省人大常委会调研组关于我省天然林资源保护工程建设情况的调研报告（书面）

　　——2011年3月29日在省十一届人大常委会第二十次会议上

　　省人大常委会：根据省人大常委会2011年工作安排，省十一届人大常委会第二十次会议将听取和审议省人民政府关于我省天然林资源保护工程（以下简称天保工程）建设情况的专项工作报告。为了配合做好此项工作，2010年12月，在国务院决定实施天保二期工程的前夕，省人大农业与农村委员会在委托庆阳市、平凉市、武威市、张掖市、酒泉市、甘南州人大常委会对辖区范围内的天保工程建设情况进行调研的同时，由程正明主任委员带队，组成省人大农委、省林业厅和相关部门参与的调研组，于12月21日至25日赴甘南、陇南、天水3市（州），深入白龙江林业管理局和小陇山林业实验局所属的腊子口林场、憨班林场、麻沿林场、李子林场、党川林场及陇南、天水两市所属的渭子沟林场、街子林场等7个林业一线场（站），就我省天保工程建设情况进行了实地调研。现将有关情况报告如下：一、基本情况根据《中共中央国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中发［1998］15号）中关于“全面停止长江、黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护”的精神，国家先后在四川、云南、贵州、重庆、陕西、甘肃、青海、新疆、海南、吉林、内蒙古、黑龙江（含大兴安岭）等12个省（区、市）的重点国有林区开展了天然林资源保护工程试点。我省是率先试点的省之一，涉及陇南、甘南、庆阳、平凉、天水、临夏、定西、兰州、白银、武威10个市(州)的68个县(市、区)；白龙江所属洮河、迭部、舟曲、白水江和小陇山5个重点国有森工局和兴隆山等6个自然保护区。工程区土地总面积为31476万亩，占全省土地总面积的46.1%，管护面积为5935.78万亩。1998年—2010年，共投入工程建设资金39.78亿元，完成公益林建设任务1386万亩。增加森林蓄积0.6亿立方米，工程区森林覆盖率达到23.18％。其中人工造林287.98万亩，飞播造林210.7万亩，封山育林816万亩，造林成活率均在95％以上。天保工程实施10年以来，在党中央、国务院的亲切关怀和国家有关部门的大力支持下，全省各级政府认真履行职责，广泛动员群众，落实各项政策，实行科学指导，加强检查监管；广大干部群众齐心努力，全面完成了国家下达的工程建设任务。林区森林生态系统得到了有效恢复，生物多样性明显增加，其生态效益、经济效益和社会效益十分明显，为改善我省生态环境，维护长江、黄河中下游国土生态安全发挥了重要的作用。主要表现在以下几个方面：（一）健全法律法规，坚持依法治林，森林资源得到有效保护实施天保工程的首要任务是停止采伐。1998年10月1日，在天保工程还处于试点阶段时，我省就在全省范围内全面停止了天然林的商品性采伐。2000年在国务院批复的我省天然林保护工程实施方案中，仍规划有商品材采伐限额，但是工程实施以来国家一直没有给我省下达过商品材采伐指标。在这种情况下，为了保护好森林资源，彻底停止天然林采伐，确保工程建设取得实效，省人大常委会先后修订了《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》、制定出台了《甘肃省林地保护条例》等多部涉林地方性法规，将天然林资源保护纳入法制化管理轨道，基本做到了有法可依。省上先后在全省范围内组织了多次规模较大的林区综合整治专项行动，及时关闭了一批林区、林缘区的木材交易市场、木材交易点和木材加工企业。各级林业主管部门按照省上“领导到位、认识到位、人员到位、责任到位、措施到位”的要求，进一步建立和完善了职工护林承包责任制，把造林、管护任务落实到各工程单位。由于天保工程的实施，全省林业用地面积比工程实施前增加了790万亩，有林地增加了533万亩，灌木林地增加了925.61万亩，天然林活立木总蓄积由1.7亿立方米增加到2.3亿立方米，增加了0.6亿立方米，森林覆盖率提高到了23.18％。（二）转变群众观念，强化森林管护，林区生态效益成效显著实施天保工程的核心内容是加强管护。