甘肃省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国种子法》和《甘肃省农作物种子条例》贯彻实施情况的报告

　　—2010年11月22日在省十一届人大常委会第十八次会议上

　　甘肃省人大常委会副主任、甘肃省人大常委会执法检查组组长马尚英

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：根据《甘肃省人大常委会2010年监督工作计划》，以省人大常委会副主任马尚英为组长，省人大农业与农村委员会主任委员程正明和副主任委员何录德为副组长，全国人大代表王庆粉和刘大江等参加的执法检查组，于今年8月中下旬，对我省贯彻实施《中华人民共和国种子法》和《甘肃省农作物种子条例》（以下简称“一法一条例”）的情况进行了检查。8月17日，省人大常委会副主任朱志良召集会议，专门听取了省人民政府及省农牧厅、省林业厅、省科技厅、省工商局、省质监局等有关部门关于“一法一条例”执行情况的汇报。8月18日至26日，执法检查组赴我省庆阳市、武威市、定西市及其所辖的6个县区、12个乡镇，通过实地察看、走访农户、座谈交流和听取汇报等方式进行重点检查。另外，还委托兰州市、酒泉市、张掖市、平凉市、天水市、陇南市人大常委会对本行政区域内贯彻实施“一法一条例”的情况进行自查，并于8月底前提交了书面报告。现将检查情况报告如下：一、贯彻实施“一法一条例”的主要措施及成效《中华人民共和国种子法》颁布施行10年、《甘肃省农作物种子条例》颁布施行6年来，省委、省政府从甘肃的特殊省情出发，对“一法一条例”的贯彻实施高度重视，把促进种子产业发展作为实施富民战略的重点工作来抓，各级政府及其农业、林业、工商、质监等相关部门，按照各自职责强化执法，加强政策引导，落实优惠政策，优化发展环境，使种子生产规模迅速扩大，种子质量明显提高，市场渠道不断拓宽，经济效益逐步显现，在依法推进种子产业健康发展上取得了一定的成效。（一）广泛开展普法宣传，营造良好的法治环境“一法一条例”实施以来，我省把种子法律法规的宣传作为普法教育和法制培训的重点内容，充分利用各种宣传工具，面向广大干部、农民、涉农企业，采取群众喜闻乐见的形式，积极开展全方位、多层次的普法宣传活动。同时，通过举办培训班、知识竞赛，在广场、集市等人群集中的地方印发宣传资料，张贴宣传标语，制作法制墙报，出动宣传车，进行法律咨询，结合每次农资下乡、科技下乡等，开展送法下乡活动。据不完全统计，近几年，全省共发放“一法一条例”宣传资料20万余份，接待群众咨询及技术指导7万余人次，举办种子法律法规讲座110多场次。通过多种形式的宣传，提高了各级干部和农业科技人员的依法管理水平，提高了农业生产者、经营者知法、守法的自觉性，更增强了广大农民群众利用法律维护自身合法权益的主动性，为种子产业健康发展创造了良好的法治环境。（二）制定配套法规和政策，加强种子法律体系建设2000年《中华人民共和国种子法》颁布施行后，根据我省种子产业的发展情况，省上积极开展种子管理法制体系建设。2002年省人大常委会修订了1998年颁布的《甘肃省林木种苗管理条例》，2004年省人大常委会颁布了《甘肃省农作物种子条例》。与此同时，省政府制定了政府规章——《甘肃省农作物种子生产基地管理办法》；省农牧厅出台了《甘肃省杂交玉米种子生产基地认定办法》、《甘肃省农作物种子委托经营管理办法》等规范性文件，强化了种子管理工作；省林业厅制定出台了《甘肃省林木种子生产、经营许可证管理办法》、《甘肃省林木种子生产、经营档案管理实施意见》等相关制度。