省人大常委会调研组关于全省罚没收入收支管理情况的调研报告（书面）

　　—2014年5月27日在省十二届人大常委会第九次会议上

　　以常委会副主任周多明任组长，常委会委员郑玉生、何振中、张性忠和常委会财经预算工委马洪滨、梁虎堂等为成员的调研组，于去年11月和今年4-5月，对我省2011年以来罚没收入收支管理情况进行了专题调研。调研组先后听取了省财政厅、省审计厅、省交通运输厅、省公安厅交警总队、省工商局和省质量技术监督局等部门的情况汇报，并赴兰州、白银与两市政府及相关部门进行了座谈。同时，委托武威、平凉、临夏三市州人大常委会就本市州有关情况进行了调研。为切实了解和掌握有关实际情况，还委托省审计厅对兰州、天水、定西三市本级及城关区、七里河区、秦州区、甘谷县、安定区、陇西县等6县区的财政、交通运管、公安交警、工商、城管等部门近三年来罚没收入收支管理情况进行了审计。现将调研情况报告如下。一、罚没收入收支管理基本情况近年来，我省各级人民政府认真贯彻落实《中华人民共和国行政处罚法》、《甘肃省非税收入管理条例》等相关法律法规，深化“收支两条线”改革，规范罚没收入收缴管理，全省罚没收入管理工作逐步纳入规范化、制度化轨道。2011年—2013年，全省罚没收入累计完成39.28亿元。主要集中在公安交警、交通、城市执法、纪检、工商、审计、物价、质监等执法部门。（一）罚没收入逐年增加随着全省经济社会事业的发展和依法行政水平的提高以及行政处罚力度的加大，全省罚没收入呈现逐年上升趋势。2011年至2013年，全省罚没收入分别为10.56亿元、12.46亿元、16.26亿元，占当年非税收入（不含具有专项用途、列收列支的排污费、土地出让等政府性基金）的6.30%、7.20%、8.50%。数据表明，全省罚没收入呈逐年增长态势，在非税收入中的占比年均增加一个百分点。2011年以来，省本级罚没收入累计完成9.1亿元，占全省罚没收入的23.2%。2011年至2013年，省本级罚没收入分别为2.47亿元，2.76亿元、3.87亿元，占当年省级公共财政收入的1.5%、1.6%、2.0%，年均增长35.3%。2011年以来，市县罚没收入累计完成30.18亿元，占全省罚没收入的76.8%。2011年至2013年，市县罚没收入分别为8.09亿元、9.70亿元、12.39亿元，占当年地方公共财政收入的2.8%、2.8%、3.0%，年均增长23.6%。从审计情况看，2011年至2013年，兰州、天水、定西3市6县区交通运管、公安交警、城管3部门罚没收入分别为8634.08万元、11943.39万元、19631.78万元，占3市6县区财政罚没收入的61.2%、63.4%、73.4%。可以看出，交通运管、公安交警、城管3部门罚没收入也是逐年增加，占同级财政罚没收入的一半以上，占比年均递增六个百分点。（二）罚没收入收支管理逐步规范我省各级各部门能够执行《中华人民共和国预算法》、《甘肃省政府非税收入管理条例》等法律法规和省政府制定的《甘肃省罚款没收财物管理办法》的规定，罚没收入实行收支两条线管理，收入基本全额上缴同级财政纳入一般预算管理，支出统筹安排使用，全省行政罚没收入执行收支两条线的规定总体上是好的。同时，随着非税收入收缴管理改革的不断深入和罚没收入缴库级次、罚没票据管理、罚缴分离等各项制度的不断完善，各执法部门采取“单位开票、银行代收、财政统管”的收入管理模式，罚没收缴流程日趋规范，罚缴分离制度基本落实。（三）依法行政水平进一步提高近年来，随着公民法律意识的增强，全省罚没收入执罚部门依法行政的意识不断增强，行政执法手段和方法不断改进，执法水平进一步提高。能够按照相关法律法规实施处罚，罚没收入收取的依据、范围、标准比较明确，执法程序比较规范。为有效预防和减少道路交通事故，减少道路交通安全行政处罚的随意性，近三年全省公安交管部门较多应用电子监控设备查处交通违法行为。从统计数据看，2011年至2013年前10月电子监控设备罚没收入分别为1.35亿元、2.1亿元、2.68亿元，分别占公安交管部门罚没收入总数的44%、54%、63%。（四）监督检查力度进一步加大近年来，省政府有关部门进一步加大了对行政执法情况监督检查的力度，加强对罚没票据、账户、收支、核算等各个环节的监管，对乱罚乱用等违法违纪行为进行严肃处理，取得了较好的效果。2011年至2013年，省财政厅联合省直有关部门对全省非税收入征管质量开展了专项检查，累计检查执收执罚单位3683户，查处违纪单位385户，查补财政收入2981万元，纠正各类违法违纪资金6988万元。