关于《甘肃省法律援助条例（草案）》的说明

　　关于《甘肃省法律援助条例（草案）》的说明

　　——2011年5月28日在省十一届人大常委会第二十一次会议上

　　   甘肃省司法厅厅长王禄维

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：   我受省人民政府的委托，现就《甘肃省法律援助条例（草案）》，作如下说明：一、制定条例的必要性   法律援助是维护困难群众合法权益，保障社会公平正义的一项重要法律制度，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。法律援助直接为困难群众提供法律服务，是一项重要的民生工程、德政工程。为使“公民在法律面前一律平等”的宪法原则得以更好的贯彻落实，全国人大于1996年3月和5月相继颁布实施的《刑事诉讼法》、《律师法》，正式确立了法律援助制度在中国法制体系中的地位。2001年3月，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》明确提出要建立法律援助体系。2003年9月1日国务院《法律援助条例》颁布实施，标志着我国法律援助制度体系基本形成。   党的十六大明确提出要“积极开展法律援助”，党的十七大指出要扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。我国政府签字加入的《经济社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《儿童权利公约》和《联合国少年司法最低限度标准规则》(又称《北京规则》)等国际公约中，都有对法律援助制度的规定。2009年6月9日召开的第五次全国法律援助工作会议指出：要逐步降低法律援助门槛，不断扩大法律援助覆盖面，进一步完善各相关部门的协作机制，畅通法律援助渠道，提高法律援助工作的效率，各有关部门，要加强协调配合，形成工作合力，推动法律援助事业又好又快发展。会议强调：要坚持把维护人民权益作为法律援助工作的根本出发点和落脚点，把困难群众是否满意作为衡量法律援助工作的根本标准。并明确当前和今后一个时期法律援助工作总的目标是：法律援助覆盖面进一步扩大，提供能力进一步增强，更好地满足困难群众的法律援助需求；法律援助质量进一步提高，为困难群众提供更加优质高效的法律援助服务；法律援助经费投入进一步增加，基础设施进一步完善，物质保障水平明显提高；法律援助队伍进一步壮大，法律援助工作者政治业务素质进一步提高，法律援助工作水平显著提高。   建立和实施法律援助制度，已经成为发展经济、健全法制、完善社会保障体系的必然要求和社会文明进步的重要标志，对于保障司法公正、维护司法人权、促进社会稳定，建设社会主义法治国家具有重要意义。   我省法律援助工作开展以来，省委、省政府高度重视，对法律援助队伍建设、经费保障等方面都给予了很大支持。1999年3月25日，经省政府批准，甘肃省法律援助中心成立。2009年11月7日，根据《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省司法厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(甘政办发〔2009〕206号)，设立省司法厅法律援助工作管理处。全省14个市(州)及甘肃矿区，86个县(市、区)共有法律援助机构102个，其中经编制部门批准单设的有92个(行政编制47个、事业编制45个)，司法行政机关根据业务工作需要设立的机构10个。2007至2010年底，全省共办理各类法律援助案件36870件，受援人数38207人，接待解答各类法律咨询257180人(次)，对规范和促进我省法律援助工作，保障困难群众和特殊案件当事人的合法权益，维护社会稳定，进行了积极的实践与探索。但是，随着日益完善的依法行政制度的深入实施，我省法律援助工作还存在着不适应、不协调、不规范的问题，急需通过地方立法予以保障和解决：一是各级政府对法律援助是政府责任的认识还不深刻，与法律援助事业发展的政策法规和人民群众的新期待不相适应；二是法律援助从业人员数量和能力与法律援助需求不相适应。