关于《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法(草案)》的说明等

　　   关于《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法(草案)》的说明

　　    ——2011年7月25日在省十一届人大常委会第二十二次会议上

　　    甘肃省人民政府副秘书长、法制办主任唐晓明

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：   我受省政府委托，现就《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事

　　件应对法〉办法(草案)》(以下简称《办法（草案）》)，作如下说明：   一、制定《办法(草案)》的必要性   2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，对突发事件的预防与应急准备、预测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面作出了明确规定。我省是一个各类突发事件频发的省份，历年来，省委、省政府高度重视应急管理和突发事件应对工作，采取了一系列措施，建立了较为完善的应急管理体系，这些措施和体系对于保护人民群众生命财产安全发挥了重要作用。但是目前，在应急管理和突发事件应对工作中仍然存在一些问题，例如：应急管理体制不明确，机制建设不完善；行政机关应对突发事件的能力不强，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力；社会广泛参与应急管理和突发事件应对工作的机制不够健全，公众的自救与互救能力不够强等。为了更好地实施《中华人民共和国突发事件应对法》，切实提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，在认真总结我省应对突发事件经验教训、借鉴兄弟省区市成功做法的基础上，我们起草了《办法(草案)》。   二、《办法(草案)》起草的过程   为了进一步加强我省应急管理法制建设工作，根据国务院应急办有关文件精神和我省应急管理工作实际需要，2010年年初，省政府应急办组织人员开展了《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法(草案)》(以下简称《办法(草案)》)起草工作，通过学习借鉴北京、湖南等兄弟省区市贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》的经验，省政府应急办反复研究、论证，数易其稿，于2010年10月形成了送审稿。省政府法制办承办后，书面征求了20个部门、14个市州政府的意见，并在甘肃政府法制网上向社会公开征求意见；同时还召开了专家论证会。根据征求的意见，省政府法制办、省政府应急办进行了反复修改，经省政府法制办办务会议研究修改后，提交2011年7月11日省政府第84次常务会议讨论通过，并根据会议要求进一步作了修改，形成了本《办法(草案)》。   三、需要说明的几个问题   《中华人民共和国突发事件应对法》规定的内容较全面、具体，可操作性较强，需要细化和补充的内容并不多。在制定与修改中，我们本着“不重复、不抵触、可操作”的原则，删除了与上位法重复的内容，根据实际工作增加了具体落实的内容。主要是：   (一)组织领导体系   根据国家规定的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，本办法第四条、第五条明确了：1．县级以上人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，与驻当地人民解放军和人民武装警察部队共同组建应急委员会，统一领导、协调本行政区域应急管理和突发事件应对工作；2．应急委员会设立应急管理办事机构，负责本级人民政府应急委员会的日常工作，履行值守应急、信息汇总、综合协调职责；3．县级以上人民政府根据有关法律、法规和实际需要，设立各类突发事件专项应急指挥机构，组织、协调、指挥相关类别突发事件应对工作；4．县级以上人民政府有关部门按照法律、法规、规章、应急预案和本级人民政府确定的职责，指导、协助下级人民政府及其相关部门做好突发事件应对工作；5．乡镇人民政府、街道办事处依法做好所辖区域突发事件应对工作。村民委员会、居民委员会配合人民政府做好突发事件应对有关工作；6．直接涉及公共安全的企事业单位，应当在其经营管理范围内做好相关应急管理工作。   (二)建立信息公开制度   为了避免因信息不公开可能造成社会恐慌等现象的发生，保证在突发事件发生时切实保障社会稳定，本办法第十条规定县级以上人民政府应当按照有关规定建立突发事件信息公开制度，建立健全重特大突发事件新闻报道快速反应机制和舆情收集、分析机制，加强对信息发布、新闻报道工作的组织协调、引导和管理。   (三)关于应急预案的制定   《中华人民共和国突发事件应对法》规定各级人民政府和县级以上政府有关部门应当制定应急预案。在实际工作中，突发事件发生时最基层的组织因为与人民群众联系更密切，能在第一时间组织起群众应对突发事件。为了更好地发挥基层组织的作用，及时采取有效措施应对突发事件，更好地保护人民群众的生命财产安全，将突发事件引起的危害降到最低，本办法还规定了村民委员会、居民委员会也应当制定应急预案。   《中华人民共和国突发事件应对法》概括性地规定公共交通工具、公共场所、其他人员密集场所的经营单位应当制定具体应急预案。为了将这项工作落在实处，在突发事件来临时能保证人民群众的生命财产安全，本办法第十二条对公共场所和其他人员密集场所的范围作出了明确规定，并要求将应急预案报有关部门备案。   (四)避难场所和应急物资的储备   《中华人民共和国突发事件应对法》规定了各地应当建立紧急避难场所，建立健全应急物资储备保障制度。本办法第十五条规定：县级以上人民政府除了按规定建立的避难场所应当设置明显标示和引导图并向社会公布外，还要求应急避难场所的规划、建设可以利用现有公园、广场、人防工程等设施。同时，应急避难场所的所有权或者管理使用单位应当定期进行维护管理，保证其正常使用。   本办法第十六条规定：县级以上人民政府应当建立健全应急救援物资、应急处置装备和生活必需品等应急物资的储备保障制度，统筹各类应急物资日常准备和应急状态时的生产、调配、供应，并建立省内跨区域的应急物资调剂渠道。有关职能部门应当按照各自职责，组织、协调应急物资储备工作，建设应急物资储备库，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。   (五)应急处置与救援   《中华人民共和国突发事件应对法》对应急处置与救援作了较详细的规定，本办法规定了：1．负责组织处置突发事件的人民政府可以根据需要在突发事件发生地成立现场应急指挥机构，具体组织、指挥和协调突发事件应对处置工作；2．县级以上应急委员会、专项应急指挥机构应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员；配有统一应急标志的交通工具在应急处置与救援期间优先通行；3．负责处置突发事件的人民政府应当及时向受到突发事件危害的人员提供食品、饮用水、医疗和住所等基本生活保障。在灾民临时安置场所设立基本生活保障和心理干预服务站点，配备必要的公众信息传播设施。   (六)事后恢复与重建   《中华人民共和国突发事件应对法》对事后恢复与重建作了规定，本办法主要在以下方面作了补充规定：1．突发事件应急处置工作结束后，县级以上人民政府应当及时组织相关部门和专业技术力量，按照有关规定对突发事件造成的损失进行统计、核实和评估；2．县级以上人民政府应当加强恢复与重建工作的统一领导和部署，按照短期恢复与长远发展并重的原则，制定恢复重建计划，落实恢复与重建所需的资金、物资和技术保障；3．县级以上人民政府应当组织力量尽快恢复受影响地区的生产、生活和社会秩序，尽快组织修复被损坏的交通、通信、供水、供电、供气、供热、排水、广播、电视等公共设施，及时组织救灾物资和生活必需品的调拨，保障居民基本生活；4．负责组织处置突发事件的人民政府因应对突发事件，造成公民、法人和其他组织财产损失的，应当按照国家规定给予补偿。   (七)关于法律责任   《中华人民共和国突发事件应对法》对违反法律的部分行为和处罚主体作出了明确的规定。本办法修改时，处罚主体与上位法保持一致，主要是针对实际工作中普遍存在，如果不予以适当的处罚会造成严重后果的行为作了补充规定。   以上说明及《办法(草案)》，请审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（草案）》审议结果的报告

