关于《甘肃省风景名胜区条例(草案)》的说明等

　　        关于《甘肃省风景名胜区条例(草案)》的说明

　　               —2014年7月29日在省十二届人大常委会第十次会议上

　　               甘肃省住房和城乡建设厅厅长杨咏中

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：   我受省人民政府的委托，现就《甘肃省风景名胜区条例(草案)》作如下说明： 一、立法的必要性 风景名胜资源是国家珍贵的自然和文化遗产，是不可再生的重要资源，党和政府十分重视风景名胜资源的保护。国务院于2006年9月颁布了《风景名胜区条例》，我省贯彻实施《风景名胜区条例》，逐步把风景名胜区保护、规划、建设及管理工作纳入了法制轨道，全省共有国家级风景名胜区3处，省级风景名胜区21处，已通过建设部审批待颁布的国家级风景名胜区1处，总面积2974．275平方公里。随着改革开放的深入和经济社会的发展，风景名胜区的保护和管理也出现了一些新问题：一是部分风景名胜区管理机构设置不到位，形同虚设，有的风景名胜区管理机构政企不分，以企代政或以政代企，有的风景名胜区多头管理，机构混杂，职责不清，难以有效履行风景名胜区资源利用和保护的行政管理职能；二是有的地方受经济利益驱动，无视风景名胜区的规划，进行盲目开发建设，使风景名胜区出现城市化趋向，冲淡了风景名胜区的特色，降低了其应有的价值；三是缺乏风景名胜区资源的保护、利用和管理的法制、措施，一些破坏风景名胜区资源的行为不能依法惩处，风景名胜区内的景物、植被、水体、野生动物等资源和景观遭到破坏的情况时有发生。为了加强风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，依法查处破坏风景名胜资源的行为，制定地方性法规显得十分必要。   二、起草过程   省建设厅于2010年起就着手起草工作，做了前期调研，2012年形成初稿。去年邀请省直有关部门进行论证，并征求了各市、州政府及其主管部门和3个国家级风景名胜区管理机构的意见。同时，借鉴四川、浙江、福建等省的经验，对条例草案进行修改。对一些重点热点及有争议的问题，如管理体制、景区的管理制度、特许经营等进行了专题研究。今年上半年，会同省政府法制办对条例草案初稿进行了逐条研究修改，形成草案送审稿。2014年7月11经省政府第51次常务会议审议，形成了目前的《甘肃省风景名胜区条例(草案)》。   三、需要说明的几个问题   (一)关于管理机构的设立。为坚持保护与开发利用相结合，杜绝条块分割，多头管理下过度肆意开发风景名胜资源，条例草案规定国家级、省级风景名胜区所在地县级以上地方人民政府确定风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，并明确相关职责。   (二)正确处理各方关系。更好地保护、利用风景名胜区不仅是为了保护生态环境、生态资源，促进可持续发展的需要，也是为了提高当地居民生活水平和生活质量的需要。由于我省财力有限，在风景名胜区保护、利用和管理等方面投入不足，造成景区发展比较滞后，经济效益和社会效益不高。为了充分发挥风景名胜区的效益，妥善处理好景区保护、利用与居民生活保障和提高的关系，化解社会矛盾，促进和谐发展，本条例草案一是规定了对风景名胜资源的规划、保护和管理所需经费由同级财政予以保障；二是为了弥补财政投入的不足，同时调动社会各界参与到保护风景名胜资源工作中的积极性，规定鼓励和引导社会资本投入风景名胜区的开发、建设，政府对投资者的合法权益予以保护；三是景区所在地的政府和风景名胜区管理机构应当对风景名胜区内原住居民的生产、生活给予扶持。   (三)关于规划的编制。由于风景名胜区规划相对滞后，不仅严重影响了景区的发展，而且造成了建设无序的混乱局面，破坏了景区的原有风貌和价值。为了发挥规划引领的作用，条例草案对规划的制定、实施及程序都作出了规定。一是编制风景名胜区总体规划应当与其他规划相衔接，符合国家有关技术规范和标准；二是明确了风景名胜区总体规划和详细规划编制时应当遵循的原则；三是编制风景名胜区总体规划和详细规划应当采取招标等方式进行，并实行资质管理；四是编制风景名胜区总体规划和详细规划时应当广泛征求各方面的意见；五是明确了总体规划编制的时限以及规划届满前作出是否重新编制的相关程序规定。   (四)关于风景名胜区的保护。保护风景名胜资源是管理工作的核心，保护是为了更好地利用，保护是为了更好地发展，条例草案本着“保护与利用并重，更加侧重保护”的原则，细化了保护内容：一是保护风景名胜区生物物种资源，维护风景名胜区生物多样性和特有性；二是强调护林防火、防治病虫害以及地质灾害的防治工作；三是明确了在风景名胜区内禁止性行为。   (五)关于建设项目的开发。为更好地利用风景名胜资源，在保护中开发，在开发中保护，条例草案对在风景名胜区内的项目建设作出了严格规定。一是对建设项目在建设前、建设中、竣工验收等环节都明确了实质要求和程序规定；二是对特殊建设项目设置了明确的审批程序；三是明确了在风景名胜区内从事经营活动的范围以及缴纳风景名胜资源有偿使用费的内容。   (六)关于法律责任。一是补充了国务院《风景名胜区条例》未明确的违法行为的处罚设置；二是设置了援引性和自律性的条款。   以上说明及条例草案，请审议。

