关于《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例(修订)》的说明

　　                 —2014年5月27日在省十二届人大常委会第九次会议上

　　               肃南裕固族自治县人大常委会副主任 赵建勤

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：   我受肃南裕固族自治县人大常委会委托，现就《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例(修订)》作如下说明：一、修订《条例》的必要性   我县有基本草原2677.55万亩，占全县国土总面积的74.73％。草原既是发展草原畜牧业这一传统优势产业的重要载体，又是建设西部生态安全屏障的重要基础。保护、建设和合理利用草原资源，对促进自治县经济社会发展具有十分重要的意义。现行《甘肃省肃南裕固族自治县草原管理条例》(以下简称现行《条例》)于1995年12月15日省第九届人大常委会第十八次会议批准施行，1999年又进行了修正。现行《条例》颁布施行以来，对维护草原生态平衡，依法加强草原保护、管理和建设发挥了积极的作用。但随着改革的不断深化和市场经济的快速发展，我县在草原资源保护、管理和开发利用方面出现了一些新情况和新问题：草原超载过牧、乱垦乱挖现象突出；部分草原鼠害、病虫害还未得到有效控制，草原沙化、退化、荒漠化的趋势没有从根本上得到遏制；草原承包经营中存在“重利用轻管护、重索取轻建设”等掠夺性使用现象；投入不足，基础设施和服务体系建设滞后；草原补奖政策实施后，草原监管难度增大等等，特别是随着《中华人民共和国草原法》的修订和《甘肃省草原条例》的颁布施行，现行《条例》中部分条款已与国家的法律、法规不相适应。为切实保障法制统一，有效解决好自治县在草原保护、管理和利用方面出现的新问题，保证《中华人民共和国草原法》以及《甘肃省草原条例》在我县的正确贯彻实施，进一步提高草原保护、管理和利用效率，对现行《条例》进行修订已显得十分重要和必要。二、修订《条例》的指导思想及修订过程   修订《条例》的指导思想是：以邓小平理论、 “三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以新修订的《中华人民共和国草原法》和新颁布的《甘肃省草原条例》等法律法规为依据，突出草原畜牧业可持续发展和生态优先原则，体现草原资源保护主题。对现行《条例》中切实可行的条款予以保留；对现行《条例》中未涉及到的方面，依照《中华人民共和国草原法》和《甘肃省草原条例》的相关规定进行补充、完善；对现行《条例》与上位法不一致或已不适应现实情况的规定进行修改。通过修订，进一步强化草原保护、管理、建设和利用的办法措施，切实增强《条例》的针对性和可操作性，确保草原资源永续利用，促进自治县草原畜牧业经济可持续发展。   为做好对现行《条例》的修订工作，在县委的统一领导下，县人大常委会于2006年部署开展修订前期的调研和准备工作，2O07年，县人大常委会将《条例》修订工作列入自治县民族立法规划，并提出了修订《条例》的指导思想、基本原则和具体要求。县政府高度重视此项工作，及时成立修订工作领导小组，制定修订方案和具体工作流程。2009年4月，修订工作领导小组在深入调查研究、认真总结现行《条例》实施经验的基础上，起草了《条例》初稿，之后，修订工作领导小组组织召开农牧系统中高级专业技术人员和业务单位负责人会议，对《条例》初稿进行了两次讨论修改，形成了《条例》第三稿和第四稿。2010年，结合国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》和国务院常务会议决定建立草原生态保护补助奖励机制等政策措施，又一次进行了修改，形成了《条例》第五稿。2012年8月，自治县十七届人大常委会第四次会议对《条例》进行了第一次审议。根据人大常委会审议意见，形成了征求意见稿，广泛征求了县直各部门、单位和各乡(镇)的意见建议。2013年5月，自治县十七届人大常委会第九次会议对《条例》进行了第二次审议，根据审议意见进行修改后，分别征求了省人大民侨委、省政府法制办公室、省农牧厅以及市政府法制办、市畜牧兽医局的意见建议。根据省人大民侨委、省政府法制办、省农牧厅和市政府法制办等省、市相关部门和单位的意见，对《条例》进行了再次修改。2013年12月11日，自治县十七届人大常委会第十四次会议对《条例》进行了第三次审议。2014年3月15日，提请自治县十七届人民代表大会第三次会议审议通过。修订后的《条例》保留九条，修改三十一条，删除五条，增加五条，共四十条。三、《条例》修订的主要内容   在这次修订中，继续沿用了现行《条例》的基本框架。主要是对现行《条例》中的部分条、款、项进行了修改、补充和规范，保留了合理条款，删除了无实际意义、内容重复和与上位法相抵触的条款，增加了上位法明确的新规定、新制度以及自治县长期以来在草原管理方面总结出的一些行之有效的措施和办法，重点从以下方面进行了修订：   (一)针对现行《条例》对草原监管部门和机构的职责划分不清，在实际工作中存在执法缺位、执法越位以及多头执法、重复执法等实际情况，将《条例》第四条修改为：“自治县人民政府农牧行政主管部门负责本行政区域内的草原保护、管理、规划、建设和利用工作。