关于《甘肃省林业生态环境保护条例(草案)》的说明等

　　关于《甘肃省林业生态环境保护条例(草案)》的说明

　　——2010年11月22日在省十一届人大常委会第十八次会议上

　　甘肃省林业厅厅长高清和     主任、各位副主任、秘书长、各位委员：   我受省人民政府委托，现就《甘肃省林业生态环境保护条例(草案)》作如下说明：   一、制定本条例的必要性   森林、湿地、沙漠等林业生态系统是陆地生态系统的重要组成，是经济社会可持续发展的重要屏障。我省位居黄河、长江中上游、风沙前沿，生态区位十分重要，地形、气候类型众多，蕴育了十分丰富的生物物种和自然景观资源。据统计，全省现有林业用地1．47亿亩，生长野生植物7大类4000多种，属国家重点保护的46种；栖息陆栖脊椎动物822种(亚种)，列入国家重点保护的105种，其中大熊猫、金丝猴、雪豹等闻名世界。有中药材9500多个品种(包括野生)，居全国第2位。2000多万亩的各类湿地，既是涵蓄水源、调节气候的重要资源，又是黑鹳、黑颈鹤、灰鹤、天鹅及各种雁鸭类等国家重点保护鸟类的理想栖息地。分布全省北部一线的腾格里、巴丹吉林和库姆塔格等沙漠，中东部的黄土高原，作为特殊的生态系统，在维系我省乃至全国生态安全具有特殊的生态作用。   多年来，我省高度重视林业生态环境保护工作，制定和采取了一系列政策措施，尤其是通过制定林地、湿地、防沙治沙、自然保护区、森林病虫害防治检疫等专项地方性法规和政府规章，依法规范了林地、湿地、沙化土地等管理活动，加快实施天然林保护、退耕还林、防沙治沙、自然保护区等重点林业生态工程建设，遏制风沙危害，维持生物多样性，保护野生动植物资源，恢复湿地生态系统功能，明显改善了全省林业生态环境。   但是，受自然条件的限制，我省林业生态系统依然十分脆弱，保护的形势仍很严峻，建设的任务十分繁重。主要表现在以下方面：一是森林资源总量少、质量低，分布不均，防护效能不强。有林地面积仅占全国的1．36％，活立木总蓄积占全国的1．59％，森林覆盖率居全国第28位。二是湿地严重退化。因水源短缺，滥垦、滥牧等人为活动频繁，致使我省天然湿地萎缩，沙化、盐渍化、荒漠化严重，湿地生态系统功能下降。三是荒漠化和沙化土地面积逐年扩大。我省荒漠化和沙化范围涉及11个市(州)38个县区，荒漠化土地面积已近20万km2，沙化土地面积达12万km2。四是生物多样性递减，生物资源破坏严重。由于滥牧、滥挖、滥猎等乱开发现象屡禁不止，造成有益植物资源数量下降，有害植物扩展蔓延，栖息野生动植物种群数量物种生存环境急剧恶化。针对目前我省林业生态环境保护和建设中存在的突出问题，特别是现行的各项法规、规章和管理制度多为某一方面的单项规定，缺乏统一的监测、监督和管理规范，不能及时掌握林业生态环境现状，准确反映环境动态变化情况，难以对症施治，进行统筹规划，采取有效的监测监督和保护措施，因此，制定出台《甘肃省林业生态环境保护条例》尤为必要。 二、起草过程 近年来，省林业厅组织有关专家、技术人员和工作人员到12个国家级自然保护区、白龙江、小陇山、祁连山、子午岭等重点林区，以及各市州和基层林业单位进行调研，起草了条例初稿。2009年列入省人大和省政府立法计划的调研项目后，省人大环资委、法工委，省政府法制办和省林业厅组成起草小组，先后组织相关人员到省内部分自然保护区、林业基层单位及黑龙江、吉林、辽宁等省进行立法调研，对林业生态环境保护的基本情况、立法的必要性和可行性等有关问题进行了认真讨论和研究，对条例初稿进行了反复修改完善，形成征求意见稿，并下发全省林业系统共计50多个单位征求意见，根据反馈的17份修改建议，再次进行修改，形成送审稿，报省政府法制办进行审查修改。省政府法制办多次召开有省人大法工委、环资委、省林业厅、有关部门及法律专家参加的座谈会，对送审稿进行了认真讨论，并对照有关法律法规的规定，借鉴兄弟省市的经验，以及征求意见情况进行审查修改。并于2010年8月13日邀请法律专家

