关于《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（修订草案）》的说明等

　　关于《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（修订草案）》的说明

　　——2011年7月25日在省十一届人大常委会第二十二次会议上

　　甘肃省人大常委会代表工作委员会副主任李世红

　　主任，各位副主任，秘书长，各位委员：   我受省人大常委会主任会议的委托，现就《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(修订草案)》（以下简称《修订草案》）作如下说明：   一、修改《甘肃省实施代表法办法》的必要性代表法是规范和保障人大代表依法行使权力，履行职责的重要法律。我省现行的《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》（以下简称《甘肃省实施代表法办法》），是根据1992年4月通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，于1995年12月省八届人大常委会第十八次会议审议通过的地方性法规。《甘肃省实施代表法办法》施行十五年来，为规范、促进和保障我省各级人大代表依法履职发挥了重要作用。2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》。根据代表法的修改精神，我省现行的《甘肃省实施代表法办法》需要修订。同时，代表履职和代表工作多年来的一些好的实践经验和有效做法很有必要以法规条款的形式规范起来，对现行法规进行充实和完善。据此，为贯彻实施代表法，有必要在深入总结实践经验的基础上，对《甘肃省实施代表法办法》及时进行修订完善，进一步保证代表依法履职和促进代表作用的充分发挥。二、《修订草案》的起草过程2010年，省人大常委会结合落实全国人大常委会关于代表法修改意见、建议的收集工作和我省法规清理工作，对我省代表法实施办法的修改做了许多基础性的工作。一是认真回顾总结了我省人大工作特别是近年来的代表工作，整理研究了我省人大常委会有关代表工作的规章制度；二是向14个市（州）人大常委会和省直有关部门印发了《关于征求〈代表法〉等相关法规修改意见的通知》（甘人大常办发〔2010〕18号），广泛征求了意见、建议；三是分两个调研组赴4市6县(区)进行调研，召开座谈会，听取了各级人大代表和人大工作者的意见、建议；四是在对收集到的意见和建议进行分类归纳的基础上分析研究，形成了对我省代表法实施办法修改意见的报告。2010年9月，省人大常委会第十七次会议决定将修改《甘肃省实施代表法办法》列入省人大常委会2011年立法工作计划。2011年3月，省人大常委会代表工作委员会根据代表法的修订精神，在归纳吸取调研收集到的意见、建议，并参考兄弟省（区、市）有关法规的基础上，多次讨论研究，形成了《甘肃省实施代表法办法（征求意见稿）》，并以甘人大常办发〔2011〕28号通知的形式印送各市(州)人大常委会，省直有关部门，常委会主任、副主任，各专委会、工作部门，征求对修改《甘肃省实施代表法办法（征求意见稿）》的意见和建议。4月，省人大常委会代表工作委员会组成两个调研组，赴10个市(州)再次座谈听取了各级人大代表、人大机关同志的意见和建议。截止4月底，共收集到各方面对《甘肃省实施代表法办法（征求意见稿）》意见、建议75条，代表工作委员会逐条进行了分析研究，并将修改后的《修订草稿》送法工委征求意见。经多次讨论研究，形成了《甘肃省实施代表法办法（修订草案）》。2011年7月21日，省十一届人大常委会第五十九次主任会议决定，提请本次常委会审议。三、《修订草案》修订的主要内容根据代表法的修改情况和我省各方面征求的意见，我省代表法实施办法修改的重点是：进一步明确人大代表的权利和义务；进一步规范人大代表的履职活动；进一步加强对人大代表履职的保障；进一步强化对人大代表的监督。（一）关于代表的权利和义务。新修改的代表法将人大代表的权利和义务作为重点修改的内容，作出了集中明确的规定。为增强代表的责任感和使命感，提高执行代表职务的积极性与主动性，我省也将其作为重点内容进行修改，分别增加相应条款明确代表享有的权利和应当履行的义务（《修订草案》第四条、第五条）。因原实施办法第四条的规定已包含在新增加的第五条内容中，故作了删除处理。同时在新增加的第五条第五项内容中添加了“自觉接受其监督”的规定。（二）关于代表的履职规范。代表执行代表职务，包括会议期间的工作和闭会期间的活动。根据新修改的代表法和各方面的意见，总结实践经验，对实施办法作出如下修改：第一，人大代表依照法定程序提出议案是其依法执行职务的重要形式。在实际工作中，有些代表对哪些事项可以作为议案提出把握的不够准确。原实施办法中也规定了议案的范围和内容，但不够具体和精确。据此，依据法律对人大代表议案的界定，对议案的范围和内容做进一步规范。