全省法律援助机构工作人员349人，律师2230人(其中法律援助专职律师86人)、公证员220人，全省符合受援条件的人有1100多万；三是法律援助业务经费投入1082．26万元，其中：中央补助700万元，省财政100万元，市州财政135．09万元，县级财政157．17万元，我省地方财政投入仅占36％。经费保障的不足，制约了法律援助工作的深入开展，影响了法律援助覆盖面的进一步扩大；四是法律援助的申请条件、范围、审批程序、指派、委托等不规范，不能完全适应人民群众对法律援助的需要和依法行政的要求；五是法律援助各有关主体的权利义务不明确，需要尽快建立健全法律援助机构与人民法院和民政、人社等部门及仲裁、司法鉴定等机构之间的工作协调机制。为了进一步贯彻实施国务院《法律援助条例》，使该条例所确立的各项措施更加制度化、规范化和具体化，使当前和今后一个时期我省法律援助事业又好又快发展，让更多的贫弱残者获得法律援助，制定我省的法律援助地方性法规，十分必要。二、条例草案的起草过程和依据   为进一步落实“应援尽援”的工作要求，省司法厅草拟了《甘肃省法律援助条例(征求意见稿)》，于2007年3月形成初稿，向省人大常委会以及省高级人民法院、省检察院、省政府法制办、省妇联、省残联等相关部门征求意见。在甘肃司法网上向社会征求意见，组织市州和县区司法局，对初稿进行了多次讨论、修改。2009年，按照《中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅关于进一步加强和改进法律援助工作的意见》(省委办发〔2009〕93号)将“法律援助事业纳入地方经济社会发展总体规划，法律援助经费纳入各级财政预算，法律援助纳入党和政府主导的维护群众权益机制”的“三纳入”要求，又对《甘肃省法律援助条例(征求意见稿)》进行了修改。2010年年初，省人大、省政府均将《甘肃省法律援助条例》列入2010年立法预备项目。2010年9月省司法厅正式上报省政府，省政府法制办向十四个市(州)和有关省直部门征求意见，并在甘肃省政府法制信息网上向社会公开征求意见。2011年2月，省政府法制办邀请省人大内司委、省人大法工委，和省司法厅一起，对条例送审稿进行了修改，2011年3月召开了法学专家、立法专家和法律援助律师等有关方面人员参加的立法论证会，会后根据专家意见进行了修改完善。并经2011年5月7日省人民政府第79次常务会议审议通过，形成了现在的条例草案。   条例草案主要制订依据是：《刑事诉讼法》、《律师法》、《公证法》、《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》和《法律援助条例》等。三、需要说明的几个问题   条例草案共三十二条，包括制定依据，法律援助概念，法律援助的范围和形式，法律援助的申请、审查和受理，法律援助的实施，受援人、法律援助人员的权利和义务，法律责任等。1．关于法律援助的概念。条例草案第二条对法律援助的性质、作用进行了规定：法律援助是指司法行政部门确定的法律援助机构，组织法律服务机构和法律援助人员，为经济困难或者其他符合法定条件的公民提供的无偿法律服务。同时根据我省法律援助工作任务重，援助范围广的特点，在第四条对国务院《法律援助条例》中“县级以上司法行政部门主管本行政区域内的法律援助工作”的内容进行了细化，明确法律援助工作的监督管理部门，并赋予县级司法行政部门根据工作需要可下放权限，将法律援助工作延伸至乡(镇)和街道司法所来承担。2．关于法律援助是政府的责任落实问题。首先要求县级以上人民政府采取积极措施推动法律援助事业发展，建立法律援助的经费保障机制。国务院《法律援助条例》明确规定：法律援助是政府的责任。县级以上人民政府应当为法律援助提供财政支持；对符合法律援助条件的人员应当提供法律援助，拒绝为符合法律援助条件的人员提供法律援助要承担法律责任；应当向办理法律援助案件的律师和其他社会组织人员支付办案补贴等。