　　   ——2011年9月26日在省十一届人大常委会第二十三次会议上

　　      甘肃省人大法制委员会副主任委员王利民

　　省人大常委会：2011年7月26日，省十一届人大常委会第二十二次会议对《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（草案）》进行了初次审议。常委会组成人员认为，我省是一个各类突发事件频发的省份，虽然历年来建立了较为完善的应急管理体系，但在应急管理和突发事件应对工作中仍然存在应急管理体制不明确，社会广泛参与应急管理和突发事件应对工作的机制不够健全，公众的自救与互救能力不够强等问题。为更好地实施《中华人民共和国突发事件应对法》，结合我省实际制定《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（草案）》，切实提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，具有重要意义。草案比较成熟，条款简明，便于操作，总体可行。同时，也提出了一些修改意见和建议。会后，围绕常委会组成人员的审议意见，省人大法制委、常委会法工委会同省政府法制办从两个方面开展了条例的修改、论证工作：一是对一审中提出的修改意见逐条进行了认真研究，将草案修改后印送省直有关单位和常委会立法顾问、立法联系点广泛征求意见；二是召开专家论证会，就如何规范突发事件应对工作、切实通过立法保护人民生命财产安全等有关突发事件应对问题展开了讨论。之后，根据各方面的意见、建议，对草案再次进行了修改。9月16日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了统一审议，提出了草案二次审议稿。法制委员会认为，草案二次审议稿立足我省突发事件应对工作的实际情况，从预防与应急准备、预测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建以及法律责任等方面都作了较为具体可行的规定，较好地吸收了常委会组成人员及其他各方面的意见，已基本成熟。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、关于总则（1）有的常委会组成人员和立法顾问提出，条例第一条规定的立法目的是“为了规范突发事件应对活动，提高应对突发事件的效能，根据《中华人民共和国突发事件应对法》及有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。”该条规定过于笼统，应当予以完善。鉴于《中华人民共和国突发事件应对法》已经对其立法目的做了较为详细的阐述，为保证草案的简明及与上位法的一致性，法制委员会建议将草案第一条修改为：“为了实施《中华人民共和国突发事件应对法》，结合本省实际，制定本条例。”  （2）有的常委会组成人员和立法顾问提出，应当在草案总则部分增加突发事件的概念规定，使草案的内容更加充实。为加强草案的实际操作性，进一步规范和细化对突发事件概念及等级、分级标准的界定，法制委员会采纳了该条建议，在第一章中增加一条两款：“本办法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”“突发事件的等级和分级标准按照国家有关规定执行”，作为草案二次审议稿的第三条。二、关于应急预案的制定1、有的立法顾问及有关单位提出，条例有关“村民委员会、居民委员会应当根据实际情况制定突发事件应急预案”的规定扩大了上位法对必须制定应急预案的单位范畴，建议予以修改。《中华人民共和国突发事件应对法》中未规定村民委员会、居民委员会应当根据实际情况制定突发事件应急预案，仅规定在预防和应急准备工作中，村民委员会、居民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。因此，考虑到上位法的上述规定及地方立法的立法空间限制，法制委员会采纳了此条意见，将草案第十一条第五款修改为：“乡（镇）人民政府、街道办事处应当制定本区域突发事件应急预案”，并将其调整为草案二次审议稿的第十二条第三款。三、关于应急准备工作1、有的常委会组成人员和立法顾问提出，突发事件会导致药品、食品等必要物品的缺乏，所以应当增加有关物资储备的相关规定。