全省各地也相应出台了加强种子管理、促进种子产业健康发展的规范性文件，逐步完善了种子法律体系，有效地增强了法律的系统性和可操作性。（三）统筹制种生产基地发展，提高种子区域产业优势我省农业生产既有地形地貌的复杂性，又有气候条件的立体性、多样性，在种子生产上具有独特的区域优势。为了更好地贯彻落实“一法一条例”，省上把制种产业作为我省的区域优势产业之一，采取有效措施，促进制种生产基地发展。重点加强种子种苗生产过程和品种质量管理，先后实施种子质检中心、原种场、储备库、良种繁育基地等种子基础建设项目42个，引导建成种子加工中心134个，投入使用种子烘干线118条，年加工玉米种子能力达到6亿公斤以上。经过多年坚持不懈的努力，目前，我省已发展成为全国最大的玉米种子生产基地和全国重要的马玲薯、瓜菜、花卉对外制种基地，建成杂交玉米种子生产基地140多万亩，年产种量5.5亿公斤左右，约占全国大田玉米用种量的50%。蔬菜、花卉种子生产基地15万亩，年产种350万公斤。马铃薯脱毒种薯繁殖基地110万亩，优质小麦种子生产基地90万亩，杂交油菜种子生产基地5万亩，啤酒大麦种子生产基地10万亩。种子生产向优势区域集中，规模化种子生产基地已基本形成，制种业已成为我省区域性优势产业之一，有效地促进了农业结构的战略性调整，带动了农村经济效益的提高，成为地方经济发展和农民增收的重要渠道。（四）重视良种良法推广运用，推动农业生产技术升级“一法一条例”实施以来，以高产、优质、高效为目标，全省主要农作物新品种年更换率达到12%—13%，每年有20多个新品种（系）投入生产，优良品种覆盖率达到90%以上。培育和推广了马铃薯、小麦、玉米、高原夏菜、优质牧草等一大批优质高产高效作物品种，开发出平凉金果、天水蜜桃、陇南油橄榄等一大批林果陇货精品。例如，在马铃薯良种的定向选育方面，形成了一套高效低成本脱毒种薯繁育技术体系，培育出了低水肥条件下种植的LK99、陇薯7号、GY1、GD1等一批高产优质马铃薯新品系；在成果转化和推广方面，推广了陇薯3号、陇薯5号、新大坪等一批优良品种，有力地推动了我省马铃薯产业的发展。另外，先后培育出119个林木优良品系，杨树、云杉等15个树种，每年使用良种苗木、穗条达1000万株（根），良种0.8万公斤，大大提高了造林质量。与此同时，一大批设施农业技术和蔬菜新品种等的引进和示范推广，成功实现了部分蔬菜反季节生产，使我省成为全国重要的西菜东调基地和高原夏菜供应中心，为农业增效、农民增收开拓了有效途径。（五）完善执法责任制度，加强执法行为监督为了规范执法行为，明确行政主管部门与种子（种苗）管理部门的执法责任，省林业厅在全省推行了行政执法责任制度，明确了执法主体、执法依据、执法范围、执法项目、执法权限、义务与责任等，还制定和实行了行政执法责任考核、过错责任追究、罚缴分离等15项配套制度。省农牧厅在全省普遍推行了“一书四证制度”。“一书”，即农业行政主管部门与种子管理部门签订规范的执法委托书，明确种子管理部门的执法权限、责任和义务，并接受农业主管部门的监督管理。“四证”，即执法机构具有行政处罚资格证、罚没许可证、收费许可证，人员有行政执法证。做到了持证上岗，亮证执法。在种子法的执法过程中，各地注重把净化种子市场环境和建立种子市场监管长效机制相结合，确保农业用种安全。今年春季以来，在全省范围内组织开展的“种子执法年”活动，就是对贯彻实施“一法一条例”的一次有效监督检查。