甘肃省人大常委会调研组关于全省深化农村经营体制改革情况的调研报告

　　—2014年5月27日在省十二届人大常委会第九次会议上

　　甘肃省人大常委会调研组副组长、省人大农业与农村委员会副主任委员尚勋武

　　主任，副主任，秘书长，各位委员：   全省深化农村经营体制改革专题调研是省人大常委会今年确定的重点调研课题之一。为开展好此次调研，省人大农业与农村委员会经与省政府相关部门座谈讨论后，设计了调研提纲和调研方案，并向各市州下发了协助调研的通知。省人大常委会成立专题调研组，深入张掖市的山丹县、庆阳市的宁县、定西市的陇西县、天水市的麦积区开展实地调研；汇总归纳了其他10个市州人大常委会上报的调研报告；听取了省政府关于全省深化农村经营体制改革情况的专题汇报。现将调研结果报告如下。一、基本情况农村经营体制是涉及农业和农村经济发展中有基础地位和根本方向的制度安排，其核心包括农村土地经营制度和农业生产经营组织方式两个方面。二轮土地承包以来，全省各地坚持农村土地集体所有，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全土地承包管理档案，规范承包土地管理。至2013年底，全省家庭承包经营农户463.6万户，承包耕地4790万亩，签订家庭承包合同451万份，占承包户的97.3%；颁发土地承包经营权证444万份，占95.8%。近几年，全省各级政府及其相关部门认真贯彻落实土地管理法、农村土地承包法、农民专业合作社法等法律法规，按照中央和省委的相关要求部署，稳步推进农村经营体制机制创新，在引导农村土地有序流转、促进适度规模经营、培育新型农村经营主体、构建农村社会化服务体系等方面作了大量工作，取得了较好的成绩。主要表现在以下几个方面：一是农村土地承包经营服务体系不断健全。为稳定农村土地承包关系，规范各地的土地流转行为，促进农村土地适度规模经营，2009年省人民政府办公厅下发《关于积极稳妥推进农村土地承包经营权流转工作的通知》，省农牧厅2010年召开深化农村改革推进农业经营体制机制创新座谈会，2011年下发了《甘肃省农牧厅关于做好农村土地承包经营权流转工作的通知》。从2011年开始，省级财政每年安排1000万元专项资金，对土地流转工作进行奖励支持。至2013年底，全省土地流转服务体系初步形成。全省80个县市区成立了土地流转服务中心，1019个乡镇成立了土地流转服务站，10878个村成立了土地流转服务点。全省82个县市区成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，999个乡镇成立了农村土地承包纠纷调解委员会，11372个村成立了农村土地承包纠纷调解小组。二是新型农业经营主体多元发展。以家庭经营为基础，专业经营、合作经营、企业经营共同发展的农业经营方式不断出现，新型农业经营主体得到初步发展，新型社会化服务体系正在逐步建立。2013年7月，甘肃省农民专业合作社联合社正式成立。至2014年4月，全省农民专业合作社达到32328家，成员总数达到87.28万户，占农户总数的17.6%。2013年底，全省共有家庭农场2458个，经营面积85万亩，家庭农场劳动力9300多人，具备家庭农场雏形的种养大户超过了10000家。全省农业产业化龙头企业2426家，其中国家级27家、省级365家，全省农产品加工转化率达到48.6%。全省各类农业公益性服务机构达到5000多个，农业经营性服务组织近20000个，主要服务内容包括农业机械化作业、农作物病虫害统防统治、动物疫病防控等方面。三是农村集体产权改革稳步推进。为全面摸清农村产权底数，明晰产权归属，建立农村集体“三资”（资金、资产、资源）监管体系，稳步推进农村集体产权改革，2012年全省开展了农村集体“三资”清产核资工作。2013年省人民政府办公厅下发了《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》。目前，敦煌等5个县市区开展村级债务动态监测工作，兰州市的3个县区开展了农村集体经济组织产权改革试点工作。按照中央和省委的工作部署，2012年，省人民政府批转了省国土资源厅等部门《关于农村集体土地确权登记发证工作指导意见》，在全省开展了农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农民宅基地使用权的确权登记发证和农村土地承包经营权确权登记试点工作。截至2014年3月底，全省已完成21200多宗集体土地所有权确权登记发证任务，完成率99%；完成集体建设用地使用权确权登记发证53700多宗，完成率69%；完成农民宅基地确权登记发证340余万宗，完成率70%。