关于《甘肃省旅游条例(修订草案)》的说明等

　　    关于《甘肃省旅游条例(修订草案)》的说明

　　——2011年7月25日在省十一届人大常委会第二十二次会议上

　　         甘肃省旅游局局长黄周会

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：   我受省人民政府委托，现就《甘肃省旅游条例(修订草案)》(以下简称《条例(修订草案)》)作如下说明。一、《甘肃省旅游条例》修订的必要性   《甘肃省旅游条例》(以下简称《条例》)是2006年7月28日经省十届人大常委会第二十三次会议通过的地方性法规。《条例》实施以来，对整顿和维护我省旅游市场秩序，规范和管理旅游经营者的经营活动和行为，促进全省旅游业的健康发展都起到了积极的推动作用。2010年，全省上下认真贯彻国务院《关于加快发展旅游业的意见》，落实省委、省政府《关于加快发展旅游业的意见》和全省旅游发展大会精神，加强组织领导，拓宽发展思路，增加旅游投入，加大宣传促销，强化监督管理，促进了我省旅游业的快速发展。全省旅游接待人数达到4291.4万人次，实现旅游综合收入237．2亿元，占全省GDP的5．8％。2008年至2010年旅游接待人数和综合收入年均增长21%和27％，全面实现了三年翻番目标。截止2010年底，全省旅行社已发展到408家，其中出境组团社9家；星级旅游饭店329家，其中四星级以上饭店41家；A级景区140家，4A级39家，5A级3家。全省旅游直接就业15万人，间接就业91万人，旅游直接间接就业人数超过100万人。   但随着全省旅游业的快速发展以及旅游市场化程度的不断深化，《条例》在实施中也出现了新的作法和问题，主要表现在： 一是国务院于2009年5月1日修订了《旅行社条例》，上位法依据发生变化，我省条例关于旅游经营者的权利义务规定已经与上位法不同步；二是我省旅游资源开发利用方面的规定不健全、力度不够；三是政府及其有关部门在促进旅游业发展方面的规定还不够明确；四是旅游发展管理创新的规定不够具体，在促进旅游新业态发展上还不到位；五是与国务院及甘肃省委、省政府《关于加快发展旅游业的意见》提出新的更高的要求不相适应。   因此，为了合理调整有关部门、旅游经营者、旅游者等方面的关系，依法解决旅游业发展过程中出现的新问题、新矛盾，使我省旅游业进一步纳入法制化管理的轨道，规范旅游市场秩序，维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益。把我省旅游业培育成为现代服务业的龙头产业和国民经济的战略性支柱产业，努力建设中国西部旅游胜地和旅游目的地，实现我省由旅游资源大省向旅游产业大省转变，《条例》的修订十分必要。   二、《条例(修订草案)》起草过程   根据省人大常委会、省政府2011年立法计划，省旅游局依据《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》以及国务院、甘肃省委省政府分别出台的《关于加快发展旅游业的意见》，充分结合甘肃省“十二五”旅游业发展专项规划中确定的旅游业发展目标和旅游业发展任务，参考兄弟省市新近出台的地方性法规，本着与上位法不抵触、不违背，立足本省实际、填补管理空白，体现地方特色，促进我省旅游产业健康、快速发展的原则，起草了《条例(修订草案)》初稿，报送省人民政府。   省政府法制办承办后，书面征求了省发改委、省财政厅、省工商局等15个部门和14个市州政府的意见，并通过省政府法制网向社会公开征求意见。2011年3月7日，省政府法制办会同省旅游局召开专家论证会，邀请省人大常委会法工委、省人大常委会财经办公室、省社科院、兰州大学、西北师范大学、勇盛律师事务所等单位的法学、旅游管理方面的专家学者，对草案进行了论证。会后，根据专家和有关单位意见，对《条例(修订草案)》进行了反复修改，经省政府法制办办务会研究修改后，于2011年5月7日提交省政府第79次常务会议审议通过，并根据会议要求进一步作了修改，形成了本《甘肃省旅游条例(修订草案)》。   三、需要说明的几个问题   (一)《条例》结构的调整   原《条例》分为7章，除总则、附则外，主要在旅游规划与发展、旅游经营者与从业人员、旅游者权利与义务、旅游管理与监督、法律责任5方面做出了规定。修订后的《条例(修订草案)》由7章58条增加为8章73条，将原《条例》的第二章“旅游规划与发展”分为两章，即“旅游规划与建设”和“旅游促进与发展”，细化、增加了部分条款，优化了《条例》结构。   (二)新增加的称谓   《条例(修订草案)》中采用了“旅游辅助服务者”的称谓。根据最高人民法院《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》的相关司法解释，旅游辅助服务者是指与旅游经营者存在合同关系，协助旅游经营者旅行合同义务，实际提供游览、住宿、交通、餐饮、娱乐等旅游服务的人，是自行从事旅游经营的人。在旅游活动中，旅游辅助服务者与旅行社、旅游者之间发生的关系，都应该属于旅游相关法规调整的范围。   