这些规定的落实，都需要由政府财政给予最低限度的经费投入予以保障，依法将法律援助经费纳入各级政府财政预算，保障法律援助事业与经济社会协调发展，同时保证法律援助工作的顺利开展。因此，条例草案第三条规定：县级以上人民政府应当将法律援助事业纳入经济和社会发展规划，法律援助所需经费列入同级政府财政预算。3．关于法律援助部门协作问题。在建立法律援助部门之间的协作机制，畅通法律援助渠道，提高法律援助工作的效率方面，主要对司法行政部门、其他有关政府部门、法院、法律服务机构及法律援助机构相互协作与支持配合，明确了义务和责任。条例草案第七条规定了公民经济困难标准由省司法行政部门会同省民政、人社等部门提出；第二十六条第二款：法律援助办案补贴标准由省司法行政部门会同省财政部门核定。第十九条就法律援助机构之间的协作事项提出要求。第二十条就人民法院与法律援助机构之间工作的衔接予以明确。第二十五条规定了人民法院、仲裁机构和司法鉴定机构关于受援人申请缓交、减交或者免交诉讼、仲裁、鉴定费用的有关内容。4．关于法律援助便民利民措施。为给困难群众提供更加优质高效的法律援助服务，条例草案在便民、利民方面，明确了免于审查经济状况和先行提供法律援助的情形。条例草案第九条规定了九类人员免于审查经济状况直接提供法律援助，第二十一条规定了三种先行提供法律援助的情形，切实考虑特殊和紧急情况需要援助的人民群众，为他们打开方便之门及时提供援助。尤其是第九条第九项“请求支付劳动报酬或工伤赔偿的农民工”的内容，符合当前形势。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，大量农民进城务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力。但是，近年来，拖欠农民工工资、农民工因工伤事故得不到及时救治等侵犯农民工合法权益的问题相当严重。党和国家高度关注农民工问题，把保护农民工的各项合法权益，作为建设社会主义和谐社会的突出问题加以对待。因此，为了贯彻实施《国务院关于解决农民工问题的若干意见》有关精神，在条例草案第九条规定请求支付劳动报酬或工伤赔偿的农民工免于审查其经济状况可以直接提供法律援助，使国家政策法律化、规范化。5．关于法律援助范围问题。在“应援尽援”方面，重点解决扩大范围，降低门槛，最大限度的满足困难群众和弱势群体的法律需求。条例草案第六条在规定法律援助范围时，遵循了以下两个原则：一是法制统一的原则，对国务院《法律援助条例》明确规定应当给予法律援助的，直接将其列为当然的法律援助范围；二是公民在法律面前一律平等的原则，根据国务院《法律援助条例》第十条第二款的授权，为使其他弱势群体也能够平等地获得法律保护，在国务院《法律援助条例》第十条第一款规定的基础上，结合我省法律援助实际情况、根据《甘肃省人民政府办公厅批转省司法厅关于甘肃省法律援助事项补充范围和公民经济困难标准的意见的通知》(甘政办发〔2008〕95号)，在条例草案第六条适当地将法律援助范围扩大了四类：第一、二类“因劳动关系请求经济补偿、赔偿的”、“涉及虐待、遗弃或暴力干涉婚姻自由的”。近年来因劳动关系纠纷和家庭矛盾纠纷逐年大幅上升，并因不能及时化解矛盾纠纷引发暴力事件和群体性上访，给社会造成了很多不安定因素，增加这类援助对象，对促进社会和谐与稳定具有积极的作用。第三类“残疾人、老年人、妇女、未成年人，请求人身损害赔偿的”。涉及的对象均是社会弱势和特殊群体，在特定范围内为他们提供法律援助，能有效保护其合法权益。笫四类“交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故受害人请求赔偿的”。是鉴于法律援助机构及时为经济困难的交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故受害者提供法律援助服务，帮助其获得应有的损害赔偿，不但能够使其受伤的身体得到及时治疗，减轻其精神上的痛苦，而且能够及时化解事故双方当事人的矛盾，维护社会稳定。   以上说明及条例草案，请予审议。