　　甘肃省第十二届人民代表大会财政经济委员会关于《甘肃省风景名胜区条例（草案）》的审议意见（书面）

　　               2014年7月14日省十二届人大财政经济委员会第十一次会议通过

　　省人大常委会：2014年7月14日，省十二届人大财政经济委员会第十一次会议审议了省人民政府提请省人大常委会审议的《甘肃省风景名胜区条例（草案）》（以下简称条例草案）。财政经济委员会认为，近年来，我省十分重视保护和利用风景名胜资源的工作，不断加强风景名胜区规划建设和管理，进一步促进了全省风景名胜区的健康有序发展。但是，随着全面深化改革的持续推进和经济社会的不断发展，风景名胜区的保护和管理中也出现了管理机构设置不规范、职责不清，规划约束力不强，资源保护、利用和管理制度不健全等问题，保护和管理工作亟需进一步加强。特别是国家丝绸之路经济带建设的推进和丝绸之路成功申遗，对我省风景名胜区保护建设管理工作提出了更高的要求。因此，根据国务院颁布的《风景名胜区条例》的规定，结合我省实际，制定《甘肃省风景名胜区条例》，是非常必要的。财政经济委员会认为，条例草案坚持了与上位法协调一致的原则，上位法有明确规定的，条例草案里不再重复规定。条例草案重点对近年来我省在风景名胜区规划建设、保护管理实践中的好做法、好经验进行了总结提升，并针对管理中出现的新情况、新问题进行了规范，同时，也借鉴了兄弟省市在风景名胜区保护和管理工作中的一些好的经验和做法。重点突出，具有较强的可操作性。条例草案结构合理，执法主体明确，文字表述总体上可行，建议提交本次常委会会议审议。同时，财政经济委员会对条例草案还提出以下具体修改意见。1、风景名胜区的规划至关重要。建议对规划的编制和实施管理问题作出更加具体、更有约束力的规定。2、要处理好政府与景区、景区与景区内居民之间的利益关系。3、建议增加在风景名胜区开发利用和经营管理中要避免过度商业化的规定条款。投资可以多元化，但开发利用经营运作不能过度商业化，否则不利于风景名胜区的良性有序发展。4、建议增加一条：“定期公布我省的国家级、省级风景名胜区目录和收费标准”。5、第十六条第一款和第二十一条的部分规定有重复。建议删除第二十一条第一款及第二款中的“建立健全责任制度，落实防火、避雷、防洪、防震、病虫害防治等措施”。将第十六条第一款修改为：“风景名胜区管理机构和所在地人民政府有关部门，应当建立健全责任制度，做好造林绿化、护林护草和防治病虫害工作，落实防火、防洪、防震、避雷和地质灾害的防治措施”。6、将第十六条第二款放入第十七条，作为第一款。7、第十八条是对景区内禁止行为的规定。建议本条增加“开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动”一项禁止性规定。8、建议将草案中多处出现的“按照国家有关法律法规的规定办理…手续”修改为“依法办理…手续”。以上审议意见，请予审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省风景名胜区条例（草案）》审议结果的报告