所以在《条例(修订草案)》中，凡涉及到旅游经营活动的条款，都添加了旅游辅助服务者这个称谓，以进一步明确其在旅游活动中的作用。   (三)关于部分内容的增加、整合、调整   一是关于旅游规划与建设。旅游规划对合理开发和保护旅游资源，促进旅游业可持续发展具有重要作用，发展旅游业应当坚持先规划、后开发的原则。《条例(修订草案)》第七条规定：省人民政府旅游行政管理部门应当会同有关部门编制全省旅游发展规划，报省人民政府批准后实施。市州、县市区人民政府旅游行政管理部门应当会同有关部门编制本行政区域的旅游发展规划，并征求上一级旅游行政管理部门的意见，报本级人民政府批准后实施。经批准的旅游发展规划不得擅自变更；确需变更的，应当报原批准机关批准。同时，在草案第八条也规定，编制其他有关规划应当统筹考虑旅游功能，兼顾旅游业的发展。   根据《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)中第(二十)“完善配套政策和措施”和《甘肃省委省政府关于加快发展旅游业的意见》(甘发〔2010〕9号)第(十九)“完善配套政策，优化发展环境”要求。新增第十四条规定，旅游行政主管部门应当支持公共交通枢纽、游客服务中心、重要商业街区、主要旅游景区、星级饭店设置多媒体等公益性旅游咨询设施，为旅游者提供旅游信息咨询服务。新增第十五条规定，机场、车站、码头、旅游景区(点)、宾馆饭店，应当根据有关规定设立游客服务中心、停车场、公共卫生间、无障碍设施等旅游公共服务设施，应当设置符合国家标准的中文、外文导向指示牌、警示牌和说明牌，为旅游者提供便利。新增第十七条规定，县级以上人民政府应当根据旅游发展需要合理安排用地，支持组织和个人依照有关法律、法规，利用荒山、荒坡、荒滩、废弃矿山、采矿塌陷区等开发旅游项目。   针对近年来旅游景区(点)经营者、开发商和景区(点)内居民的利益纠纷屡见不鲜，景区(点)内居民合法权益无法得到有效保障的问题，《条例(修订草案)》第十六条规定：“开发和经营旅游景区(点)，应当保护景区(点)内居民的合法权益。”   二是关于旅游促进与发展。在第三章“旅游促进与发展”中，除对原《条例》部分内容进行修改整合之外，结合省委省政府《关于加快发展旅游业的意见》(甘发〔2010〕9号)，将意见中优化旅游发展环境、拓展旅游新业态、开发旅游产品等方面的优惠政策、原则和措施转化为法律规范，在《条例(修订草案)》中增加了有关旅游企业税收、排污费、水电气价格、招用失业人员、旅游客运车辆通行费等方面的优惠内容。增加了鼓励发展生态旅游、红色旅游、民俗旅游、工业旅游；鼓励开发具有地方特色、景区特色和文化内涵的旅游商品；鼓励打造旅游品牌；鼓励旅游企业做大做强等方面的内容。添加了多渠道开展旅游对外合作和旅游形象宣传工作，鼓励旅游商品研发，支持企业做大做强的条款。《条例(修订草案)》对旅游人才培训也提出了更明确的规定和要求。第三十三条规定，县级以上人民政府旅游行政管理部门应当会同相关部门加大旅游人才培养和引进力度，加强旅游院校(专业)的建设和旅游科研、教育、职业培训工作，加快培养旅游专业人才，提高旅游从业人员素质。严格执行导游等级制度，培育职业经理人市场。积极推行旅游职业资格认证和职称评定制度。   三是关于旅游经营与服务。《条例(修订草案)》对旅游经营规范作了较大幅度地调整。第四十二条规定，旅游经营者与旅游者应当签订旅游合同，必须参照旅游、工商行政管理部门推荐的合同示范文本。第四十三条规定，旅游经营者及旅游辅助服务者不得以格式合同、通知、声明、告示等方式作出对旅游者不公平、不合理的规定；不得作出减轻、免除其损害旅游者合法权益责任的规定。《条例(修订草案)》此次也将旅游景区讲解员纳入本条例的调整范围，第四十七条规定，A级旅游景区应设立专职讲解人员，为旅游者提供讲解服务。旅游主管部门应当加强对旅游景区(点)讲解人员的行业指导和监督管理。   四是关于旅游者的权利与义务。《条例(修订草案)》对旅游者在旅游活动中应承担的义务和责任进行了补充，第五十条规定，旅游者对旅游经营者应当如实告知有关个人信息，并尊重旅游从业人员的劳动，配合有关组织和人员协商解决旅行途中发生的纠纷，随团旅游时不得延误旅游行程或者损害其他旅游者的合法利益等等。   五是关于旅游管理与监督。第五十二、五十三条进一步强化旅游业的监督管理工作，明确相关各部门在旅游管理中的权责范围，加强部门之间的沟通、协调，形成一个政府主导、旅游部门主管、其他部门协调配合、行业自律和社会监督辅助的多层次旅游市场监管体系。同时增加了旅游标准化建设条款，第五十四条、五十五条规定，旅游行业要积极贯彻旅游业国家标准、行业标准和地方标准，提升旅游服务质量。   (四)法律责任   删除原《条例》中已经有相关法律、法律规定处罚的条款。对《条例(修订草案)》中因部分条款的增补、修订或删除，在法律责任部分也作了相应的修改。除此之外，还对《条例(修订草案)》的部分条款文字、用语进行了技术性修改，使其更符合法律用语的规范。   以上说明及《甘肃省旅游条例(修订草案)》，请一并予以审议。

