关于修改《甘肃省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》的决定（草案）的说明

　　甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改《甘肃省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》的决定（草案）的说明

　　   ——2011年11月22日在省十一届人大常委会第二十四次会议上

　　            甘肃省人大常委会法工委主任马发明

　　主任、各位副主任、各位委员：我受主任会议委托，现就《甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改〈甘肃省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定〉的决定（草案）》（以下简称决定草案）作如下说明：一、修改的必要性1996年出台的《行政处罚法》规定，政府规章可以设定警告和一定数量罚款的行政处罚,罚款限额由省级人大常委会规定。据此，省八届人大常委会于1996年9月25日制定了《甘肃省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》（以下简称规定），并于同年10月1日起施行。规定实施十多年来，在规范政府规章设定罚款、促进我省的依法行政工作、保护行政相对人合法权益等方面发挥了重要作用。但是，随着社会经济的不断发展以及物价上涨等因素，行政管理的客观环境也发生了很大变化，导致规定在执行过程中逐渐出现与经济社会发展状况和行政管理实际需要不相适应的情形，主要表现在：一是规章设定罚款的限额偏低，在部分行政管理领域缺乏惩处力度，尤其是在涉及公共安全、环境安全、人身和财产安全等重要行政管理领域，有些违法行为的社会危害性相当严重，需要较为严厉的处罚手段予以预防和惩戒。根据规定，规章对违法行为最高只能设定三万元的罚款，在目前经济发展水平状况下，不少违法行为的获利往往远远高于三万元，在现实中知法犯法的行为并不少见，最高为三万元的罚款对获利较高的违法行为已不具有足够的威慑力和惩戒效果，不利于行政机关对重要管理领域社会秩序的维护。二是规定对经营性和非经营性违法行为设定差别较大的不同罚款限额，给政府制定规章和执法实践带来操作难度。由于行政管理活动的复杂性，经营性和非经营性活动的划分并不能完全符合所有管理领域的特点。在具体立法和执法实践中，行政机关常常难以界定违法行为属于经营性活动还是非经营性活动，同时，一些非经营性违法行为的社会危害性也并不低于经营性违法行为。因此，对于规章设定罚款限额的授权规定来说，不宜再按上述标准对违法行为进行划分。为使规定更好地适应我省经济社会发展状况和依法进行行政管理的实际需要，更好地发挥政府规章在维护社会秩序、保护公民、法人合法权益等方面的作用，适时对规定进行修改完善，十分必要。二、修改过程今年6月，由省人大法制委员会和常委会法制工作委员会牵头，成立了修改小组。修改小组成立后，对相关法律、法规进行了深入学习，明确对规定的修改一是要充分体现法规的平等性和过罚相当原则；二是要结合我省社会经济发展水平，规定合理限额，做到既要适应政府制定规章进行行政管理的需要，又要有利于保护公民、法人的合法权益。修改小组拟定了工作进度和较为详细的分工安排。6月24日召开了修改小组第一次会议，确定了基本修改原则和修改思路。7月20日召开修改工作座谈会，听取了省交通厅、省林业厅等10个相关部门的修改意见、建议，并书面征求了省发改委、省财政厅等15个省直相关部门的意见。9月28日，修改小组召开第二次会议，在对所收集的意见、建议进行归纳、整理、分析的基础上，根据《行政处罚法》等有关法律、法规，同时吸收借鉴已修改该规定的北京、上海等兄弟省市的立法经验，结合我省实际，完成了决定草案（初稿）。10月中旬，就法规涉及的主要问题赴江苏、安徽等兄弟省市进行了调研。10月25日，再次下发省直相关部门征求意见。11月2日召开专家论证会进行了论证，根据各方面的意见，又作了一次修改，形成了决定草案。11月16日，经第六十三次主任会议决定，提交本次常委会审议。三、修改的主要内容修改的主要内容：      一、将法规的表述方式修改为条款式。     二、不再区分经营性和非经营性行为，这样规定既能有效防止处罚不公和过罚不当的情况，又能较好地解决执法实践中对经营性和非经营性难以界定的问题。      三、将第二条修改为：“甘肃省人民政府、兰州市人民政府制定的规章，对违反行政管理秩序的行为，需要设定罚款的，设定罚款的限额为三万元。但对涉及公共安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用以及关系公民人身健康、生命财产安全方面的违反行政管理秩序的行为，可以设定不超过十万元的罚款”。将一般违法行为罚款限额提高至三万，将重要管理领域的违法行为罚款限额提高至十万元，这样修改，一是因为有的省区在1996年确定的本地政府规章设定罚款限额起点较高，有的省确定为不超过五万元，有的省还规定，对有违法所得的，可以在违法所得的五倍以下设定罚款；二是基于经济的发展和形势的需要，部分省、市对规定作了修改，将政府规章设定罚款限额最高提到十万元，远高于我省的三万元限额；三是从近几年国家立法情况看，明显反映出大幅提高罚款数额、加大对违法行为惩处力度的倾向，提高幅度一般在二至五倍。我省在制定地方性法规时，随着所依据法律、法规处罚额度变化也有所提高，政府规章在惩处力度方面与法律、法规相衔接，也是维护法制统一的需要。根据目前我省社会经济发展的状况，规定政府规章设定罚款限额为十万元，基本符合发挥规章惩戒违法行为、规范社会活动的作用和加强行政管理的实际需要。      四、对规定第三条进行了补充，即“甘肃省人民政府、兰州市人民政府制定规章设定罚款处罚时，应当在罚款限额的规定范围内，根据违反行政管理秩序行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，依据过罚相当原则，设定不同幅度的罚款；根据经营活动中违反行政管理秩序行为的不同情况，规定适当的罚款计算方法”。这样规定是对规章设定罚款必须在不超过十万元的额度内进行调整。在制定具体规章的过程中，政府根据实际管理需要，遵循过罚相当的原则，按照违法行为性质和社会危害程度等标准，在省人大常委会授权的罚款设定额度内，设定具体的罚款额度或者罚款计算方法，以约束实际执法中自由裁量权过大的问题。     五、对省政府、兰州市政府个别规章需要超出限额规定的如何处理作了程序性规定。     六、删去了第五条第二款“本规定公布前制定的规章中关于罚款的规定与本规定不符合的，应当自本规定公布之日起予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”的过时规定。四、需要说明的问题行政处罚不是行政管理的唯一手段，但是目前行政管理中运用比较广泛的重要手段之一。随着依法行政的不断推进，行政机关综合运用各种管理手段的能力正在逐步提高，但对违法行为予以行政处罚，仍然是具有重要效果和必不可少的行政管理手段之一。罚款作为规章除警告外唯一有权设定的行政处罚，对于预防违法行为的发生、惩戒违法行为、维护社会秩序和有效实施行政管理活动具有重要作用。此次对规定修改的目的，正是要进一步完善政府对罚款这种手段的运用，使其发挥出应有的法律功能。决定草案及说明，请予审议。