2013年7月，由省监察厅牵头，省财政厅与省发改委等相关部门成立专项治理协调工作小组，开展为期5个月的乱收费乱罚款专项治理工作。对查出的交通、公安、建设、工商、质监、城管等6行业存在的违规罚款处罚问题，责成限期进行整改。省审计厅也将罚没收支管理情况作为财政审计的一项重要内容，2013年4至5月，省审计厅对省公安厅交警总队2010年至2012年省级非税收入收缴情况进行了审计，并对6个县交警系统罚没收支管理情况进行了审计调查。二、罚没收入收支管理中存在的主要问题（一）在收支两条线管理方面，存在经费拨款与罚没收入挂钩的问题部分市县财政部门在年初的预算中未能足额安排执法部门工作经费和人员经费，主要通过从执法部门上缴的罚没收入中办理追加预算支出或从中拨付、返还办案补助经费来弥补其经费不足。有的地方财政部门直接按罚没收入的固定比例甚至全额返还执罚部门办案补助经费。此类问题在公安交警和运管部门尤为突出。其原因在于一些基层执法机构人员工资补贴经费主要来源于罚没收入。目前，全省交警系统编制4219名，其中省编2721名，地编1498名（经费由市县财政保障），实有4589人。另有交通协管员4976人。由于地方编制交警的经费全部由市县财政保障，因此地方财政部门通过返还办案补助经费来弥补基层交管部门经费不足。据审计，2013年，兰州市交警支队上缴市财政罚没收入1.11亿元，当年市财政局从罚没收入中安排资金1.12亿元。天水市交警支队缴秦州区财政罚没收入137.28万元，当年区财政以办案经费名义返还罚没收入150万元。定西市政府2011年确定市交警支队和城区大队罚没收入分别上缴市财政，原则上由市财政按100%的比例分别安排办案经费；其中罚没收入的80%按正常规定返回，其余20%可由交警部门申报项目，经财政审批后予以返还。全省地方各级道路运输管理机构执法人员3223人，2011年至2013年财政共安排办案经费及聘用人员工资8724.4万元。由于罚没收入与经费拨款挂钩的问题在一定程度上助推了基层交警、协警、协管员收缴罚没的积极性，导致了变相下达罚款指标、违规超标罚款等行为。据审计，2013年，兰州、天水、定西三市交警支队在与所属大队签订年度工作目标责任书中均规定了罚没指标，天水市工商局也存在此类问题。（二）在执法部门罚没收入执收方面，存在执收不规范问题在调研和审计中发现，有的执法部门违规设置非税过渡专户，由其归集罚没收入，定期上缴上级部门或同级财政非税汇缴专户。有的执法部门延压罚没收入，未及时上缴财政专户。有的执法部门未实行罚缴分离制度，现场向当事人收取现金罚款，经由单位经费账户再汇总上缴规定专户，或由处罚对象将罚没款缴至单位账户后再上缴非税局。有的部门在票据管理中还存在重领轻管，票据使用不规范，管理不严格等问题。有的罚没物资管理基本都由执法单位自行保管，政府没有专门的公物仓进行统一管理。（三）在收入上缴国库方面，存在延压罚没收入和未按级次上缴罚款问题部分市县财政部门违反《甘肃省政府非税收入管理条例》的相关规定，未将罚没收入及时上解国库。据审计，2013年，兰州、天水、定西三市财政部门未及时缴入国库的罚没收入共计4094.86万元。其中，兰州市1486.45万元，天水市925.27万元，定西市1683.14万元。省公安交警系统由于行政管理体制和财务管理制度不一致，影响了罚没收入的统一规范管理，从而造成未按级次上缴罚款和延压罚没收入的问题。按照财务管理实行系统垂直管理的规定，交警系统罚没收入应全额上缴省财政统一管理，但《甘肃省公安交警系统财务管理办法》规定，罚没收入实行市州和县区公安交警部门按行政隶属关系，将收取的罚没收入全额上缴地方财政，纳入地方本级财政预算管理；高速公路交警部门收取的罚没收入，全额上缴交警总队，纳入省级财政预算管理。据审计，2010至2012年，省交警总队4个高速支队所属的29个大队将收缴的交通违法罚款2956.93万元，未按规定上缴省级财政，而是缴入所在地市、县级财政，市、县级财政按33%至80%的比例，以办案补助经费名义返还各大队1624.94万元，各大队又将其全额上解支队，高速支队将其中689.88万元下拨所属各大队用于弥补经费，截至2012年底结存935.06万元。2012年，高速四支队所属5个大队将收取的交通违法罚款290.45万元，延压4个多月，利息收入2万元延压至次年才上解省交警总队。