　　     省人大法制委员会关于《甘肃省旅游条例（修订草案）》审议结果的报告

　　  ——2011年9月26日在省十一届人大常委会第二十三次会议上

　　       甘肃省人大法制委员会副主任委员王利民

　　省人大常委会：省十一届人大常委会第二十二次会议对《甘肃省旅游条例（修订草案）》（以下简称修订草案）进行了初次审议。常委会组成人员认为，《甘肃省旅游条例》实施以来，对整顿和维护我省旅游市场秩序，规范和管理旅游经营者的经营活动和行为，促进全省旅游业的健康发展都起到了积极作用。但是，随着相关上位法的出台以及全省旅游业的快速发展，条例在实施中出现了不一致、不适应的情况，主要表现在：一是2009年国务院颁布了新的《旅行社条例》，我省条例部分条款与《旅行社条例》有关内容不相一致，需要作出修改。二是随着国务院《关于加快发展旅游业的意见》和省委、省政府《关于加快发展旅游业的意见》的出台，对旅游立法提出了新的要求。三是伴随旅游市场的扩大和旅游产业规模的扩张，旅游经济已进入了一个新的发展阶段，我省旅游业关于旅游促进、旅游规划、资源开发与保护、旅游经营以及旅游者、旅游经营者的权益保护等法律关系都需要进行重新调整和定位。因此，适时修订完善条例，十分必要。常委会组成人员普遍认为，修订草案比较成熟，总体可行，同时还提出了一些修改意见和建议。会后，法制工作委员会会同省旅游局等单位，认真研究了常委会组成人员的审议意见和财经委员会的审查意见，并对修订草案进行了修改，于8月5日将修订草案修改稿征求意见稿下发省直相关部门、市（州）人大常委会、立法联系点和立法顾问广泛征求意见。9月6日法工委主持召开专家论证会，听取了专家学者对于条例的修改意见、建议。会后，根据各方面的意见、建议，对条例作了进一步的修改。9月16日，法制委员会召开会议，对该条例进行了统一审议。省人大财经委员会的负责同志列席了会议。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、有的常委会组成人员提出，修订草案各章标题不够协调，文字不够精炼，建议把各章标题中的“旅游”二字删除。法制委员会采纳了这一建议，将第二、三、四、六章标题分别修改为：“规划与建设、促进与发展、经营与服务、管理与监督”。二、有的常委会组成人员提出，修订草案应该突出强调发展我省特色旅游产业和项目。法制委员会认为，我省旅游资源丰富，特色旅游产业及项目优势非常明显，突出这方面的规定对于促进我省旅游业的发展意义重大。因此，法制委员会建议将修订草案第三条修改为：“发展旅游业应当坚持政府主导与市场运作相结合，旅游资源保护与合理开发利用相结合，社会效益、环境效益与经济效益相协调的原则，发展特色旅游，开发特色项目，促进区域合作，培育市场主体，促进旅游业可持续发展”。三、有的常委会组成人员提出，国有旅游资源经营权转让所得收入应当专款专用，主要用于当地旅游基础设施建设。法制委员会认为，旅游基础设施建设事关我省旅游业发展大局，其直接影响旅游的促进与保障、旅游资源的开发与保护、旅游经营与服务、旅游安全等一系列问题，国有旅游经营权转让所得收入主要用于当地旅游基础设施建设，有利于更好地促进我省旅游业健康发展。因此，法制委员会建议将修订草案第二十条修改为：“国有旅游资源经营权转让应当依法遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，通过拍卖、招标等方式进行。所得收入应当纳入财政预算，主要用于旅游基础设施建设”。四、有的常委会组成人员和有关部门提出，修订草案第二十八条第一款中“革命历史文化资源”的表述不够准确。为使表述更加准确、全面，法制委员会建议将其修改为：“革命文物、历史文物及新品类文化遗产资源”。五、有的常委会组成人员提出，旅游合同的订立及履行，应当符合合同法的相关规定。法制委员会认为，旅游经营者将已经与其订立旅游合同的旅游者转给其他旅游经营者，如果旅游者不同意且旅游者没有要求解除旅游合同的，根据合同法的规定，旅游经营者应当继续履行合同，而不能单方面终止。因此，法制委员会建议将修订草案第四十四条第一款修改为：“旅游经营者将已经订立旅游合同的旅游者转给其他旅游经营者接待的，须征得旅游者的同意；旅游者不同意的，旅游经营者应当继续履行合同；旅游者要求解除旅游合同的，旅游经营者应当返还旅游者预付的旅游费用，并按照合同约定予以赔偿”。六、有的常委会组成人员和有关部门提出，旅游活动中发生的价格违法行为，应该由价格主管部门予以查处。法制委员会认为，根据价格法等相关规定，不公开收费标准及不按规定减免门票等违法行为应当由价格主管部门进行查处。因此，法制委员会建议将修订草案第六十八条第一项修改为：“不公开服务项目和内容的；”增加规定：“向旅行者强行出售联票和套票的；”作为修订草案二次审议稿第六十八条第二项。同时，删去修订草案第七十一条。七、有的常委会组成人员提出，对旅游辅助服务者的概念应当予以界定，以便公众能够更好地理解。因此，法制委员会建议增加一条规定：“本条例所称旅游辅助服务者是指与旅游经营者存在合同关系，协助旅游经营者履行合同义务，实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的人。”作为修订草案二次审议稿第七十二条。此外，还对有关条款顺序和文字进行了调整和修改。法制委员会已按上述意见提出修订草案二次审议稿。修订草案二次审议稿和审议结果报告，请审议。