我省地处长江、黄河上游，有林地、灌木林地和未成林造林地共计7966万亩，分布在全省10个市（州）的68个县（市、区），管护任务十分繁重。这些有限的森林资源，既是森林、林木乃至野生动物赖以生存的基础，又蕴藏着十分宝贵的自然资源，是人类经济活动的直接对象。天保工程实施以来，我省在坚持全面停采既定方针的同时，广泛利用广播、电视等新闻媒介，大力宣传实施天保工程的目的、意义、实施内容和政策要求，使林区广大职工充分认识到天保工程的重大意义，迅速转变观念，自觉投入到生态工程建设事业上来。例如，白龙江林业管理局全面转向森林资源的保护和管理，林区生态环境明显改善。林区共增加蓄积1039万立方米，按每立方米0.8吨计，可释放氧气831.2万吨；按每千克1元计，生态效益达83.12亿元。随着有林地面积的增加、林草植被的增长和森林覆盖率的提高，林区周边空气湿度和降雨量明显增加，水的渗透能力和涵养水源能力持续增强，一些干涸的水源和泉眼又开始出现了水流。多年未见的大熊猫、金丝猴、梅花鹿、蓝马鸡、黑熊等一批国家重点保护野生动物重现林区。（三）转变经营方式，推动二、三产业发展，林区经济效益持续增长实施天保工程的有效形式是转变经营方式。天保工程区内森林资源丰富，自然景观优美，具备发展非林产业和生态旅游的条件和优势。天保工程实施以来，各地大力扶持林业产业发展和林内资源开发，充分利用林区丰富的自然资源，积极发展非林非木产业，初步形成了以转产开发、多种经营、森林旅游、小水电等项目为龙头的产业结构体系。葡萄酒酿造与葡萄种植、森林公园、油橄榄种植园和林木种苗生产等项目已经成为林区新的经济增长点；林区职工自发形成的依托林区资源优势，适合林区职工个体经营的山野菜、林药和种籽采集加工项目也逐渐成为林区个体经济的新亮点。林区经济由“一木独撑”逐步转变为“多业并举”。如舟曲林业局利用陇南丰富的水资源和得天独厚的光热条件，分别建成了输出功率为4000千瓦的嘎尔隆水电站和3000多亩的油橄榄园。两项工程预计每年可创造经济效益350万元。平凉市崆峒区太统、土谷堆两林场组建了工程绿化队，承包南北两山绿化、312国道绿色通道、崆峒山景前区、城区机关单位绿化工程及苗木供应，年均创收30多万元。各地在依托森林自然景观，坚持生态优先的基础上，大力发展森林生态旅游，10年来共新建森林公园37个，自然保护区19个。目前，全省共有森林公园82个，自然保护区49。甘南州以生态旅游为主，带动全州住宿、餐饮、娱乐、消费、交通等服务业迅猛发展，年综合收入达3.47亿元。（四）妥善分流安置职工，维护林区和谐稳定，工程社会效益逐渐显现确保天保工程顺利实施的基础是维护林区的和谐稳定。因为实施天保工程首先涉及的是林区职工生产方式的转变和经济利益的维护。由于彻底停止了天然林商品性采伐，传统的林业产业格局被打破，一大批原是从事林材生产及相关产业的职工面临重新安排工作，职工经济利益的保持和提高需要一个过程。在此期间，妥善分流安置好这部分职工，切实保证职工工资和福利，事关林区社会稳定。为此，各地想方设法，利用各种渠道，通过政府扶持、企业帮助、技能培训、一次性安置和身份置换等措施，使富余职工得到了比较妥善的安置。同时，各级政府积极争取政策和资金支持，逐步建立和完善了养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和城市居民最低生活保障等社会保障。小陇山林业实验局利用工程渠道分流安置职工5036人；甘南州制定下发了《甘南州天然林保护工程区国有林场“四险”和职工安置实施方案》，全州分流安置1986人，13个国有林杨的1259名职工参加了养老保险和“医疗、失业、工伤、生育”四项基本保险。截至2010年，我省天保工程定岗安置达到16461人，一次性安置10212人，天保工程区养老保险参保率达到83.2％，基本医疗保险参保率达到84.2％。由于工作比较扎实，林区职工和农牧民的护林爱林意识进一步提高，绝大部分职工和群众能够自觉遵守法律法规，都能理解改革带来的客观困难，思想比较稳定，并积极同破坏森林资源的违法犯罪分子作斗争，毁林违法案件呈逐年下降趋势。以管护难度较大的洮河林业局为例，实施天保工程初期的2000年——2005年，每年发生的毁林案件在20起左右，到2007年——2008年，每年下降到5起。