　　召开专家论证会，再次对涉及的有关问题进行论证，吸收各方意见，形成了目前的草案。   三、需要说明的几个问题   条例草案共6章36条，基本涵盖了我省林业生态环境保护、监测、监督管理各个环节的主要工作。   (一)关于林业生态环境保护的总体要求。从我省林业生态环境保护工作的实际出发，本条例明确界定我省林业生态环境的主要区域是森林、湿地、沙化土地，重点保护该区域的动植物资源、自然景观、生物多样性等。规定林业生态环境保护必须坚持统筹规划、优先保护、科学利用、综合治理的方针，实行谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则。同时要求各级人民政府及发展和改革、环境保护、国土资源、农业、水利、建设、交通、旅游等相关部门，按照各自职责，共同做好林业生态环境保护工作。   (二)关于林业生态环境的保护重点。保护林业生态环境是制定本条例的重中之重，是条例应当规范的重要内容。对此，本条例在第二章共分8条，明确要求在森林、湿地、沙化土地的典型区域，珍稀、濒危野生动植物集中分布区，江河水源涵养区、沙化土地、沙尘暴策源地等生态脆弱区，从事保护建设和开发利用等活动，必须在统筹规划的基础上，采取封山禁牧、封山(沙、滩)育林、退耕还林、天然林保护等工程措施，予以重点保护和建设。对在林业生态环境保护和建设的区域内的其他人为活动，依照相关法律法规作了禁止性规定。   (三)关于林业生态环境的监测。监测是全面反映林业生态环境质量状况，及时跟踪林业生态变化趋势，准确预测预警各类林业生态环境突发事件，实施林业生态环境保护的重要基础。目前，已出台的相关法律法规在这方面缺乏明确的规定。本条例草案在第三章共8条，将林业生态环境监测分为森林、湿地、荒漠化和沙化土地、生物多样性及综合等5种监测，要求科学规划、合理设定、建立符合技术规范的监测站点，并详细规定了各种监测的内容、时限要求，以及成果发布和运用等，使全省林业生态环境监测进入法治化、规范化的轨道，为林业生态环境的保护和建设提供科学依据。   (四)关于林业生态环境的监督。监督是落实各项政策措施的重要手段，加强对林业生态环境的监督，对切实保护林业生态环境有着重要作用。为此，本条例草案第四章共计6条，从监督管理的实施主体、监督内容、处理办法等做了详细规定。明确要求各级林业行政主管部门应当将林业生态环境保护纳入工作目标责任制，建立健全监测监督机构、林业生态环境破坏和污染事件应急预警机制，特别为确保林果产品的安全生产，对林产品的产地、产品质量、生产资料的使用等都作出了严格地管理规定。   以上说明及条例草案，请审议。