应急物资储备，是应对突发事件的重要手段和措施，能够在突发事件发生后有效缓解人民群众面临的现实困难，因此，法制委员会建议，将草案第十六条第二款修改为：“有关部门应当按照各自职责，组织、协调应急物资储备工作，建设应急物资储备库，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；根据需要，可以在应急避难场所设立物资储备间，配备必要的食品、药品等应急物资，并定期更新”，作为草案二次审议稿的第十七条第二款。2、有的常委会组成人员和立法顾问提出，应当在应急预防工作中增加学校、幼儿园灾害预防工作的相关规定。鉴于汶川地震中学校、幼儿园等成为重灾区域，所以对突发事件的应急预防更应该从小做起，充分考虑弱势群体的应急能力，加强对学校和幼儿园的应急知识教育和指导，体现政府对应急预防工作的重视和对弱势群体的关注。因此，法制委员会建议，在第二章预防与应急准备中增加一条两款：“学校、幼儿园应当将火灾、中毒、传染性疾病、交通事故、洪水、地震、溺水、触电、烧伤等应急知识纳入教学内容，开展应急知识教育。”“教育主管部门应当对学校、幼儿园开展应急知识教育进行指导和监督”，作为草案二次审议稿第二十三条。四、关于事后恢复与重建有的常委会组成人员和立法顾问提出，草案应当增加对恢复与重建资金和物资进行监督管理的相关规定。恢复与重建是突发事件应对工作的重要环节，对其资金和物资的有效管理，是政府威信和社会公信力的根本体现，因此，法制委员会建议在草案第三十九条中增加一款：“县级以上人民政府应当加强对恢复与重建资金和物资的监督管理，保证其规范使用”，作为草案二次审议稿的第四十一条第二款。此外，根据常委会组成人员的意见，对草案在文字表述上进行了多处修改，对条款顺序作了相应调整，由原来的四十四条修改为现在的四十六条。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（草案二次审议稿）》，建议本次常委会会议审议通过。草案二次审议稿和以上报告，请审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（草案二次审议稿）》修改意见的书面报告

　　    ——2011年9月29日在省十一届人大常委会第二十三次会议上

　　省人大常委会：省十一届人大常委会第二十三次会议于2011年9月26日对《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（草案二次审议稿）》（以下简称草案二次审议稿）进行了分组审议。常委会组成人员认为，提交本次会议的草案二次审议稿已充分吸收了常委会组成人员及有关各方面提出的意见和建议，并提出了一些修改意见，建议进一步修改后提请本次会议表决通过。法制委员会于9月27日召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对草案二次审议稿作了修改。现将修改意见报告如下：一、建议将草案二次审议稿第八条修改为：“突发事件应对工作经费由县级以上人民政府财政予以保障，专款专用，审计、财政部门应当对资金使用情况进行监督。”二、建议将草案二次审议稿第十四条第二款修改为：“下级人民政府的应急预案应当报上一级人民政府备案；部门的应急预案应当报同级人民政府备案。本办法第十三条规定的应急预案应当报所在地县级人民政府相关主管部门备案，没有主管部门的，报所在地县（市、区）人民政府备案。”三、建议将草案二次审议稿第二十一条修改为一条两款，第一款为：“县级以上人民政府应当加强应急救援队伍建设，建立应急救援组织机构。”第二款为：“应急救援队伍服从人民政府的统一指挥、调度。”四、建议将草案二次审议稿第二十三条第一款修改为：“学校、幼儿园应当将火灾、中毒、传染性疾病、交通事故、洪水、地震、溺水、触电、烧伤及紧急疏散等应急知识纳入教学内容，开展应急知识教育。”五、建议将草案二次审议稿第三十三条修改为：“突发事件发生后，负责组织处置突发事件的人民政府应当根据突发事件的性质、特点，立即依法采取相应措施，组织紧急救援，维护社会秩序，防止事态恶性发展。”此外，根据常委会组成人员的意见，还对草案二次审议稿中个别文字进行了修改。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法（草案表决稿）》，建议本次常委会会议表决通过。