草案二次审议稿)分组进行了审议。常委会组成人员一致认为,草案二次审议稿充分吸收了常委会组成人员及有关各方面提出的意见和建议,修改成熟,建议提请本次会议表决通过。    9月24日法制委员会召开会议,对草案二次审议稿进行了逐条审议。省人大农业与农村委员会和省政府法制办的负责同志列席了会议。现将法制委员会提出的修改意见报告如下:建议将草案二次审议稿第五条第二款、第三款的位置予以调换,将第二款调整为第三款,第三款调整为第二款。    法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省河道管理条例(草案表决稿)》,建议本次常委会会议表决通过。