　　             —2014年9月22日在省十二届人大常委会第十一次会议上

　　                甘肃省人大法制委员会副主任委员姚振华

　　省人大常委会：2014年7月29日，省十二届人大常委会第十次会议对《甘肃省风景名胜区条例（草案）》进行了初次审议。常委会组成人员认为，风景名胜资源是国家珍贵的自然和文化遗产，是不可再生的重要资源，为规范风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，制定该条例十分必要。会后，重点围绕省人大常委会组成人员和省人大财政经济委员会的审议意见，常委会法工委会同省住房和城乡建设厅对草案进行了认真修改，将草案征求意见稿印送省直有关单位和常委会立法顾问、立法联系点广泛征求意见，并赴湖南、四川等地进行实地调研。2014年9月9日，法工委主持召开专家论证会，听取了专家学者对条例的修改意见和建议后，又对草案作了进一步修改。9月16日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了统一审议。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、关于风景名胜区的原则规定有的常委会组成人员提出，条例应当增加对风景名胜区设立、规划、保护、发展等的原则性规定，提纲挈领，统揽全局，更好地促进风景名胜资源合理开发，确保生态安全和资源可持续利用。因此，法制委员会建议，在草案中增加一条规定，即：“风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。”（草案二次审议稿第三条）二、关于风景名胜区各相关部门的职责问题有的常委会组成人员和立法顾问提出，风景名胜区的监督管理涉及政府多个相关部门，条例应当强调各部门职责，加强协调管理，更好的重视和发展此项工作。因此，法制委员会建议，将草案第四条第二款修改为：“县级以上人民政府发展和改革、城乡规划、财政、国土资源、民族宗教、交通运输、环境保护、旅游、文物、林业、水利、工商、公安等部门，按照各自职责，做好风景名胜区的相关监督管理工作。”（草案二次审议稿第五条第二款）三、关于风景名胜区的门票管理有的常委会组成人员提出，风景名胜区的收费关乎广大人民群众的切身利益，对其门票价格和门票收入应当严格管理，通过立法杜绝哄抬票价、多头收费等现象。法制委员会采纳了这一建议，在草案第二十九条中增加一款规定，即：“风景名胜区的门票收费标准由价格主管部门核准并定期公布。”并将该条顺序调整至草案二次审议稿第八条。四、关于风景名胜区规划1、有的常委会组成人员提出，应当在条例中明确风景名胜区的规划类型、编制范围和期限，更好地发挥规划的引领作用。因此，法制委员会建议，在草案中增加一条四款规定，即：“风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。”“风景名胜区总体规划应当根据风景名胜资源的保护和利用要求，明确风景名胜区详细规划的编制范围。”“风景名胜区详细规划应当符合风景名胜区总体规划。”“风景名胜区应当自设立之日起两年内编制完成总体规划。规划期届满前两年，规划的组织编制机关应当组织专家对规划进行评估，作出是否重新编制规划的决定。总体规划的规划期一般为二十年。”（草案二次审议稿第十条）2、有的常委会组成人员和立法顾问提出，规划一经制定，应当具有权威性和严肃性，条例中应当增加这方面的内容，以防止规划的随意修改，严格保障规划的落实和执行。法制委员会采纳了这一建议，将草案第十三条修改为：“风景名胜区总体规划和详细规划的审批依照《风景名胜区条例》的规定执行。经批准的风景名胜区规划未经法定程序不得修改。”（草案二次审议稿第十五条）3、有的常委会组成人员和相关部门提出，应当重点对风景名胜区的核心景区进行保护，同时吸取各地对风景名胜区管理的经验和教训，防止将风景名胜资源和风景名胜区私有化。风景名胜资源属于公共资源，其所有权及管理权均归于国家。以任何形式对风景名胜资源和风景名胜区整体的出租、出让，往往会破坏公共资源的平衡有序，造成资源享有的失衡，不利于风景名胜区的保护和发展。因此，本着保护为先的原则，法制委员会建议，在草案中增加一条两款的规定，第一款为：“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院、游乐设施以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物、构筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步拆除或者迁出。应当给予补偿的，依法补偿。”第二款为：“禁止以任何形式整体出租、出让风景名胜区资源和风景名胜区。”（草案二次审议稿第十六条）五、关于风景名胜区的污水及垃圾处理有的部门和立法顾问提出，条例应当增加有关风景名胜区内排污和垃圾处理的相关规定，增强景区环境人人有责的环保意识，更好地保障景区内良好生态环境。法制委员会采纳了这一建议，在草案中增加一条两款规定，即：“风景名胜区内的单位，所排废水应当进行污水处理，达到国家规定的排放标准方可排入下水道。”“风景名胜区内的单位、居民和经营者，应当承担所在区域内的清扫保洁和垃圾清运责任，也可以委托有关服务单位代为承担并支付相关费用。”（草案二次审议稿第二十二条）六、关于法律责任有的常委会组成人员和立法顾问提出，条例应当在法律责任中增加处罚种类，提高罚款额度，使条例更具现实性和可操作性。因此，法制委员会建议，将草案第三十一条修改为一条两款，即：“违反本条例第二十一条第（三）项、第(五)项规定的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为，并处二百元以上二千元以下罚款。”“违反本条例第二十一条第(一)项、第(二)项、第(四)项、第(六)项规定的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下罚款。”（草案二次审议稿第三十四条）。同时，将草案第三十二条修改为：“违反本条例规定，未取得风景名胜区内项目经营许可的单位和个人擅自在风景名胜区内从事经营活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，并处二万元以上十万元以下罚款。”（草案二次审议稿第三十五条）此外，根据常委会组成人员的意见，对草案的文字表述作了多处修改，条款顺序也作了相应调整，草案由原来的三十五条修改为现在的三十八条。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省风景名胜区条例（草案二次审议稿）》，建议本次常委会审议通过。草案二次审议稿和以上报告，请审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省风景名胜区条例（草案二次审议稿）》修改意见的书面报告