　　 省人大法制委员会关于《甘肃省林业生态环境保护条例（草案）》审议结果的报告

　　——2011年3月29日在省十一届人大常委会第二十次会议上

　　甘肃省人大法制委员会主任委员杨育荣

　　省人大常委会：省十一届人大常委会第十八次会议对《甘肃省林业生态环境保护条例（草案）》进行了初次审议。常委会组成人员认为，结合我省实际制定《甘肃省林业生态环境保护条例》，对推进我省林业生态环境保护事业有序发展具有重要意义。草案比较成熟，条款简明，便于操作，总体可行。同时，也提出了一些修改意见和建议。会后，围绕常委会组成人员的审议意见和省人大环境资源委员会的审议意见，省人大法制委、常委会法制工作委员会会同省林业厅对条例进行了修改、论证工作：一是对一审中提出的修改意见逐条进行了认真研究，将草案修改稿印送省直有关厅局、州（市）人大常委会、各立法联系点和常委会立法顾问广泛征求意见；二是召开专家论证会，就条例的体例结构、政府有关部门在林业生态环境保护工作中的职责权限划分以及林业生态环境保护的范围及监管内容等问题进行了论证；三是考察调研，充分借鉴兄弟省市对林业生态环境保护工作的立法经验。之后，根据各方面的意见、建议，对草案再次进行了修改，形成了草案修改稿。3月18日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了统一审议，提出了草案二次审议稿。法制委员会认为，作为一部创制性地方性法规，草案二次审议稿立足我省林业生态环境保护的实际情况，从保护原则、职能划分、规划实施、监测手段、法律责任等方面，都作了较为具体可行的规定，较好地吸收了常委会组成人员及其他各方面的意见，已基本成熟，建议本次常委会会议审议通过。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、关于林业生态环境监督机构的职责   有的常委会组成人员认为，省林业行政主管部门所属的林业生态环境监测监督机构负责“林业生态环境保护的日常工作”的规定过于原则，不利操作。鉴于国务院办公厅及省政府相关文件对林业行政主管部门及所属机构的职责已经有了明确规定，因此，法制委员会建议，将草案第六条中“负责林业生态环境保护的日常工作”的内容删去，修改为“林业生态环境监测监督机构负责本条例的具体实施”。二、关于林业生态环境保护工作的监督及奖励1、有的部门和立法顾问提出，林业生态环境保护是一项涉及面广，综合性强的工作，不仅需要各级政府及有关部门齐抓共管，共同配合，也需要加大舆论宣传力度。因此，法制委员会建议，将草案第七条第二款修改为：“报刊、广播电视等新闻媒体以及文化、教育等有关单位应当加强林业生态环境保护的宣传教育，普及林业生态环境保护的科学知识，增强公民保护林业生态环境的意识。新闻媒体应当加强对林业生态环境保护的舆论监督”。2、有的部门提出，林业生态环境保护工作应当鼓励全社会参与，并引入奖励机制，以增强单位和个人保护林业生态环境的主动性和积极性。因此，法制委员会建议，在草案中增加一条：“任何单位和个人对破坏林业生态环境的行为都有制止、检举或者控告的权利和义务。各级人民政府应当对在林业生态环境保护工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励”，作为草案二次审议稿第八条。三、关于林业生态环境的保护1、部分常委会组成人员认为，在林业生态环境较为脆弱的区域，特别是在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区取土、挖沙、采石等，会造成水土流失，直接或间接破坏林业生态环境，给国家财产和人民的生命安全带来危害。对此类破坏性较为严重的行为，应当禁止。因此，法制委员会建议，在草案第十条增加规定：“在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，不得从事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失、破坏林业生态环境的活动”，作为草案二次审议稿第十一条第二款。2、有的常委会组成人员提出，随着社会主义市场经济的不断发展，市场经济的经营模式越来越多样化。以生态旅游、环保等为主题的旅游、开发等经营模式日益增多。虽然经营模式的增多搞活了当地经济，但有的却严重影响了当地的林业生态环境，破坏了当地的生态环境资源。草案中应当增加对林业开发经营行为的限制性规定。因此，法制委员会建议，将草案第十三条修改为：“在确保不影响林业生态环境的前提下，可以采取多种经营模式，依托国有林场、自然保护区和森林公园的自然资源、自然景观、野生动植物资源、发展区域特色的森林生态旅游业，带动林业及相关产业的发展”，从而限制肆意开发，破坏生态环境资源的经营行为（草案二次审议稿第十四条）。3、部分常委会、法委会组成人员和有关部门提出，开展无公害林产品的开发和认证是实施林产品绿色行动计划极为重要的保障，能够推动林业科技成果有序而快速转化，更是提高林产品质量安全和市场竞争力的有力依靠和保障。通过立法对林产品的产品转换进行保护，可以确保该产业的有序健康发展。因此，法制委员会建议，在草案二次审议稿“保护”一章中，增加规定一条四款，第一款为：“进入流通领域的林产品，应当经过相关部门的检验和检测。同时，鼓励和扶持开发无公害林产品”；第二款为：“申请无公害林产品产地认定应当提出书面申请，由具有相应资质的检测机构检测合格，经省林业厅主管部门审查批准后，颁发林产品产地认定证书”；第三款为：“申请无公害林产品认证，按照国家有关规定办理。未经依法认证的林产品，其包装、标签、说明书、广告中不得使用无公害林产品标志”；第四款为：“禁止伪造、冒用、转让、买卖无公害林产品产地认定证书、林产品认证证书和标志”，作为草案二次审议稿第十六条。四、关于林业生态环境监测1、有关部门提出，林业生态环境监测不仅应当包括对森林资源、湿地、荒漠化等进行专项监测，也应当逐步开展对林业生态环境的综合性监测。因此，法制委员会建议，将草案第十六条第二款修改为：“林业生态环境监测包括森林资源、湿地、荒漠化与沙化、生物多样性监测和其他专项监测，逐步开展综合性监测”（草案二次审议稿第十八条第二款）。2、有的法委会委员提出，监测是林业生态环境保护的基础工作，不宜在条例中将其监测年限等常规工作做过于细化的规定。因此，法制委员会建议，将草案第二十条、第二十一条、第二十二条合并为一条四款，基本内容不变，修改为：第一款：“森林资源连续清查、湿地资源调查、荒漠化与沙化监测等工作，由省林业行政主管部门组织实施；森林资源规划设计调查以林业经营单位或县级行政区域为调查单位，并由其组织实施”；第二款：“森林资源监测的主要内容包括森林资源的数量、质量、分布及消长变化”；第三款：“湿地调查和监测的主要内容包括湿地的类型、分布、面积、水资源状况及影响湿地变化的主要因子”；第四款：“荒漠化与沙化监测的内容包括荒漠化土地与沙化土地的类型、程度、分布、面积及动态变化”，作为草案二次审议稿的第二十二条。五、关于法律责任有的部门提出，草案规定了林业生态环境主要保护区域内不得开垦、探矿、采石、挖沙、取土等，法律责任中也应当规定相应的处罚。因此，法制委员会建议，将草案第三十二条修改为：“违反本条例规定，在林业生态环境主要保护区域内有开垦、探矿、采矿、采石、挖沙、取土等破坏林业生态环境行为的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为，排除危害；造成损失的，当事人应当承担林业生态环境污染、破坏的检测和治理费用，并向直接受到损失的单位或者个人赔偿损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。同时，鉴于草案第三十三条关于对向林业生态环境保护区重点区域排污及倾倒废液、废水和废弃物等行为的处罚规定，在草案第十五条、第二十九条中已有相关内容，建议删除。六、关于附则有的部门提出，为使林产品的概念清晰明确，且能区分于农牧产品，应当对林产品的概念进行界定。因此，法制委员会建议，在条例第六章附则中增加第三十五条：“本条例所称林产品，是指在林业活动中依托于森林、林木、林地生产的以及经过初级加工的植物、野生动物、微生物产品”。此外，根据常委会组成人员的意见，对草案部分文字表述作了修改，有关条款顺序也进行了相应调整。法制委员会已按上述意见提出草案二次审议稿。草案二次审议稿和以上报告，请审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省林业生态环境保护条例（草案二次审议稿）》修改意见的书面报告

