关于制定《连城国家级自然保护区条例》的说明等

　　         关于制定《连城国家级自然保护区条例》的说明

　　   ——2011年1月10日在省十一届人大常委会第十九次会议上

　　                   兰州市人大常委会副主任胡康生

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：我受兰州市人大常委会的委托，对市十四届人大常委会第二十六次会议审议通过的《连城国家级自然保护区条例》（以下简称《条例》）作如下说明，请审议。一、制定《条例》的必要性制定《条例》是保护连城国家级自然保护区生态环境的迫切需要。甘肃连城国家级自然保护区于2005年7月经国务院批准成立，2009年5月由兰州市政府申请，经省政府批准，由市林业局正式实施对保护区的统一管理。保护区是以保护天然青杄及其森林生态系、天然祁连圆柏及其森林生态系为主的森林生态系统保护区，地处兰州市西北部大通河中下游，距兰州市区160公里，总面积47930公顷，是兰州市最大的国有天然林区。保护区位于青藏高原与黄土高原、祁连山脉陇西沉降盆地交接过度地带，自然条件复杂多样，野生动植物种群资源相对丰富。但是长期以来，由于对保护工作认识不足，重视不够，法制不健全，管理体制不顺，以及过度开发等原因，致使生态环境日趋恶化，动植物资源种群及数量日益减少，有些甚至处于濒危状态。因此，通过立法，以地方性法规的形式保护自然资源和自然环境，维护生态安全，促进生物多样性和持续利用显得非常紧迫。制定《条例》是保护好自然保护区森林资源的有效措施。保护区地处永登县境内，东以永登县民乐乡普贯山为界，西南邻青海乐都县，西北与青海互助县北山林场为邻，东北与天祝藏族自治县古城林场相连。保护区内多民族杂居，现有居民7700户,他们长期以来依靠山林生产生活,获取木材、樵材、药材，从事畜牧业，对山林的破坏比较严重。同时保护区附近有兰州碳素厂、窑街矿务局、连城铝厂、连城电厂、西北铁合金厂等大中型国营企业，总人口达21万多，随着这些人口的增加和活动范围的不断扩大，人们对保护区各类资源的索取、破坏仍将持续。因此，通过立法，以地方性法规调整人们对森林资源开发利用不当的行为，约束人们对生态环境的破坏，加强对保护区的管理和保护是非常必要的。制定《条例》是实施“一区一法”，加强自然保护区管理的重要保障。国家林业局《关于加强自然保护区建设管理工作的意见》中明确要求“全力推进自然保护区法规建设”，“国家级自然保护区和跨行政区域整合的自然保护区要尽快完成保护区立法工作，做到一区一法”。制定连城国家级自然保护区条例，既符合国家对自然保护区“一区一法”的要求，也将促进我市加大对自然保护区的保护管理力度，维护好自然保护区的生态系统和生物多样性，促进人与自然和谐发展方面发挥重大作用。   二、《条例》的制定过程根据兰州市人大常委会2007—2011年立法规划。市政府及具体负责起草工作的市林业局、连管局，依据国家有关法律法规，在深入调研、总结长期以来在保护和管理工作中好的经验和做法的基础上，借鉴省内外国家级自然保护区的相关法规，结合保护区区域特点和实际情况，提出了《条例（草案）》。今年6月，兰州市人大常委会对《条例（草案）》进行了初审。今年8月，市人大常委会分管副主任带领市人大法制委员会和法工委到市林业局进行立法调研，听取了市林业局对条例修改情况的说明及修改建议。市人大常委会法工委也多次与省人大常委会法工委、省林业厅就相关立法问题进行立法协调。同时，市人大常委会向省人大常委会有关领导及省人大法工委领导进行了专题汇报，得到了省人大常委会有关领导与省人大常委会法工委领导的肯定。认为兰州市人大常委会根据《中华人民共和国国家级自然保护区条例》、《甘肃省人民政府关于连城国家级自然保护区行政管理权归属兰州市政府的批复》（甘政函〔2006〕55号），参考兄弟省市立法实例，制定此条例是必要的。报送的《条例（草案）》送审稿内容完备，各项规定符合上位法规定，也符合保护区实际，颁布实施后将有利于加强保护区的建设和管理，有利于保护生态环境和自然资源。与此同时，法工委的同志会同市林业局和连管局的有关同志，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规，对建议修改稿逐字、逐句、逐条进行了修改。