调研中我们看到，蓬勃兴起的水电、生态旅游业正在改变着农牧业传统的生产生活方式；悄然建起的森林休闲山庄、农家乐、林家乐带动着群众收入的递增；设施完善的自然保护区、森林公园吸引着一批批的游客，停止采伐使森林生态焕发出勃勃生机。森林工人不仅克服了禁伐之初的困难境地，而且正在创造森林经济新的辉煌。二、存在的困难我省在实施天保工程的过程中，虽然取得了较大成绩，但由于受投入不足等因素的制约，仍然面临着许多困难和问题。（一）森林资源管护难度较大，天保工程建设任务十分繁重一是部分林区位于地形复杂，交通不便的高山深沟地带，且林区内农、牧、林、村庄交错分布，传统的生产、生活方式和区域利益矛盾造成森林管护难度大，管护力量不足。在舟曲林业局调研时我们了解到，天保工程方案中核定该局的管护面积为129.8万亩，核定管护人员393人，人均管护面积为3300亩/人。由于交通不便，护林人员巡查自己责任区一遍需要几天甚至是十几天的时间。这种情况使护林人员同时面临着双重困难：一方面难以及时发现问题，另一方面发现问题后又难以及时向上级报告进行处理。二是随着天保工程的实施，各工程区内的造林面积逐年增加，有大量的新造幼林需要管护，而国家批复的工程实施方案中的管理护面积是规划时的面积，没有考虑到新造人工林的管护。为了解决新造林地的管护，有些地方增加了人均管护面积，使得管护任务更加繁重。（二）工资水平普遍较低，林区职工生活十分困难我省天保工程区涉及的国有林场222个，经营总面11087.87万亩，职工总人数5.06万人。工程实施后，林区全面禁伐，国有林场失去了收入来源，部分林场受保护生态发展需要和自然条件的制约，没有其它产业收入，天保工程经费成为它们唯一的经济来源，国有林场面临的矛盾和问题日益突出。近年来，虽然国家及各级财政加大了国有林场投资，使部分林场职工生活困难问题得到了缓解，但全省绝大多数林区职工的工资水平仍维持在20世纪80年代初期的水平。与其他行业相比较，林区职工收入增长缓慢，差距不断拉大。同时，由于林区大多位于偏远山区，职工看病、购物，孩子上学、就业都难以保证。粮、油、疏菜、肉等生活必需品物价较高，形成了低工资与高物价的强烈反差，职工生活十分困难。（三）建设和维护资金缺乏，基础设施建设严重滞后天保工程实施后，由于补助资金全部投入到工程建设项目之中，林区的基础设施建设呈现出中央没有投资渠道、地方没有纳入规划、行业没有力量建设的状况。林区的公路、办公用房、供水供电、交通通讯、医疗卫生、饮水安全等基础建设严重滞后。与快速推进的新农村建设相比，部分重点林区处于被边缘化的状态。据统计，仅在平凉市的国有林场，就有损毁道路614公里，占现有道路的52%；危房面积2.1万平方米，占总面积的47%；不通电的管护站（点）66个，占总管站的46.2%；不通电话的管护站（点）130个，占总管护站的91%；吃水困难的管护站（点）120个，占总管护站的84%。（四）替代产业发展缓慢，林业后续产业整体发展水平较低天保工程实施后，虽然各地、各单位都积极想办法发展后续产业，但多数林区由于产业底子薄，基础差，技术含量低，缺乏资金扶持，林区替代产业发展缓慢，主导产品尚未形成，特色优势不明显，经营效益普遍不高，整体发展水平很低。三、几点建议我省天保工程区位居长江、黄河上游和河西内陆河流源头的水源涵养区，具有十分重要的生态区位，工程区覆盖了全省近一半国土面积，集中分布着全省绝大多数的天然林资源，活立木蓄积占全省7成以上。调研组一致认为，天保工程区是建设甘肃生态屏障的主战场，天保工程建设是甘肃生态建设的主体，继续实施天保工程建设更是甘肃实施生态战略的重中之重。为此，我们建议：（一）提高思想认识，坚持依法治林，进一步增强抓好天保工程的责任心和紧迫感实施天然林资源保护工程是党中央、国务院做出的重大决策，是国家实施西部大开发战略的基础环节和重要组成部分，是落实科学发展观，实现国民经济可持续发展的需要，是从根本上防止和减轻水土流失、增强抗灾能力、促进农业丰产稳产的需要。特别是像我省这样一个多山、多沙、多灾、水土流失严重、森林植被稀疏、自然生态环境脆弱、生态区位重要的省份，实施天保工程，保护好森林资源尤为重要。