乡(镇)人民政府负责本辖区内草原的保护、管理、建设和监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。”对自治县人民政府农牧行政主管部门、各乡(镇)人民政府的草原监管职能进行了强化；《条例》第五条对国土、环保林业、交通运输、公安、工商、水务和旅游等有关部门草原监管职能进行了明确；《条例》第六条、第七条、第八条、第九条对自治县人民政府农牧行政主管部门所属的草原监督管理、草原技术推广和草原监测调查等机构的职权作了细化和补充。   (二)为进一步稳定和完善草原承包经营责任制，切实维护农牧民的合法权益，有效利用和保护草原，根据中共中央国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》关于“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”的有关政策规定，结合我县实施草原承包经营责任制以来的实际， 《条例》对草原承包、流转、解除合同等方面作出了明确具体的规定。在《条例》第十二条中增加一款为第三款，规定： “草原承包经营权可以按照依法、自愿、有偿的原则在县内有序进行流转，并签订书面合同。”   (三)为有效遏制草原退化趋势，促进草原植被恢复，改善草原生态环境，实现草原生态系统的良性循环和草地资源永续利用，依照《中华人民共和国草原法》和《甘肃省草原条例》有关规定，将《条例》第十四条修改为：“自治县推行基本草原保护制度，合理划定基本草原范围，实行重点保护和建设。自治县对退化、沙化、荒漠化及生态脆弱区的草原和其他草原，应采取禁牧、休牧、划区轮牧、草畜平衡等措施，改善和提高草原的生态功能。凡实行禁牧、草畜平衡的草原，应设立明显标志。自治县对行政区域内的草原实行禁牧、草畜平衡制度，建立建、管、用和责、权、利相统一的管理责任制，逐级签订责任书。”   (四)针对草原使用权和承包经营权发生争议纠纷处理不规范的问题，在《条例》第十五条增加了一项： “承包经营权发生争议的，双方当事人可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府调解。调解不成或者不愿调解的，可以向自治县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉；”的内容，并对该条的其余三项也进行了修改，从而明确了在草原使用权和承包经营权发生纠纷时调处的程序和职权。在《条例》第十六条第一款对草原权属争议的处理中增加了“仲裁”这一程序，从而完善了乡村调解、县上仲裁、司法保障的农牧村草原土地承包经营纠纷调解仲裁体系。   (五)为进一步规范草原征(占)用行为，切实保障草原承包人的合法权益，依照《中华人民共和国草原法》、 《甘肃省草原条例》等法律法规，结合我县实际， 《条例》在征(占)用草原的办理程序、草原补偿费、牧民安置补助费和草原植被恢复费等方面作出具体规定。在《条例》第十七条中增加了“承包草原被依法征(占)用的应当获得相应的补偿”的内容，将《条例》第二十四条修改为： “国家、集体和个人征(占)用草原的，应由自治县草原监督管理机构协同国土资源管理部门核划草场面积，并按法定程序审批或报批……征用或者使用草原、采集或者出售国家二级保护和地方重点保护草原野生植物应当向自治县草原监督管理机构交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费收费标准及使用按国家及省上有关规定执行。草原补偿费、牧民安置补助费由自治县人民政府依照有关法律法规规定。”   (六)为切实解决非法采集、无序采集、破坏性采集草原野生植物的突出问题，进一步规范采集、管理和查处行为，将《条例》第二十七条修改为： “禁止采集、收购发菜。在草原上采集甘草、麻黄草等地方重点保护草原野生植物的，实行采集证制度。自治县草原监督管理机构应当对申请采集的人员进行统一培训，采集者应当在规定的区域和时段内进行采集，并按规定交纳草原植被恢复费。   (七)为进一步规范在草原上的采矿、矿产品加工等生产活动，防止和避免对草原植被、水源和河流的污染，依据《甘肃省草原条例》有关规定，将《条例》第三十条修改为： “在草原上从事采矿、加工等生产活动的，应依法办理建设项目环境影响评价和其他有关审批手续，建设项目环境影响评价书中应包括草原生态环境保护方案。任何单位或者个人不得在草原上排放工业废水、废气、废渣及其他有害污染物。”   (八)为探索建立草原生态保护补奖机制，推进我县草原畜牧业可持续发展，根据《甘肃省草原禁牧办法》、《甘肃省草畜平衡管理办法》有关规定，结合我县多年探索实践的经验，将《条例》第三十五条修改为：“自治县建立草原生态保护补偿机制，对实行草原禁牧、草畜平衡及建设人工草地的，依据国家政策，应给予补助和奖励。自治县草原监督管理机构应加强草原禁牧区的监管工作，定期对草畜平衡草原区的载畜量进行核查，防止超载过牧，维护草畜平衡。”   (九)为强化行政执法，规范执法行为，结合我县草原保护、建设、管理和利用实际，依照《中华人民共和国草原法》、《甘肃省草原条例》等法律法规，在《条例》三十六条中对采集重点保护的草原野生植物、污染草原环境、超载过牧和代放县外牲畜等方面作出了行政处罚的规定。   以上说明和《条例》请一并予以审议。