　　甘肃省第十一届人民代表大会内务司法委员会关于《甘肃省法律援助条例（草案）》的审议意见（书面）

　　         2011年5月20日省十一届人大内务司法委员会第十三次会议通过

　　省人大常委会：    2011年5月20日，省十一届人大内务司法委员会第十三次会议审议了省人民政府提请省人大常委会审议的《甘肃省法律援助条例（草案）》（以下简称“条例草案”）。    内务司法委员会认为，多年来，特别是2003年9月国务院《法律援助条例》颁布实施后，我省法律援助工作有效开展，在保障弱势群体合法权益、实现司法公正以及维护社会稳定等方面发挥了积极作用。但实践中还存在着诸如相关部门协助配合不够；申请条件、审批程序等不规范；相关主体的权利义务不够明确；经费保障水平偏低，难以满足实际工作需求等情况和问题，制约了法律援助事业的进一步发展，需要以地方立法的形式予以规范。同时，国务院《法律援助条例》对民事、行政法律援助事项的范围、公民经济困难的标准等事项，授权地方做出补充和细化的规定，也需要通过地方性法规加以明确和统一。因此，制定《甘肃省法律援助条例》是十分必要的。    2010年省十一届人大常委会将条例列为立法预备项目后，省司法厅积极着手开展条例草稿起草工作。省政府法制办在向全省十四个市（州）及省直相关部门征求意见的基础上，通过互联网向社会公开征求意见，并根据各方面反馈的意见反复进行了修改。内务司法委员会提前介入，深入开展调研工作，广泛听取各方面的意见建议，并赴浙江、江西等省考察学习，多次参与草稿的研究、论证和修改。    内务司法委员会认为，条例草案以保障经济困难的公民获得必要的法律服务、规范法律援助行为、促进法律援助事业发展为立法宗旨，根据国务院《法律援助条例》以及其他相关法律法规，结合我省实际，明确了法律援助的概念，法律援助的事项范围和形式，法律援助的申请、审查和受理，法律援助的实施以及受援人、法律援助人员的权利和义务等，是对国务院《法律援助条例》的补充和细化，内容比较全面，具有针对性和可操作性，基本成熟，建议省十一届人大常委会第二十一次会议审议。同时，对条例草案提出如下具体修改建议：    一、建议删去第一条中的“群众”两字。    二、建议在第二条第二款中的“司法行政部门”前加“县级以上”几字，并将“或者”改为“和”。    三、建议将第七条修改为“申请法律援助的公民经济困难标准由省司法行政部门会同省民政、人力资源和社会保障部门，根据各市（州）的国民经济、社会发展现状和城乡居民收入状况以及法律援助的供给、需求等因素提出，报省人民政府确定后公布实施。”    四、建议将第十三条第二项中“严重影响其办案的”修改为“严重影响法律援助工作开展的”，并将“可以”改为“应当”。    五、第二十八条关于“除律师以外法律援助人员擅自终止法律援助案件或者办理法律援助案件收取财物的，由司法行政部门依法给予警告，责令改正，有违法所得的，责令退还”的规定容易产生歧义，建议修改为“法律援助人员擅自终止法律援助案件或者办理法律援助案件收取财物的，由司法行政部门依法给予警告，责令改正，有违法所得的，责令退还”，并增加一款“律师有上述情节的，按国务院《法律援助条例》的规定予以处罚”，作为该条第二款。    以上意见，请予审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省法律援助条例（草案）》审议结果的报告