在第六条第二款第一项中增加了“解释地方性法规”；另增加一项“由本级人民代表大会及其常务委员会对法律、法规执行情况进行监督检查的事项”，并将第五项修改为“应当由本级人大及其常委会决定或者批准的其他事项”作为兜底条款（《修订草案》第六条）。第二，代表就各方面工作提出建议、批评和意见是发挥代表作用的重要途径。高质量的建议、批评和意见是提升办理成效的基础。针对以往工作中存在的不足，参照新修改的代表法（第十八条），进一步明确代表提出的建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题，提出改进工作的具体意见（《修订草案》第十条）。第三，进一步规范代表在闭会期间的活动方式。依据新修改的代表法第二十条，明确规定代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。针对各地反映原实施办法第十条中“代表小组应当经常开展活动”难以把握和落实的实际情况，采纳收集到的意见，规定代表小组每季度至少开展一次活动。并增加了“交流代表履职情况”的内容。（《修订草案》第十一条）第四，吸收《甘肃省人民代表大会代表持证视察的暂行办法》的主要内容，结合近年来我省组织代表视察活动的工作实践，进一步规范代表持证视察的活动方式，对原实施办法第十一条作了充实修改。主要内容为“代表在任期内可以就属于代表职责范围内的事项持代表证单独视察，或者几位代表联合视察。视察的单位、具体内容、时间由代表自行确定，事先将视察的意图告诉所在地的人大常委会或者代表联络机构，以便联系安排”。“人大代表持证视察时，不得将涉及代表本人及亲属个人有关的问题作为视察内容。代表持证视察后所提出的意见和建议由人大常委会办事机构转有关机关、组织办理”（《修订草案》第十二条）。为此，《甘肃省人民代表大会代表持证视察的暂行办法》同时废止。第五，专题调研是人大代表闭会期间履职的一项重要活动，新修改的代表法增加了相关条款。据此，我们增加了相应内容（《修订草案》第十三条）。同时增加一条规范代表在视察、调研中的言行，以及明确代表视察、调研形成报告后的后续工作（《修订草案》第十四条）。（三）关于代表的履职保障。为支持和保障代表依法履职，根据新修改的代表法和各方面的意见，增加以下规定：第一，增加关于保障代表知情权的规定。依据新修改的代表法第三十八条，在我省的实施办法中相应增加“县级以上各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人民代表大会代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权”（《修订草案》第二十条）。第二，加强常委会与本级人大代表的联系。依据中共甘肃省委〔2005〕59号文件精神，吸取《甘肃省人民代表大会常务委员会联系人民代表办法》的主要内容，增加一款：“常委会组成人员，在普遍联系代表的基础上，每人相对固定联系三至五名本级人大代表，采取到基层视察和调研、邀请部分代表列席常委会会议、书信往来、个别访问、召开部分代表座谈会等方式开展联系活动，介绍人大常委会的工作，征询代表的意见和要求”（《修订草案》第二十条）。为此，《甘肃省人民代表大会常务委员会联系人民代表办法》同时废止。第三，规范和保证兼职人大代表更好地履行代表职务。依据新修改的代表法第五条和收集到的意见、建议，增加“代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务”（《修订草案》第十八条）。第四，人大代表履职学习是坚持和完善人民代表大会制度的一项基础性、长远性工作，对于保证代表依法履职，提高代表履职能力具有十分重要的意义。新修改的代表法第三十九条专条进行了规范。在《修订草案》中也增加了一条“县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识”；“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表可以参加上级人民代表大会常务委员会组织的代表履职学习”（《修订草案》第二十一条）。第五，新修改的代表法对人大代表执行职务提供了司法保障，体现在言论免责和对人身自由的保障上（代表法第三十二条）。我省的实施办法中已经有关于保障人身自由的条款，现根据新修改的代表法增加了关于言论免责的规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究。代表参加视察、调研、检查、评议、代表小组活动时在有关会议上的发言，不受法律追究。”“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，在作出许可与否的决定前，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定”。“被提出罢免的代表有权出席罢免该代表的会议提出申辩意见，或者书面提出申辩意见”。