　　——2011年4月1日在省十一届人大常委会第二十次会议上

　　省人大常委会：省十一届人大常委会第二十次会议于2011年3月29日对《甘肃省林业生态环境保护条例（草案二次审议稿）》（以下简称草案二次审议稿）进行了分组审议。常委会组成人员认为，提交本次会议的草案二次审议稿已较好地吸收了常委会组成人员及有关各方面提出的意见和建议，同时还提出了一些修改意见。建议对草案二次审议稿作进一步修改完善后，提请本次会议表决通过。法制委员会于3月30日召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、建议在草案二次审议稿第四条“谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则”后增加“提升林业生态环境保护能力，强化管理，协调发展”的内容。二、建议将草案二次审议稿第十条修改为一条两款,第一款为：“县级以上人民政府应当组织林业等有关行政主管部门在各自职责范围内，对林业生态环境保护的主要区域采取封山禁牧、封山（沙、滩）育林（草）、退耕还林（草）、天然林保护等重点工程治理措施，实施重点保护”；第二款为：“县级以上人民政府、林业行政主管部门、国有林业场站、自然保护区管理机构等单位，应当采取综合保护措施，优先保护和恢复森林、湿地、沙化土地的典型区域，珍稀、濒危野生动植物集中分布区，水源涵养区，沙尘暴策源地等生态脆弱区的生态环境”。三、建议在草案二次审议稿第十一条第一款后增加一款作为第二款即：“禁止任何单位和个人进入自然保护区的核心区、缓冲区进行开垦、探矿、采矿、采石、挖沙、取土等破坏林业生态环境的活动”。同时将第二款修改为“禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失、破坏林业生态环境的活动”。四、建议将草案二次审议稿第十四条删除。五、建议将草案二次审议稿第十六条修改为两款：第一款为：“进入流通领域的林产品，应当经过相关部门的无公害检验和检测”；第二款为：“未经依法认证的林产品，其包装、标签、说明书、广告中不得使用该林产品标志”，作为草案表决稿的第十五条。六、建议将草案二次审议稿第二十二条的内容按原草案监测清查的时间要求分三条表述，作为草案表决稿的第二十一条、第二十二条、第二十三条，其中第二十一条第一款为：“森林资源连续清查每五年一次，由省林业行政主管部门组织实施；森林资源规划设计调查以林业经营单位或县级行政区域为调查单位，每十年一次，并由其组织实施”，第二款为：“森林资源监测的主要内容包括森林资源的数量、质量、分布及消长变化”；第二十二条第一款为：“湿地资源调查每五年一次，由省林业行政主管部门组织实施”，第二款为：“县级以上林业行政主管部门应当制定湿地保护制度和措施，建立监测网络，实施动态监测”，第三款为：“湿地调查和监测的主要内容包括湿地的类型、分布、面积、水资源状况及影响湿地变化的主要因子”；第二十三条第一款为：“荒漠化与沙化监测每五年一次，敏感地区监测每年一次，定位监测适时进行，由省林业行政主管部门组织实施”，第二款为：“荒漠化与沙化监测的内容包括荒漠化土地与沙化土地的类型、程度、分布、面积及动态变化”。此外，根据常委会组成人员的意见，还对草案二次审议稿中个别文字作了修改，对条款顺序进行了相应调整，由原来的三十六条修改为现在的三十七条。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省林业生态环境保护条例（草案表决稿）》，建议本次常委会会议表决通过。