2012和2013年，金川区、麦积区、宁县、临夏县和红古区5个县被农业部列为农村土地承包经营权确权登记试点县。2013年，嘉峪关市、榆中县、和政县、安定区、临潭县、金塔县、临泽县、永昌县、凉州区、景泰县、秦州区、灵台县、庆城县、成县等14个市县区被列为省级试点。2014年，省政府继续扩大试点范围，在金川区、金塔县、临夏县等3个县区整县推进农村土地承包经营权登记颁证工作，在合作市、肃州区、山丹县等28县市区各确定1-2个乡镇进行整乡推进，在其他55个县市区各确定1-2个乡镇的1-2个村进行试点。总体上看，全省各地自然条件相差较大，农业生产水平和发展速度不平衡，因而区域间农村经营体制改革进展也不平衡。河西走廊农业发展水平和农民收入水平有了较大提高，局部地方已向现代农业发展迈进，农村土地流转和新型经营主体的培育更活跃，农村经营体制改革进行的更深入；中东部地区立地条件差、农民收入水平低等多方面的原因，农村土地流转占比少，新型农业生产经营主体发展较缓慢。二、存在的困难和问题调研中，我们了解到，全省深化农村经营体制改革中还存在一些困难和问题，有些需要在政策措施层面正视不足、因地制宜、逐步改进，有些需要在法律法规层面填补空白、完善修改。（一）二、三产业发展慢，农村劳动力不能稳定转移就业，农民不愿流转土地土地对农民来说，具有就业和社会保障功能，土地上产生的效益是农民衣食住行用和教育、医疗、养老费用的兜底保障。农业的适度规模经营，取决于土地经营权的流转，使一部分农村劳动力在城镇二、三产业稳定就业，才有可能促其较长期的流转土地经营权。当前，我省各地县域经济中工业化整体水平偏低，农业产业化和农产品深加工水平和层次都不高，农村社会保障体系也不十分健全，农民找不到比较稳定、有较高收益的非农就业岗位，因此，宁可暂时撂荒或低水平经营，也不愿轻易流转出让土地经营权。（二）农业基础条件薄弱，限制了土地的流转和农业规模经营我省地理位置和气候条件特殊，降水偏少且时空分布不均，干旱、沙暴、雨雪冰冻、洪涝、泥石流、地震等自然灾害频发多发。全省70％的耕地是山旱地，耕地资源结构及地域差别性大，农业生产水平长期低而不稳。由于集体土地生产力水平有差异，在二轮土地家庭承包权划分时，村集体多采取土地平均分配、好坏搭配的方式，造成了土地细化、碎化，不适宜机械化作业。农村水、电、路等农业基础设施不完善，表现为灌区灌溉系统不完善，末级渠系不配套或年久失修；旱作区梯田地块小、坡度大，无机械作业道路，只适合人力、畜力耕作；偏远农村地区突出表现为交通和电力供应体系不完善。以上问题不利于土地流转和农村二、三产业发展，限制了新型农业经营主体的培育，也是雨水不足、交通不便、立地条件差的边远山区部分土地撂荒的原因。（三）土地确权经费不足，确权工作步伐与农民的期望有差距根据测算，全省农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和农民宅基地使用权确权登记发证预算工作经费8.8亿元，实际落实2.8亿元，缺口还有6亿元。全省农村土地承包经营权确权登记发证尚处于试点阶段，落实工作经费已存在诸多困难。比如，金昌市测算，要完成农村土地确权登记工作，需要经费1080万元，但目前县区政府只落实了250万元；天水市测算，需要经费6200万元，但目前县区财政到位资金仅为650万元；庆阳市测算，需要经费1.28亿元，但目前县区财政到位资金仅为3600万元，缺口都比较大。甘南州反映，要完成农村土地确权登记工作，工作经费超过1.5亿元，州县财政无法负担。十八届三中全会以来，农民要求加快土地确权发证的愿望更加迫切强烈，但因工作经费的掣肘，土地确权工作步伐与农民的期望存有差距。（四）基层农经管理服务力量不足，土地管理、财务服务需要加强过去由于农村经营制度相对稳定，涉及生产关系管理的农经管理机构在历次机构改革中弱化，整体看全省基层农经管理的机构不健全、人员不到位和经费不足的现象比较普遍，不能适应快速发展的农村经营制度变化的形势。一些地方农民迫切需要的土地承包权确权发证、土地经营权流转合同管理、土地纠纷调解仲裁、土地流转信息发布对接等公共服务，以及对新型农业经营主体发展的指导、监管和财务管理服务等工作不能正常开展。比如陇南市，全市75.9%的乡镇农经机构在机构改革中被撤销或并入乡财政、农业综合服务中心，农经管理的兼职人员占总数的66.5%。（五）金融服务方式单一，资金供应不足，新型农业经营主体获得金融支持困难近年来，农村金融服务对象越来越多样化，服务需求也向多层次发展，与发展的需求比，农村地区金融服务明显跟不上。