并且分别组织召开了由市林业局相关职能部门和管理相对人代表参加的征求意见座谈会和由市发展改革、财政、环保、公安、农委、国土、水务、文物、旅游、法制办等20多个部门负责人和八县区人大常委会分管法制工作副主任参加的征求意见座谈会，以及由省人大常委会法工委、省林业厅、省林科所有关同志和市人大立法咨询专家参加的论证会。法工委在广泛听取各方意见的基础上对修改讨论稿进行了修改，提交的市人大法制委员会会议进行审议。会后，根据法制委员会的审议意见，法工委对送审稿又做了认真修改，提出了《条例（草案）》修改稿，经主任会议决定，将最后形成的草案修改稿提交10月11日召开的市十四届人大常委会第二十六次会议审议。由于《条例（草案）》经过多次论证，立法依据充分，条款内容具有可操作性，已经比较成熟，在这次会议上经表决获得全票通过。三、《条例》的主要内容和需要说明的问题本条例不设章节，共26条。1、关于《条例》的名称。依照《中华人民共和国自然保护区条例》第十六条规定的，国家级自然保护区按照自然保护区所在地地名加“国家级自然保护区”的命名方式，为了与国务院办公厅《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》（国办发〔2005〕40号）中所审定的保护区名称相一致，区别于省人大立法，将条例名称定为“连城国家级自然保护区条例”。2、关于《条例》的立法目的和立法依据。为了与上位法相一致，同时突出保护优先、合理利用、适度开发的立法原则。条例第一条明确规定“为加强连城国家级自然保护区的建设和管理，保护和合理利用自然资源，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、法规，结合实际，制定本条例”。3、关于保护范围。为了明确保护范围，将条例第二条第一款规定为“连城国家级自然保护区（以下简称保护区）是以保护天然青杄和祁连圆柏为主的森林生态系统保护区”。4、关于政府职责。依据甘肃省人民政府批复，为进一步明确政府职责，建立对保护区的长效保障机制，在条例第五条规定为“市人民政府根据省人民政府的授权对保护区实施统一管理，加强对保护区工作的领导，将保护区的发展纳入国民经济和社会发展计划，建立保护投入机制和生态补偿机制”。5、关于保护区的管护。条例第十二条根据保护区的具体情况，规定了六项保护区内禁止的具体行为，“（一）盗伐、滥伐、毁坏林木或者破坏植被；（二）采挖野生植物、药材；（三）狩猎、打捞、捕获、收购、运输野生动物；（四）开垦、放牧、开矿、采石、挖沙、取土；（五）野外用火、排放污水、废气、倾倒固体废弃物；（六）擅自移动或者破坏保护设施”。同时，将“法律、法规禁止的其他行为”。作为第七项，进行兜底设置，以便于操作。6、关于保护区的合理开发利用。本着严格保护、合理利用、适度开发的原则，条例第十七条规定“保护区管理机构统一管理保护区内的各项经营活动，适度有序、科学合理地进行旅游资源开发”。7、关于法律责任。主要是依照《中华人民共和国自然保护区管理条例》等有关法律法规的处罚额度，并结合保护区管理工作实际，对相关禁止性行为设置了具体的处罚标准。以上说明连同《条例》，请在审议中指正。

　　甘肃省人大常委会法制工作委员会关于对《连城国家级自然保护区条例》的研究报告（书面）

　　省人大常委会：   《连城国家级自然保护区条例》（以下简称条例）已经兰州市第十四届人大常委会第二十六次会议于2010年10月12日审议通过，并于2010年10月18日报请省人大常委会批准。法制工作委员会接到报告后，组织人员进行了研究，征求了省人大环资委、财经委，省政府法制办公室、发改委、林业厅、环保厅、农牧厅、国土资源厅、财政厅、公安厅、水利厅、旅游局、文物局等部门和省人大常委会立法联系点及立法顾问的意见，组织相关专家学者和立法顾问进行实地调查和研究论证之后，根据各方面的意见对该条例又逐条进行了研究。法制工作委员会认为，条例主要内容与国家相关的法律法规不相抵触，可操作性较强。制定该条例既符合国家对自然保护区“一区一法”的规定和要求，也将促进兰州市加大对自然保护区的保护管理力度，维护好自然保护区的生态系统和生物多样性，促进人与自然的和谐发展。因此，建议本次常委会会议审查批准。

　　                                    省人大常委会法制工作委员会

　　                                        2010年12月17日