关于《兰州市南北两山绿化管理条例》的说明等

　　关于《兰州市南北两山绿化管理条例》的说明

　　——2014年5月27日在省十二届人大常委会第九次会议上

　　兰州市人大常委会副主任胡康生

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：   我受兰州市人大常委会的委托，对市十五届人大常委会第十八次会议审议通过的《兰州市南北两山绿化管理条例》(以下简称《条例》)作如下说明，请审议。一、修订《条例》的必要性   《条例》是对现行的《兰州市南北两山绿化建设管理办法》的修订，本次修订对法规名称作了修改，一是根据南北两山绿化工作的实际，将“建设”二字删除；二是将地方性法规的名称由“办法”修改为“条例”。   《兰州市南北两山绿化建设管理办法》是1993年制定、2000年修订的。法规自实施以来，有力促进了兰州市南北两山绿化和建设管理工作，对改善兰州生态环境、防治大气污染、保障市民身体健康、促进兰州经济社会发展和生态文明建设发挥了重要的作用。但是，随着经济社会的发展，南北两山绿化的形势发生了变化，党的十八大明确将生态文明建设列入“五位一体”的总布局，新修订的《森林法》公布施行，南北两山绿化工作中出现的一些新情况新问题需要做出新的规定，因此，需要对原法规进行修订。     一是《条例》和已经修订的相关上位法保持一致。《条例》根据修订后的上位法如《森林法》、《森林防火条例》等法律法规，梳理总结南北两山绿化和建设管理制度，对一些不适应的方面进行了修改，一些条文和新修订的上位法进行了衔接。   二是《条例》和南北两山绿化工作的实际情况相符合。随着经济社会的发展，南北两山绿化出现了新情况和新问题：十多年前是大规模投资建设时期，现在则进入了管护和建设相结合的时期；以前以绿化承包为主，现在是绿化承包和林业场站管护相结合。因此，《条例》总结近十多年来南北两山绿化工作的新经验和好做法，更加符合南北两山绿化工作实际。   三是《条例》和人民群众对生态环境质量的要求相呼应。随着生活水平的提高，人民群众享受绿色生活、呼吸新鲜空气、建设美好环境的愿望越来越强烈，兰州市民对南北两山绿化的要求也越来越高。《条例》响应人民群众的新期待，把加强绿化管护、提高绿化质量、提升绿化整体水平作为修订的着力点，对建设和管保护工作中的新情况做出新规定。   四是我市南北两山绿化在实际建设管理和执法过程中，存在一些法律依据不明，部门职责不清的问题，需要在《条例》中进一步明确、细化及补充。二、修订《条例》的过程   2012年兰州市人大常委会对《兰州市南北两山绿化建设管理办法》进行了立法后评估，并将其修订列入了《兰州市人大常委会2012—2016年地方立法规划》和《兰州市人大常委会2013年度立法计划》。兰州市人民政府有关部门及时启动修订工作，组织进行了相应的立法调研和相关论证工作。2013年10月召开的兰州市第十五届人大常委会第十四次会议对市政府提请审议的《兰州市南北两山绿化管理条例（修订草案）》进行了第一次审议。一审之后，市人大常委会法工委充分吸收借鉴立法后评估的成果和常委会一审的意见，广泛征求社会公众的意见建议，深入实际针对重点问题开展立法调研，组织立法专家论证完善有关条文，提出了《兰州市南北两山绿化管理条例(修订草案)》修改稿，提交市人大法制委员会和主任会议审议并再次修改。2014年4月28日兰州市第十五届人大常委会第十八次会议对《兰州市南北两山绿化管理条例(修订草案)》修改稿进行了第二次审议修改，并表决通过。三、修订的主要内容和需要说明的问题   修订后的《条例》共六章四十八条。修订的主要内容和需要说明的问题有：   一、为了进一步明确兰州市南北两山绿化工作在全市经济社会中的重要地位，《条例》第三条规定“市、县(区)人民政府应当把南北两山绿化作为生态文明建设的重要组成部分，纳入国民经济和社会发展规划和年度计划。”   二、为了更加明确市、县(区)人民政府及其职能部门在兰州市南北两山绿化工作中的职责，《条例》第三条、第五条分别对其相应的职责和分工做出了规定。   三、为了明确南北两山绿化的性质和相应的资金投入，《条例》第六条规定“南北两山绿化是社会公益事业，南北两山绿化资金以政府投入为主，社会筹措为辅。”   四、为了有效防止国有资产流失，《条例》第十四条对国有林地在未承包期间的管理做出了明确规定，《条例》第十七条对共同投资形成的林地、设施等权益在资产所占比例和收益所占比例做出了规定。   五、为了进一步明确南北两山绿化范围内的林权证发放工作，《条例》第十六条规定“南北两山承包林地的单位和个人，按照承包合同连续两年完成绿化任务的，可以申请办理林权证”，“林权证由所在县(区)南北两山绿化主管部门登记造册，县(区)人民政府核发证书，林权期限为70年”。并规定了向同级林业主管部门定期通报林权证的发放情况的要求。   六、为了处理好南北两山绿化和开发的关系，达到以开发促进绿化的目的，强化对南北两山绿化成果的保护，《条例》第十八条对承包者在所承包的南北两山林地进行开发建设的情况进行了规范，为其设置了必要的前提条件：“绿化承包者造林绿化面积达到总承包面积70％，经所在县(区)南北两山绿化主管部门审核，市南北两山绿化主管部门批准”。同时，在第二十六条、第二十七条中对非承包者占用南北两山林地进行开发建设的情况和需要临时占用林地的情况也进行了相应的规范。   七、为了鼓励和吸引社会力量参与南北两山绿化工作，《条例》将原法规中的用电、用水、人员户籍、流转等方面的规定按照实际情况进行了准确修改和表述。   八、为了加强对有害生物疫情的防治，预防由此引发的生态问题，《条例》第二十八条对有害生物疫情监测预报机制作出了规定，明确了责任。   九、根据在南北两山绿化建设管理工作中出现的破坏行为的新状况，《条例》第三十四条增设了禁止“擅自改变林地用途”、“擅自挖沙、采石、取土”、“倾倒、堆放垃圾和废渣，超标排放污水，毁坏林木植被或者对林木植被构成威胁”等行为的规定。   十、关于法律责任。在对各项处罚条款的依据进行研究的基础上，做了相应的调整和修改。按照《森林法》等上位法的规定，参照外地做法，结合实际，一方面对未按照承包合同完成绿化或管护任务的承包者，在责令其限期完成而逾期仍未完成的，增设了“处以一万元以上五万元以下罚款”的规定；对连续两年均未完成绿化或管护任务且不采取措施改正的，增设了“按照约定解除承包合同，并处以五万元以上十万元以下罚款，同时通过诉讼途径对林地使用权予以流转”的规定。另一方面对相关禁止性行为设置了具体的处罚标准，主要有：一是在罚款的基础上，增设了停止违法行为，恢复原状，赔偿损失的要求，如“毁坏上水工程、道路等林业基础设施的”，“责令恢复原状，赔偿损失，并处以一千元以上一万元以下罚款”；二是增设了对拒不履行处罚决定实施代履行的规定，如“毁坏林木植被的，由县(区)南北两山绿化主管部门责令停止违法行为，依法赔偿损失，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下罚款；拒不补种树木或者补种树木不符合国家有关规定的，由县(区)南北两山绿化主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”；三是为了遏制恶意破坏生态环境的行为，增设了倍数罚的规定，如“倾倒、堆放垃圾和废渣以及超标排放污水毁坏林木植被或者对林木植被可能造成损害的，由县(区)南北两山绿化主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，赔偿损失，逾期不恢复原状的，由县(区)南北两山绿化主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担，并处损害林木植被价值三倍以上五倍以下的罚款。”四是针对南北两山绿化存在的毁林毁绿和毁坏水利设施及违反森林防火规定等违法行为比较突出的问题，为了加大对这些违法行为的打击，保护南北两山绿化成果，增加了有关适用治安管理处罚法和森林防火条例的规定。   另外，还有一些文字、标点、语序及条款设置方面的修改，已在《条例》中标明，这里不再赘述。   以上说明连同《条例》，请在审议中指正。