一是金融服务提供者有限。目前，我省绝大部分乡镇的金融服务提供者以农业银行和农村信用社为主，其他国有银行和股份制银行到乡镇开展业务的极少。二是贷款手续多、审批难。比如，农民专业合作社虽具有法人资格，但因法人治理结构和风险防范机制不健全，金融机构不认可其法人地位。农户个人或专业大户、家庭农场申请贷款时，有的需要机关事业单位正式职工提供担保，有的需要其他企业、个体户或社会组织、经济组织提供担保。三是金融产品创新不够，有的背离了农业生长的规律。目前，针对农户或新型农业经营组织的贷款期限多为1-2年，不符合农业的经营规律，普遍存在农产品没有收获销售就到了还贷期限的情况，造成农户或农业经营组织还款困难甚至导致信用风险、增加银行转贷成本等。（六）政策措施不配套，各地执行有偏差一是有些政策扶持不到位。新型农业经营主体培育方面，从国家到省上，目前尚未出台专项扶持家庭农场、专业大户等新型农业经营主体的政策；全省大部分农业龙头企业在农业经济和农民增收中的带动力较弱；各地的农民专业合作社组织社员培训和生产标准化、产品安全化、经营品牌化建设等方面的服务能力有待提高；绝大多数种养专业大户和家庭农场对超过自身经营、管理经验不足，对市场风险、技术风险等的预测防范能力不足。整体看，全省组织化、社会化、专业化、市场化的新型农业经营体系尚未形成。农业土地利用方面，国家和省上的政策规定的比较严。比如，近年来，河西地区利用戈壁国有荒地引进农业龙头企业，但国家和省上没有制订企业利用国有未利用土地从事农业生产的相关政策，土地供应比照工业用地政策执行。高地价导致农业企业发展成本高，扩大种养规模和转型升级困难。另外，城郊耕地、川地等水肥条件相对较好的地块均被规划为基本农田受到保护，在基本农田上发展设施农业有些地方不予审批，出现了农民发展高效设施农业实现增收的愿望与现行最严格耕地保护政策之间的矛盾。比如，陇西县等市县区反映，受基本农田保护政策和《担保法》的限制，在流转土地上修建的农牧设施无法确权登记，更不能用于抵押贷款。由于政策不清晰，流转土地到期后，如果农户不再同意继续流转，已流转土地上的日光温室、塑料大棚、园林果树及其他附着物不知如何处理，土地受让人、流转人的利益不知该如何保障。二是有些政策操作性、针对性不强。比如，现行国家和省上出台的扶持农民专业合作社发展的政策，多为一些原则性、指导性的条款，缺乏操作性强、有实质性内容配套办法。国家或省市财政支持的农业建设项目或扶持资金，针对农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体和设施农业的少。财政资金涉农的粮食直补、良种补贴和农机具补贴其政策指向为土地承包户，不能随土地流转补给流转户，并不具有支持新型经营主体发育的作用，需要出台对新型经营主体的新的支持政策。三是有些地方对现有政策措施执行有偏差。有的地方对农业生产经营的特点和规律掌握不准，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，片面追求流转规模和流转比例，甚至盲目把土地流转作为规模经营的唯一方式，导致部分土地无序流转或违背依法、自愿、有偿的原则，在流转过程中损害农民的切身利益；有的地方土地流转市场上，流转形式主要以短期为主，农户间的互换、转包往往是口头协议、“君子协定”，已形成的书面合同因条款不够完善，双方责、权、利不明确，农村土地承包和流转纠纷屡有发生。随着土地流转租金逐年上涨，土地承包合同以1-2年的短期为主，有些经营大户在利益的驱使下，田间管理粗放，对农田基础设施不投入或少投入，对承包土地采取掠夺性经营，局部地方出现草荒和残留地膜污染加剧的情况。（七）法律法规有空白，亟待完善和修改一是现行法律法规需要修改完善。物权法、担保法和土地管理办法、农村土地承包法等法律法规，没有为集体经营性建设用地入市和农村宅基地使用权、农村承包地经营权抵押、转让等提供法律依据，农民应当享有的土地财产权利无法有效保障。二是部分法律的实施性法规尚未出台。2006年农民专业合作社法出台后，我省一直没有制定相应实施性地方法规。三是农村土地所有权法律主体虚置。现行宪法、民法通则和土地管理法等法律法规提到的“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，所以不能有效地将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来，农村土地承包流转和农村土地征占用审批、补偿过程中存在大量违法违规的问题。三、对全省深化农村经营体制改革的几点建议结合当前形势和专题调研中了解到的情况，对全省深化农村经营体制改革提出如下建议。