　　      ——2011年7月25日在省十一届人大常委会第二十二次会议上

　　    甘肃省人大法制委员会副主任委员王利民

　　省人大常委会：2011年5月29日，省十一届人大常委会第二十一次会议对《甘肃省法律援助条例（草案）》（以下简称草案）分组进行了审议。常委会组成人员认为，为了规范我省法律援助工作，保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进社会主义和谐社会建设，根据我省的实际情况，对国务院《法律援助条例》作以补充和细化，是十分必要的。草案比较成熟，总体可行，同时也提出了一些修改意见。会后，围绕草案的修改，主要作了以下工作：一是会同省人大内务司法委员会、省政府法制办、省司法厅，根据常委会组成人员和省人大内务司法委员会的审议意见，对草案进行修改后印送市（州）人大常委会、常委会立法联系点以及省直有关厅局征求意见，印送省律师协会及省内部分知名律师，请他们结合法律援助案件办理的情况对草案修改稿提出修改意见；二是赴永靖县开展立法调研，实地了解了基层法律援助工作的有关情况；三是召开专家论证会，就草案的内在逻辑、法律援助的范围和程序等重点问题进行了论证。之后在广泛征求各方面意见的基础上，对草案再次进行了仔细推敲和认真研究。7月19日，法制委员会召开会议，对草案进行了统一审议，省人大内务司法委员会和省政府法制办的负责同志列席了会议。现将草案主要问题的修改情况汇报如下：一、有的常委会组成人员提出，法律援助是政府的职责，作为具体履行监督管理职责的法律援助机构应加强对法律援助人员的监督，督促其提高办案质量，保障经济困难的公民获得必要的法律服务，维护受援人的合法权益。草案在规范法律援助机构职责方面缺乏相应的规定，建议补充完善。因此，法制委员会建议将草案第四条第二款修改为：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员提供法律服务，并对法律援助人员办理案件进行监督。”二、有的常委会立法顾问提出，草案第六条规定了可以申请的法律援助事项范围，其中第四项所列交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故造成人身伤害，受害人请求赔偿的内容存在两个问题：一是事故种类规定的不够全面，人身伤害事故不仅仅只有这四种，比如经济困难的公民因环境污染事故或者其他事故造成人身损害时也应得到法律援助；二是申请法律援助的主体仅限于受害人，实践中操作性不强，申请人应当还包括受害人的近亲属及其代理人。因此，法制委员会建议将该项修改为：“因交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故以及其他人身伤害事故造成人身伤害请求赔偿的。”三、有的常委会组成人员提出，草案第十五条作为对国务院《法律援助条例》第十条的补充，完善了申请人提出法律援助申请的程序，明确了申请人提交申请的途径。但现实中经常会出现这种现象，当两个以上法律援助机构都有权受理申请时，申请人就同一事项向多处法律援助机构提交申请。为了方便群众，避免不必要的资源浪费，草案应当规范这方面的内容。因此，法制委员会建议在本条增加一款内容：“两个以上法律援助机构都可以受理申请的，申请人应当向其中一个法律援助机构提出。”作为草案二次审议稿第十五条第二款。四、有的常委会组成人员提出，草案第十六条规定公民申请法律援助需要提交相关材料，但实践中有一些特殊案件，当事人提供证明材料确实有困难。为了落实“应援尽援”的基本要求，草案应当考虑这部分困难群众的法律援助需求。法制委员会采纳了这一建议，在草案第十六条增加一款规定：“申请人提供证明材料确有困难，法律援助机构根据有关情况认为确有必要提供法律援助的，可以决定对其提供法律援助。”作为草案二次审议稿第十七条第三款。五、有的常委会组成人员和省人大内务司法委员会提出，在办理法律援助案件过程中，因经济利益或者其他原因，律师无正当理由拒绝接受、擅自终止法律援助案件或者办理法律援助案件收取财物的现象时有发生，已经严重影响了法律援助的办案质量，损害了当事人的合法权益，妨碍了法律援助工作的有序健康发展。草案应当对此作出明确的处罚规定。因此，法制委员会建议删去草案第三十一条有关法律法规已有处罚规定的，从其规定的原则表述。并将草案第二十八条修改为：“律师无正当理由拒绝接受、擅自终止法律援助案件或者办理法律援助案件收取财物的，由司法行政部门依据《中华人民共和国律师法》有关规定进行处罚。除律师以外的法律援助人员有上述情形的，由司法行政部门依法给予警告，责令改正，有违法所得的，责令退还违法所得。”作为草案二次审议稿第二十九条。此外，根据常委会组成人员的意见，对草案中相关条款的顺序做了调整，对一些文字作了相应修改。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省法律援助条例（草案二次审议稿）》，建议本次会议审议通过。草案二次审议稿及以上意见，请予审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省法律援助条例（草案二次审议稿）》修改意见的书面报告

　　            ——2011年7月29日在省十一届人大常委会第二十二次会议上

　　省人大常委会：省第十一届人大常委会第二十二次会议于2011年7月25日下午对《甘肃省法律援助条例（草案二次审议稿）》（以下简称草案二次审议稿）分组进行了审议。常委会组成人员认为，草案二次审议稿充分吸收了一审时常委会组成人员和有关方面提出的意见、建议，已基本成熟，建议作进一步修改完善后，提请本次会议表决通过。7月27日上午，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见，对草案二次审议稿进行了逐条审议，省人大内务司法委员会和省政府法制办的负责同志列席了会议，现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、建议在草案二次审议稿第二条中增加一款内容，即：“本条例所称法律服务机构，是指依法注册登记的律师事务所、公证处、基层法律服务所和司法鉴定机构等”作为草案表决稿第二条第三款。二、建议将草案二次审议稿第三条修改为：“县级以上人民政府应当将法律援助所需经费列入同级财政预算，法律援助经费专款专用，接受财政、审计部门的监督。”三、建议删除草案二次审议稿第四条第一款中“根据需要”和第三款中“根据工作需要”的表述。四、建议删除草案二次审议稿第三十条中“所在机构赔偿后，可以向有关法律援助人员追偿”的表述。五、建议在草案二次审议稿增加一条内容，即：“违反本条例规定，为法律援助申请人出具虚假证明的，司法行政部门应当建议有关机关对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分”作为草案表决稿第三十二条。此外，根据常委会组成人员的意见，还对草案二次审议稿中个别文字作了修改。法制委员会已按上述修改意见提出了《甘肃省法律援助条例（草案表决稿）》，建议本次常委会会议表决通过。