同时，对许可限制人大代表人身自由强制措施充实“对依照本办法已经被许可限制人身自由强制措施的县级以上地方各级人民代表大会代表，如果对其进一步采取法律规定的其他限制人身自由的强制措施或者刑事审判时，不需要再报经许可”（《修订草案》第二十三条、第二十八条）。第六，加强代表建议、批评和意见的办理工作。新修改的代表法对办理代表建议、批评和意见的期限作出了明确的规定（代表法第四十二条），我省原实施办法中也有相关规定，但与代表法的规定不统一。为了和上位法保持一致，《修订草案》作了相应的修改。同时，对承办单位在办理过程中加强与代表的联系沟通提出了要求（《修订草案》第十条）。第七，进一步明确了代表履职的经费保障。原实施办法第十四条第一款修改为“对无固定工资收入的代表，由本级或上级财政给予误工补贴，补贴标准应相当于代表所在地上年度在岗职工平均工资水平”（《修订草案》第十七条）。原实施办法第十六条增加了“代表培训经费”的内容（《修订草案》第十九条）。（四）关于对代表履职的监督。依据新修改的代表法第四十六条，增加了代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系的规定：“代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益”（《修订草案》第二十七条）。（五）关于代表的辞职。为了同《甘肃省实施选举法细则》（第五十条）衔接一致，将实施办法中的代表辞职的规定修改为“省、设区的市、自治州的人民代表大会代表，可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议，须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。”“县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职，乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。县级的人民代表大会常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。乡级的人民代表大会接受辞职，须经人民代表大会过半数的代表通过。接受辞职的，应当予以公告。”（《修订草案》第二十九条）。（六）关于代表的调离。进一步细化代表调离本行政区域的规定，要求代表和所在单位应书面告知本级人大常委会和选举单位的代表工作机构，以便及时进行补选工作（《修订草案》第三十条）。另外，依据《甘肃省人大常委会立法技术规范》对部分条款顺序和个别文字进行了修改。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（修订草案）》审议结果的报告（书面）

　　——2011年7月29日在省十一届人大常委会第二十二次会议上

　　省人大常委会：省十一届人大常委会第二十二次会议于2011年7月25日对《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（修订草案）》（以下简称修订草案）分组进行了审议，常委会组成人员普遍认为，《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》自1995年颁布施行以来，为规范、促进和保障我省各级人大代表依法履行职务发挥了重要作用。2010年，十一届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中国人民共和国代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》，根据代表法的修改精神，我省现行的《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》需要修改，加之代表履职和代表工作多年来一些好的实践经验和有效做法，很有必要通过地方立法进一步加以规范。因此，根据上位法相关规定，结合我省实际，对办法进行修改十分必要。修订草案较好地吸收了我省近年来实施代表法的经验和好的做法，对代表的权利和义务、代表的履职规范、履职保障、履职监督等方面进行了补充，已基本成熟，建议进一步完善。法制工作委员会会同省人大常委会代表工作委员会根据常委会会议的审议意见和建议，对修订草案逐条进行了认真修改。7月27日，法制委员会召开会议，对修订草案进行了统一审议。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、关于代表的议案权有的常委会组成人员提出，代表除可以提出制定、修改、解释法律的议案外，还可以提出废止法律的议案。法制委员会认为，废止法规议案，应属代表提案范围。因此，采纳了此项建议，将第六条第二款第一项修改为：“制定、修改、废止和解释地方性法规的事项”。二、关于代表提出质询案的处理有的常委会组成人员提出，修订草案第九条有关质询案的答复形式规定不准确，建议修改。质询权是代表的一项重要权利，质询案的提出和答复必须按法律要求和法定程序进行。