（一）加快发展二、三产业，实现农村劳动力的稳定转移大力发展二、三产业，走工业化支持农业现代化、农业现代化反促城镇化的道路，实现农村劳动力稳定转移，才能加快农村土地的流转进程。为此，建议各级政府及相关部门采取有效措施，发展二、三产业，为实现农村劳动力的稳定转移创造条件。（二）持续加强农业生产条件建设，为土地流转和农业规模经营奠定基础从以人畜劳动为基础转变到以机械化劳动为基础，是现代农业的显著特点，现代农业的发展需要土地的充分流转和农业的适度规模经营。为此，建议省人民政府积极向上争取资金，整合使用财政支农资金，优化农业投入资金的支出结构，加大对农田水利、农村道路和高标准农田建设、中低产田改造及梯田建设的专项支持力度。各地在条件允许的情况下，尽可能的加大地块，加宽农田路面，以利于土地流转、机械化作业和农业的规模经营。（三）科学测算并努力保障工作经费，加速推进农村土地确权颁证工作农村集体土地产权确权登记颁证是深化农村经营体制改革的核心和前提。只有产权的问题解决了，农民的心才会踏实下来，在法律法规规范下的土地流转、规模经营才会全面推进，新型农业生产经营主体才会蓬勃兴起。由此建议省人民政府科学测算土地确权工作经费，优化财政资金支出渠道，以保障土地确权工作经费为重要推手，全力推进农村土地产权确权登记和颁证工作。同时，督促市县区政府采取有力措施，抓紧落实当地土地确权登记颁证工作经费。（四）适应新形势发展需要，加强基层农经管理力量建议市县级人民政府及相关部门结合事业单位分类改革，加强配置县级农业部门农经机构的各项职能，充实工作力量，加强对各类农村经营主体在业务指导、合同管理、纠纷调处、信息对接等方面的服务，实现服务生产力发展为主到服务生产关系调解为主的方式转变。从现有乡镇工作人员中调配工作力量，加强乡镇一级农经站职能配置，提高对土地流转和农民专业合作社管理、指导和服务的能力和水平。（五）不断创新农村金融服务，破解“三农”发展瓶颈建议省人民政府深入推进农村金融体制改革，不断创新农村金融服务模式，解决农村金融服务方式单一、资金不足的问题；鼓励国有商业银行和股份制银行参与农村金融，创新金融产品，推行农村信用贷款，服务“三农”发展。建议市、县级人民政府加强诚信社会建设，整合财政涉农奖补资金，提取一定比例建立风险担保基金或补偿基金，有效防范金融风险，促进金融业服务农业农村发展。建议参与农村发展的金融机构推行“阳光信贷”，简化贷款手续和审批程序；结合信用评级、风险评估和农业产业的特点，将贷款期限普遍延长至2-5年，与养殖业和部分种植业的生长周期同步；加强和改进对新型农业经营组织的金融服务，把农民专业合作社纳入客户信用评定范围，对符合信贷支持条件的农民专业合作社提供信贷优惠和服务便利。（六）加大政策扶持力度，加强宣传和培训，确保政策措施落实到位各级人民政府及其涉农部门农村改革的引领者和主导者，要结合“双联”行动、“1236”扶贫攻坚行动、“365”现代农业发展行动，因地制宜、积极稳妥地建立健全新型农业经营主体发展的政策保障体系。一是建议省人民政府结合基本农田划定工作,调研出台保障设施农业用地的政策，保障发展设施农业用地,促进设施农牧业发展。探索创新国有未利用地合理开发利用与管理的模式，制定荒山荒漠用于发展畜牧业、设施农业的用地政策。二是建议省人民政府调研出台支持兴办家庭农场的政策，明确家庭农场的认定标准、认定程序、登记备案、扶持办法等具体意见。三是建议加强对新型农业经营主体的培训，提高其经营管理能力和防范市场风险的能力。改革农技推广部门和农业科研院所服务模式，引导和鼓励农业科技人员与种植大户、家庭农场和农民专业合作社签订技术服务合同，培育市场化技术服务体系。四是建议县级人民政府整合农业、林业、国土资源、水利、房管、金融等部门的相关职能，积极搭建交易品种齐全、组织架构清晰、管理制度规范、交易模式先进、技术信息联动、交易风险可控的农村综合产权交易平台。（七）加快法律法规的制定修订工作，依法保障农村经营体制改革建议省人民政府法制部门和省直相关部门适时开展立法调研，为制定农村土地承包经营流转、农民专业合作社等方面实施性或创制性的地方法规作好准备。建议省人大常委会向全国人大常委会提出建议，适时修改物权法、担保法和土地管理办法、农村土地承包法、农民专业合作社法等法律，为集体经营性建设用地入市、农村宅基地和承包地财产抵押、转让等提供法律依据，赋予农民充分而有保障的土地财产权利。同时，建议将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来，解决农村土地所有权主体虑置的问题。