　　 省人大法制委员会关于《甘肃省旅游条例（修订草案二次审议稿）》修改意见的书面报告

　　    ——2011年9月29日在省十一届人大常委会第二十三次会议上

　　省人大常委会：  省十一届人大常委会第二十三次会议于2011年9月27日对《甘肃省旅游条例（修订草案二次审议稿）》（以下简称修订草案二次审议稿）进行了分组审议。常委会组成人员认为，修订草案二次审议稿充分吸收了一审时常委会组成人员和省人大财经委员会提出的意见、建议，内容更加完善成熟，建议本次会议审议通过。同时，常委会组成人员还提出了一些修改意见。分组审议结束后，法制工作委员会即会同有关部门根据常委会组成人员的意见，对修订草案二次审议稿进行了修改。9月27日法制委员会召开会议，对修订草案二次审议稿进行了统一审议，并提出如下修改意见：1、将修订草案二次审议稿第十三条修改为两款，第一款为：“县级以上人民政府应当加强旅游景区（点）基础设施建设，对标识标牌、景区（点）道路、游客服务中心、停车场等服务设施进行一体化规划和建设”；第二款为：“旅游景区（点）、主要商业街区、宾馆饭店和其他旅游服务场所，应当设置符合国家标准的中文、外文导向指示牌、警示牌和说明牌”。同时，删去修订草案二次审议稿第十五条。2、将修订草案二次审议稿第十九条第二、三款合并修改为一款，作为修订草案表决稿第十八条第二款，即：“县级以上人民政府应当根据旅游发展需要设立旅游发展专项资金，列入年度财政预算，主要用于旅游景区（点）基础设施建设、旅游整体形象宣传、旅游规划编制、旅游商品研发、旅游公益设施、信息网络建设和旅游人才培养等”。3、将修订草案二次审议稿第二十条修改为：“国有旅游资源经营权转让依法进行。经营权转让遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，通过拍卖、招标等方式进行，所得收入纳入财政预算，主要用于旅游基础设施建设”（修订草案表决稿第十九条）。4、将修订草案二次审议稿第二十五条修改为：“县级以上人民政府旅游行政主管部门根据当地实际，确立不同时期旅游活动的重点和主题，组织协调旅游经营活动”（修订草案表决稿第二十四条）。5、将修订草案二次审议稿第三十二条修改为：“国家机关、事业单位、企业和社会团体的公务考察、来访接待、举办会议和展览等公务活动，可以委托旅行社为其提供交通、食宿、会务、商务等服务”（修订草案表决稿第三十一条）。6、将修订草案二次审议稿第四十六条第一款修改为：“旅游从业人员应当依照国家规定取得职业资格证和岗位资格证，禁止无导游证的人员从事导游活动”；第二款修改为：“导游人员取得导游资格证进行导游活动，应当经导游管理服务机构或者旅游经营者委派，持证上岗”（修订草案表决稿第四十五条）。7、将修订草案二次审议稿第四十八条第六项修改为：“以低于旅游成本的报价招徕旅游者”（修订草案表决稿第四十七条第六项）。8、将修订草案二次审议稿第五十八条第二款修改为：“对旅游者的投诉，应当当场作出处理决定；不能当场处理的，自接到投诉之日起六十个工作日内作出处理决定，并告知投诉者；对应由其他部门处理的，应当及时转交，并告知投诉者；不符合受理条件的，应当书面告知”（修订草案表决稿第五十七条第二款）。