法制委员会建议将此条第二款分两款表述，分别为第九条第二款：“质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提出质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议”；第三款：“质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表”，其他各款依次顺延。三、关于代表闭会期间的活动有的常委会组成人员提出，修订草案第十一条关于代表在闭会期间活动的表述不准确，排除了乡、民族乡、镇人民代表大会代表，乡、民族乡、镇人民代表大会代表也应当以小组活动为基本形式参加活动。法制委员会建议将修订草案第十一条第二款修改为：“本级人民代表大会常务委员会或者委托下一级人民代表大会常务委员会，乡、民族乡、镇人民代表大会，按便于组织和开展活动的原则，采取单独或者联合编组的方式，将代表组成若干个代表小组。代表应当参加由本级人民代表大会常务委员会组织的一个代表小组，也可以参加下一级代表小组。”四、关于代表履职保障1、有的常委会组成人员提出，修订草案第十八条有关代表在履职期间安排工作的规定较为含糊。代表在履职期间，除本人需要安排好本职工作以外，其所在单位也应当给予配合，保障其顺利履行代表职责。法制委员会建议将此条第一款修改为：“代表出席本级人民代表大会会议、参加闭会期间统一组织的履职活动，代表所在单位和本人应当安排好生产和工作，保障优先执行代表职务。”作为修订草案表决稿的第十九条第一款。2、有的常委会组成人员提出，建议将修订草案第十九条中“无乡级财政”的表述修改为“乡财县管”，法制委员会采纳了此条建议，将该条第一款修改为：“代表活动经费和代表培训经费，每年由各级人民代表大会常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席，根据代表活动的实际需要制定计划，列入本级财政预算。实行乡财县管的，列入县级财政预算，经本级人民代表大会通过后，由同级财政拨付，专项使用。”作为修订草案表决稿的第二十条第一款。五、关于代表执行职务的保障1、有的常委会组成人员提出，修订草案第二十三条扩大了上位法的规定范围，且表述与上位法不一致，建议修改。法制委员会讨论认为，该条第一款有关“代表参加视察、调研、检查、代表小组活动时在有关会议上的发言，不受法律追究”的规定，扩大了上位法对代表的免责范围，超出了地方立法的职权。上位法有关对代表采取限制人身自由措施、逮捕、刑事审判等须进行许可或报告的规定，是对代表履职的基本保障。作为地方立法，对这一涉及代表人身权利的规定，在文字和内容表述上应当更加严谨。法制委员会建议将此条修改为：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究。”（修订草案表决稿的第二十四条第一款）；“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。”（修订草案表决稿第二十四条第二款）；“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”（修订草案表决稿第二十四条第三款）；“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”（修订草案表决稿第二十四条第四款）；“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”（修订草案表决稿第二十四条第五款）；2、有的常委会组成人员提出，修订草案第二十四条将非法拘禁与合法限制人身自由合并表述不尽妥当，建议修改。法制委员会讨论认为，非法拘禁是指以拘押、禁闭或者其他强制方法，非法剥夺他人人身自由的行为，与执法部门合法限制人身自由的规定不属于同一概念。同时考虑到该条表述内容的逻辑关系，建议将该条分两款进行表述，修改为：“代表如果被逮捕或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施时，应当主动表明其代表身份。”（修订草案表决稿第二十五条第一款）；“未经许可或者未履行规定的报告手续，即对代表采取法律规定的限制人身自由的措施、逮捕、刑事审判的，有关机关应当对直接责任人员或者负责人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”（修订草案表决稿第二十五条第二款）；六、关于代表的罢免和辞职有的常委会组成人员提出，修订草案第二十八条、第二十九条的内容与《甘肃省实施选举法细则》的相关规定重复，不需要重复规定。因此，法制委员会采纳了此建议，删除修订草案第二十八条、第二十九条。此外，根据常委会组成人员的意见，还对修订草案的部分文字进行了修改，对部分条款顺序作了相应调整，由原来的三十一条修改为现在的三十条。法制委员会已按上述意见提出修订草案表决稿，建议本次常委会会议审议通过。    修订草案表决稿和审议结果报告，请审议。