　　甘肃省第十一届人民代表大会环境资源保护委员会关于《甘肃省林业生态保护条例（草案）》的审查意见（书面）

　　2010年11月15日省人大环境资源保护委员会第七次会议通过

　　省人大常委会：2010年11月15日，省十一届人大环境资源保护委员会第七次会议审议了省政府提请省人大常委会审议的《甘肃省林业生态保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。该《条例（草案）》自着手起草到目前已历时4年。从2007年起，省人民政府相关部门就做了大量的调研、论证、起草、协调工作。2009年列入省人大常委会立法调研项目，省人大环资委、法工委、省人民政府法制办和省林业厅组成了立法调研起草小组，先后两次赴有关保护区、林业基层单位和外省区进行了调研，征求有关方面的意见建议，并召开立法论证会，进行了多次讨论修改。2010年列入省人大常委会立法制定项目，在省政府法制办广泛征求意见、协调各方关系的基础上，立法调研起草小组又多次进行了综合修改，再次召开专家论证会，形成了此《条例（草案）》。省人民政府第65次常务会议于2010年11月5日讨论通过。我委认为，该《条例（草案）》较为成熟，符合上位法规定和立法程序规则，内容设置较为合理，可操作性较强。建议提请本次常委会会议审议。同时，提出三点修改建议：一、参考《湖南省林业产品质量安全条例》第三条和《甘肃省农业生态环境保护条例》第二十九条的有关规定，为明确完善对无公害林产品监督管理职能，在《条例（草案）》第十四条后增加一条，作为第十五条“鼓励和扶持开发无公害林产品。申请无公害林产品产地认定应当提出书面申请，由具有相应资质的检测机构检测合格，经省林业行政主管部门审查批准后，颁发林产品产地认定证书。申请无公害林产品认证，按照国家有关规定办理。末经依法认证的林产品，其包装、标签、说明书、广告中不得使用无公害林产品标志。禁止伪造、冒用、转让、买卖无公害林产品产地认定证书、林产品认证证书和标志。”《条例（草案）》第十五条以及之后条款序号顺延。二、借鉴省内相关地方性法规表述，为了与《条例（草案）》第六条文字表述相一致，删去《条例（草案）》第三十条、第三十三条中“其委托的”四个字。三、对个别文字作适当修改：1、第九条第二行自然保护区管理机构等后增加“单位”二字，第三行删除“江河”和“沙化土地”二词；2、第十条第二行应当后增加“按管理权限”一语，删除“县级以上”四字；3、第十三条第一行鼓励采取多种经营模式，后增加“在不影响林业生态环境的前提下，”一语；4、第十五条第二款第一行废水前增加“工业”二字，污水前增加“生活”二字；5、第十六条第二款第一行末修改为：“生物多样性监测和其它专项监测，逐步开展综合性监测。”；6、第十七条第二行应当具备“相应资质和资格”改为“应当具备相应等级的资质。”；7、第十八条第二款第二行“由于”改为“因”字；8、第三十条第三行删除“逾期不改的”一语；9、第三十一条第一行无相应之后增加“等级”二字，第二行中“工作的单位”改为“工作机构和个人，”主管部门后增加“责令停止活动处”表述；10、第三十三条第二行改为“域内超标排放工业废水、生活污水”，第四行限期改正后，增加“赔偿损失”一词。以上报告和修改意见，请予审议。