9、将修订草案二次审议稿第六十四条修改为两款，第一款为：“旅游景区（点）管理机构应当根据相关规定对游览范围作出明确界定”；第二款为：“按照国家有关规定不能拍照摄影的景点，应当在显著位置作出明确标识”（修订草案表决稿第六十三条）。10、将修订草案二次审议稿第六十九条修改为：“违反本条例第四十三条、第四十七条规定的，由县级以上人民政府旅游、价格或者工商行政管理等部门按照各自职责责令改正，并根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以二千元以上二万元以下的罚款”（修订草案表决稿第六十八条）。此外，根据常委会组成人员的意见，还对修订草案二次审议稿中的个别文字作了修改，对部分条款顺序作了调整。法制委员会已按上述意见，提出了《甘肃省旅游条例（修订草案表决稿）》，建议本次常委会会议表决通过。

　　甘肃省第十一届人民代表大会财政经济委员会关于《甘肃省旅游条例（修订草案）》的审查意见（书面）

　　      2011年5月19日省十一届人大财政经济委员会第二十一次会议通过

　　省人大常委会：    省十一届人大财政经济委员会第二十一次会议审议了省人民政府提请省人大常委会审议的《甘肃省旅游条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案）。    财政经济委员会认为，近年来，在全省各级各部门的重视和共同努力下，旅游业已初步成为我省的一项重要产业，是我省经济发展新的增长点。2006年7月28日省十届人大常委会第二十三次会议审议通过的《甘肃省旅游条例》，对规范我省旅游市场，促进旅游业健康发展起到了积极的推动作用。但随着全省旅游业的快速发展，旅游市场化程度的不断加深以及《旅行社条例》及其实施细则的颁布实施，特别是国务院、省委省政府先后出台的《关于加快发展旅游业的意见》对甘肃旅游业的发展提出了新的更高的要求，原条例中一些内容已经不能适应当前我省旅游业发展新形势的需要。主要是在促进旅游业发展、旅游资源开发利用以及规范管理等方面的规定，内容不够健全、具体、明确，与当前我省力争打造旅游大省的新形势不相适应。因此，及时对现行的旅游条例进行修订是完全必要的。省人民政府提请审议的条例修订草案总体上可行，建议提交本次常委会会议审议。同时，财经委员会在审议中，对条例修订草案提出了以下修改意见。    1、修订草案所规定的一些条款内容，还存在与各章标题不符、内容重复等问题，建议在结构上再加以整合、精简。    2、修订草案在旅游经营者的称谓上出现了“旅游经营者”、“单位”、“企业”、“组织”等多种提法，建议予以统一。    3、一些条款的文字表述是文件语言，建议改为法规用语。    4、编制旅游规划是旅游行政主管部门的一项重要职责，因此，建议在第四条第一款中增加此项职能，修改为“县级以上人民政府旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业的规划编制、综合协调、行业指导、公共服务和监督管理工作。    5、制定旅游业发展规划，除了要与土地利用、城市建设等规划相衔接外，还应与交通规划相衔接。因此建议将第八条修改为“县级以上人民政府制定旅游业发展规划和旅游景区（点）规划，要以本地区国民经济和社会发展总体规划为依据，与交通规划、城市建设、节能减排……等专项规划相衔接……”    以上审查意见，请予审议。