　　           ——2014年9月26日在省十二届人大常委会第十一次会议上

　　省人大常委会：   省十二届人大常委会第十一次会议于2014年9月23日对《甘肃省风景名胜区条例（草案二次审议稿）》（以下简称草案二次审议稿）进行了分组审议。常委会组成人员认为，提交本次会议的草案二次审议稿已充分吸收了常委会组成人员及有关各方面提出的意见和建议，并提出了一些修改意见，建议作进一步修改完善后，提请本次会议表决通过。法制委员会于9月24日召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，并对草案二次审议稿作了修改。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：   一、建议在草案二次审议稿中增加一条规定，即：“鼓励社会各界按照风景名胜区规划，参与风景名胜资源的保护和利用，引导社会资本投入风景名胜区的开发和建设。”（草案表决稿第八条）二、建议将草案二次审议稿第十六条修改为一条两款，第一款为：“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院、游乐设施以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物、构筑物；已经建设且不符合风景名胜区规划的，应当逐步拆除或者迁出。应当给予补偿的，依法补偿。”第二款为：“禁止出让风景名胜区资源和风景名胜区。”（草案表决稿第十七条）三、建议将草案二次审议稿第二十二条修改为一条两款，第一款为：“风景名胜区管理机构应当落实保护措施和管理责任，加强风景名胜区内环境卫生管理，妥善处理生活污水、垃圾、改善环境卫生条件。”第二款为：“风景名胜区内的单位、居民、经营者和游客应当遵守风景名胜区的各项管理规定，爱护景观设施，保护环境。”（草案表决稿第二十三条）四、建议将草案二次审议稿第二十九条修改为：“风景名胜区内宗教场所的维修、改建和扩建，应当符合总体规划和详细规划。”（草案表决稿第三十条）五、建议在草案二次审议稿的第三十一条中增加一款规定，即：“在风景名胜区内从事经营活动的单位和个人，应当按照规定向风景名胜区管理机构缴纳风景名胜资源有偿使用费。”（草案表决稿第三十二条），同时删去草案二次审议稿第三十二条。   此外，根据常委会组成人员的意见，还对草案二次审议稿中个别文字进行了修改，条款顺序作了相应调整。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省风景名胜区条例（草案表决稿）》，建议本次常委会会议表决通过。