　　     甘肃省第十二届人民代表大会民族侨务委员会关于《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例（修订）》的审查意见（书面）

　　          2014年5月7日省十二届人大民族侨务委员会第六次会议通过

　　省人大常委会： 省十二届人大民族侨务委员会于2014年5月7日举行第六次会议，对肃南裕固族自治县人大常委会报请批准的《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例（修订）》(以下简称《草原条例》)进行了审查。现将审查意见报告如下：一、《草原条例》的修订具有法律依据和现实必要性。《草原条例》是依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国草原法》、《甘肃省草原条例》等相关法律法规，结合肃南裕固族自治县草原实际情况修订的。现行条例于1995年省第八届人大常委会第十八次会议批准施行，1999年省第九届人大常委会第十一次会议批准修正。条例颁布施行以来，对维护草原生态平衡，依法加强草原保护管理发挥了积极的作用。但是，随着《中华人民共和国草原法》的修订和《甘肃省草原条例》的颁布施行，现行条例中部分条款已与国家的法律、法规不相适应。同时，近几年肃南县出现了草原超载过牧、乱垦乱挖、草原监管难度增大、草原沙化、退化、荒漠化等现象。为了切实保障法制统一，保证上位法在肃南县的正确贯彻实施，有效保护肃南县草原资源，对现行条例进行修订十分重要和必要。二、《草原条例》的修订过程符合立法程序。《草原条例》修订工作从2006年开始，分别经过了肃南裕固族自治县第十七届人大常委会第四次会议初审，第十七届人大常委会第九次会议二审，第十七届人大常委会第十四次会议三审。2013年，省人大民族侨务委员会提前介入，向省发改委、省农牧厅、省国土资源厅等省直有关部门征求意见，提出反馈意见，指导修订工作。自治县在认真研究反馈意见后充分吸收了各方面的意见建议。2014年3月15日，自治县第十七届人代会第三次会议审议通过了《草原条例》并上报省人大常委会审批。三、省人大民族侨务委员会经过审查认为，《草原条例》没有违背法律和行政法规的基本原则，没有对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。修订后的《草原条例》突出了肃南裕固族自治县的民族和地区特点，对保护、建设和合理利用草原资源，促进自治县经济社会发展具有十分重要的意义。建议本次常委会会议审议批准。

　　   甘肃省第十二届人民代表大会民族侨务委员会关于《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例（修订）》审议情况的报告（书面）

　　           —2014年5月29日在省十二届人大常委会第九次会议上

　　省人大常委会：2014年5月28日上午，省十二届人大常委会第九次会议分组审议了《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例（修订）》。常委会组成人员认为，该条例符合肃南裕固族自治县的实际，符合宪法、民族区域自治法、草原法的规定，符合民族立法程序，建议本次常委会会议审议批准。同时，一些委员也提出了一些修改意见，民族侨务委员会依据有关法律法规进行分析研究，建议作出如下修改：1、第十五条第（二）项建议修改为：“承包户与承包户之间草原使用权发生争议的，由村民委员会调解。调解不成或不愿调解的，由乡（镇）人民政府调解或裁决。当事人对乡（镇）人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”。第十五条第（三）项建议修改为：“村与村之间的草原权属争议，由乡（镇）人民政府调解或裁决，并报自治县人民政府农牧行政主管部门备案。当事人对乡（镇）人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”。第十五条第（四）项建议修改为：“乡（镇）与乡（镇）之间或乡（镇）与县属单位之间的草原权属争议，由自治县人民政府调解或裁决。当事人对自治县人民政府处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”。依据1：《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施”。依据2：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。参照条例：《甘肃省阿克塞哈萨克族自治县草原条例（修订）》第十二条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决，协商不成的，按下列程序解决：……（三）个人之间、村与村之间的争议，由乡（镇）人民政府处理；乡（镇）之间的争议由县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”。2、第二十五条建议修改为：“自治县人民政府农牧行政主管部门应当加强草原病虫鼠害和草原雪灾自然灾害的预测预报及防治工作，并制定实施办法和应急预案”。3、第二十七条第一款建议修改为：“禁止采集、收购发菜、出售国家一级保护草原野生植物”。依据：《甘肃省草原条例》第二十八条“禁止采集、收购、出售国家一级保护草原野生植物”。4、第三十六条第一款建议修改为：“违反本条例有关规定，有下列行为之一的，由自治县草原监督管理机构视其情节给予依法处理”。第三十六条第（六）项建议修改为：“未经法定程序，变更或终止草原承包经营权、使用权的，或以其他形式非法侵占他人草原的，由自治县草原监督管理机构责令其终止侵权行为，并退回侵占的草原；造成损失的，依法赔偿损失”。第三十六条第（七）项建议修改为：“凡在草原上排放工业废水、废气和废渣造成污染的，应当按有关法律法规的规定处理”。以上报告，请予审议。