为此，在接下来即将实施的天保二期工程建设中，一是要进一步提高认识，认真研究好、利用好国家的政策，根据我省实际稳步推进天保二期工程。二是要加强对林业法律法规及天然林保护有关政策的宣传和学习，增强责任心和紧迫感，切实把天然林管护工作落实到位。三是要尽快出台《甘肃省森林公园管理条例》、《甘肃省野生植物保护条例》等地方性法规，建立健全林业生态保护法律体系,依法加强森林资源的管理。（二）加大天保二期工程资金投入，巩固天保一期工程成果，逐步建立天然林保护的长效机制10年的天保工程建设表明，这是一项功在当代、利在千秋的惠民工程，实施好天保工程事关我省乃至全国的经济发展和社会稳定。建议省政府切实抓住天保二期工程实施的时机，进一步加大投入力度，巩固一期工程成果，创造性地实施好二期工程。一是要加大对天保工程区的森林防火、禁毒及病虫鼠兔危害等资金的投入，确保森林资源管护工作的顺利开展。二是要建立森林生态监测和评估体系，用现代化的先进手段监测和研究森林生态系统演替及资源消长变化规律，科学评估森林资源生态效益，为国家制定相关政策提供依据。三是要优化调整林种树种结构，做到乔灌混交、针阔混交，林草结合，提高综合效益。四是要制定天保工程区人工林抚育方案，提高综合抚育水平，确保公益林建设质量。五是要增强重点森工企业的造血功能，建设完善的林业生态体系，建立以工程建设带动林区生态建设的长效机制，彻底解决林区经济危困问题，使林区真正走上依靠自身优势加快发展的良性运行轨道。（三）坚持以人为本，采取有效措施，着力解决林区基础设施建设滞后的问题国有林场基础设施建设是林区重要的民生工程和生态建设的重要保障。由于所处位置的特殊性，林区通电、通路、通水、防火工程等基础设施建设成本较大，加之国家对地方基础设施建设的侧重程度不同，长期以来我省林区基础设施建设一直处于“先生产、后生活”的局面，林业发展、林区建设、林农生活等方面的问题日益突出。建议省政府向国家反映林区的实际，争取将林场内的村组纳入新农村建设范围，给予必要的投入；将林区的基础建设纳入国民经济和社会发展规划；加大林区水、电、路、通讯等基础设施建设，以逐步改善林区生产生活条件，推进和谐林区建设。（四）支持林区后续产业发展，促进林区失业人员实现再就业开发林区丰富的自然资源，发展后续产业，是繁荣林区经济，扩大就业渠道，增加林农收入，有效保护天然林的根本途径。各级政府应结合本地社会经济发展、历史文化影响、气候条件和资源分布等实际情况，统一布局，继续加大资金投入和政策扶持力度，使天保工程由“输血型扶持”走向“造血型发展”。为此建议省政府：一方面对林区具有发展前景的产业重点给予扶持，在保护的同时合理开发利用，增强其经济效益和社会效益；另一方面将林区特色产业纳入国家科技支撑项目范围，积极支持其发展壮大；另外要加大对失业人员培训经费投入，提高其综合素质，拓宽就业渠道，努力帮助他们实现再就业。(五)加强组织领导，科学编制实施方案，组织做好天保二期工程的实施2010年12月29日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定实施天然林资源保护二期工程。会议确定的天保二期工程的主要补助政策是：继续实施森林管护补助，完善社会保险补助，完善政策性社会性支出补助，继续实行公益林建设投资补助，增加森林培育经营补助。预计天保二期工程中央投入2195亿元。可以看出，未来10年，将是天保工程发展的又一黄金期，我省的天然林资源会得到更加科学严格的保护，林区的改革也会加快提速，林区的民生更将倍受关注。为此，建议省政府尽快部署、积极行动，全力以赴做好天保一、二期工程的对接工作。一是尽快对天保一期的实施情况进行调研检查，全面掌握全省天保工程的基础数据，为天保二期工程的实施做好准备；二是确立以中央投资为主的生态保护投资渠道，进一步完善相关政策，做好二期方案编制工作，为天然森林资源的保护和发展奠定基础；三是继续延续天保一期工程的成熟做法，根据天然林资源管护的难易程度、国有林场的性质和区位差别，适当调整天保资金的分配比例。对我省生态区位重要、天然林资源林分质量高、生态作用特殊的白龙江、小陇山等重点国有林区，给予更大的资金投入，采取更严格的保护，以全面提高我省天然林工程建设的质量，进一步发挥天然林资源的生态、经济和社会功能。以上报告，请予审议。