（四）在执行行政处罚法律法规及政策方面，依然存在执法行为不规范问题受法律法规尚不健全完善、自由裁量空间较大、部门利益等因素影响，越权设立罚款项目、擅自提高罚款标准、违规罚款以及重处罚轻管理等现象仍然存在。2013年9月，省效能风暴行动协调推进领导小组对兰州市公安、交通等6个行业的一线执法单位进行了明察暗访，发现并纠正了一批违规处罚的典型问题。公安交警系统存在路面移动测速不规范，协警违规单独上路执法等问题。交通管理系统在治理车辆超载超限工作中，“以罚代管”现象比较普遍。基层路政执法单位执罚行为不规范，擅自改变固定检查站点，个别地方未经批准自行改变超限检测点。质量技术监督系统存在个别罚款项目不规范，违反法定程序实施罚款等问题。城建规划系统存在执法文书不够规范，执罚幅度随意性比较大等问题。兰州市城市管理基层执法单位存在预先收取罚款，擅自扩大当场处罚范围和收缴罚款幅度等问题。在调研中了解到，城管部门在对部分违法建筑实施行政处罚后要求补办有关手续，但相关手续需由规划、城建补办，由于部门之间缺乏信息协调沟通的联动机制，导致部分违法行为执法落实不到位，出现重罚轻管的现象。三、几点建议（一）深化行政管理体制改革，树立服务大局促进发展的理念规范和加强罚没收入管理是推进依法行政的必然要求，是优化经济发展环境的有效措施，是加强党风廉政建设的重要手段，是规范非税收入管理和强化财政职能的客观需要。要按照中央和省委深化行政管理体制改革的精神要求，全面梳理现行罚没收入管理体制机制中存在的问题。修订、清理和规范行政处罚法规规定，解决执法部门职能交叉、处罚条款模糊、处罚金额弹性大的问题。财政部门要推进综合预算体制改革，逐步完善支出定额标准体系。进一步完善罚没收入年度预算编制办法，合理核定和编制罚没收入预算。执罚单位要进一步理顺人员管理体制，改进考核方式，杜绝下达或者变相下达查处案件及罚款指标的做法。要尽快理顺交警系统行政管理体制和财务管理体制，做到人事管理、财务管理、经费保障协调一致。各级执法单位要建立重管理、重服务、轻罚款的管理机制，进一步增强服务意识，树立服务大局，促进发展的理念。（二）完善经费保障机制，巩固收支脱钩成果在合理确定人员编制的基础上，健全经费保障机制，将执法部门经费纳入财政预算全额保障，确保执法部门履行职能所必须的经费。对罚没收入实行彻底的收支脱钩，避免执法不规范的问题，杜绝收入返还和超收分成行为。进一步探索和完善罚没收入预算管理体制，充分调动执法单位征收工作的积极性，做到应收尽收，及时足额上缴。避免该罚不罚、随意减免等不作为问题。要对全省罚没收入执法部门实行收支脱钩管理的情况进行一次全面系统的专项检查，从严查处罚没收入管理中存在的违纪违法问题。（三）加大监督检查力度，进一步规范收支管理进一步建立健全罚没收入管理监督检查机制，加大财政、审计、监察等部门的协调配合力度，充分发挥职能互补作用，努力做到经常性检查与定期检查相结合，全面检查与重点检查相结合，单位自查与监督机关检查相结合，切实加强对罚没票据、账户、收入、支出、核算、监督等各个环节的监管。执罚单位要进一步增强预算执行和资金管理使用法制意识，强化非税收入监控力度，严格执行“收支两条线”规定和罚缴分离制度，杜绝设置过渡户。严格票据领用、核销和年检制度，避免违规执罚行为。规范罚没物资处置，建立罚没物资“据实申报、规范处置、重点抽查、依法处理”的管理机制，杜绝执法单位自行处置罚没财物的现象，确保财政收入不流失。（四）严格执行法律法规政策，确保依法行政执法单位要采取有效措施，着力加强内部管理，健全工作制度，规范执罚程序，提升执法业务水平。进一步规范行政处罚裁量权的行使，建立健全规范处罚自由裁量工作的配套制度和相关工作机制。严格执行《中华人民共和国行政处罚法》，寓处罚教育于服务管理之中，充分体现行政行为宽严适度、以教育为目的、维护管理对象合法权益的法律精神，切实提高依法行政水平。努力纠正执法办案中重实体轻程序、重罚轻管、超越权限罚款、滥用强制措施和自由裁量权以及设置电子监控设备不尽合理等问题。（五）加强执法队伍建设，提高执法人员水平在依法治国，建设法制政府的大环境下，各级政府和有关部门要把执法队伍建设作为一项重要任务来抓。进一步加大对行政执法人员的教育和培训，提高执法人员政治素质、道德水平和业务能力。要坚持严格依法行政，实行错案追究制，对一些不适合在行政执法工作岗位上的人员及时清理出执法队伍。严把入口关，严格按照国家规定的录用程序和要求招录行政执法人员。坚决杜绝“协警”、“协管员”等不具备行政执法资格的临时人员单独执法和行使处罚权力，防止临时人员“越界”和“越权”现象的发生。以上报告，请予审议。