　　甘肃省人大常委会法制工作委员会关于对《兰州市南北两山绿化管理条例》的研究报告（书面）

　　省人大常委会：   《兰州市南北两山绿化管理条例》（以下简称条例）已经兰州市第十五届人大常委会第十八次会议于2014年4月28日审议通过，现报请省人大常委会批准。法制工作委员会接到报告后，将文本印送常委会相关部门、立法顾问及省林业厅、兰州市南北两山绿化指挥部征求意见。在此基础上，法工委于2014年5月13日召开常委会部分立法顾问和省林业厅及兰州市相关部门参加的论证会。法制工作委员会认为，制定该条例对改善兰州生态环境、防治大气污染、保障市民身体健康、促进兰州经济社会发展和生态文明建设将发挥重要的作用。该条例的立法依据比较充分，主要内容与国家相关的法律法规不相抵触，可操作性也较强。建议本次常委会会议审查批准。但条例中有些条款还需进一步研究完善，现将建议修改意见报告如下：一、条例第十八条设定了养林企业设立登记的前置性行政许可，不符合《中华人民共和国行政许可法》关于地方性法规不得设定的行政许可事项包括：不得设定企业的设立登记及其前置性行政许可的规定。二、条例第三十七条与第十一条规定的内容不统一，因绿化承包合同未完成而通过诉讼对林地使用权予以流转，不符合公平、公正的原则，在实践中也无法操作。另外，还有一些文字、语序需作进一步修改。建议兰州市人大常委会结合研究报告和审议中组成人员提出的意见、建议对法规文本作进一步的修改和完善后公布实施。