二、“一法一条例”贯彻实施中存在的困难和问题在充分肯定成绩的同时，我们还清醒地认识到，我省种子执法现状与法律法规的规定和“三农”工作的要求，还有不少差距，在贯彻实施法律法规中还存在一些不容忽视的问题。（一）专业知识缺乏，管理体制不顺种子不同于一般物品，有着特殊的执行、检验标准，因而生产上需要一定的加工条件，销售上需要取得相应的经营许可。执法人员只有具备一定的种子专业知识，才能有效执法和服务。我省县级以下种子管理人员普遍存在年龄偏大、知识老化、专业技术知识缺乏、培训不足等问题，使得基层执法力量相对薄弱。另外，管理体制上也有上下不衔接的问题。例如，《中华人民共和国种子法》对主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子和主要林木良种的生产、经营许可证，规定实行分级审核程序。由于不经过市一级审核，市级行业行政主管部门对审批情况不了解，对此类种子生产、经营企业情况不掌握，形成了“省上只发证，市上无权管，县上管不了”的局面，使市一级政府的管理脱节。（二）经费投入不足，执法和管理手段落后由于种子管理机构的法律地位没有明确，造成种子管理经费难以列入财政预算，种子管理工作经费特别是基层执法经费不足的现象十分普遍。乡镇一级种子管理机构基础设施、工作手段落后，工作必需的信息传播、技术培训、检验检测和办公设备缺乏，执法交通工具无力配置。全省40%的市级种子管理机构和80%以上的县区级种子管理机构缺乏必需的检验仪器设备，不能开展必要的种子质量检测。大多数乡镇种子管理机构不同程度地存在“有钱养兵，无钱打仗”，个别乡镇甚至连“养兵”的钱都无法保障。同时，部分种子、种苗管理人员的素质和执法水平不高，难以对种子、种苗市场实施规范、公正、有效的监督和管理，有法不依、执法不严、执法不公的问题时有发生。（三）稳定供种能力较弱，新品种研发水平不高种子生产基地基础设施建设滞后，大部分农田水利设施老化失修，无力实施先进的育种、施肥、膜下滴灌等措施，加之种子生产过程中易受干旱、冻害等自然灾害的影响，使得种子生产的抗风险能力和稳定供种能力较低。另外，多数种子生产企业规模小，设备简单落后，新品种研发能力弱，核心竞争力不强，在农业技术推广、良种试验示范、繁育和基地建设等方面，没有发挥出应有的辐射带动作用。（四）良种补贴标准偏低，配套经费困难一是补贴范围小，有的优势作物未纳入补贴。国家安排我省实施的良种补贴作物有小麦、玉米、水稻、棉花、青稞和马铃薯。其中前四种作物实行全覆盖补贴，马铃薯目前还在试点阶段，而且仅限于原种生产补贴。我省种植面积较大的啤酒大麦、油菜等经济作物，目前还未实行良种补贴。二是补贴标准偏低，降低了农民生产良种的积极性。例如，我省小麦播种量较大，每亩用种量冬麦区15—20公斤，春麦区22.5—25公斤，高的地方达30公斤。若每公斤种子按2元补贴，每亩需30—60元，而国家每亩仅补贴10元左右。三是良种补贴项目中央没有配套的工作经费，但实施过程中登记造册、检查督导、观摩推广等方面都需要经费支持。尤其是小麦、玉米、棉花、水稻和青稞实行全覆盖补贴后，工作量成倍增加，工作经费严重短缺，给项目的实施带来了很大困难。三、进一步贯彻实施“一法一条例”的意见和建议通过“一法一条例”的执法检查，检查组一致认为，我省是一个传统农业省份，农业是安天下的产业，粮食安全关系到国家根基的稳定。与发达省区相比，我省农业还相当落后，农业最需要投入，农民最需要扶持，保护和发展好业已形成的种业区域优势，对我省经济社会发展具有十分重要的意义。为此，要让广大干部群众深刻认识到，种子是重要的农业生产资料，是农业发展和农产品不断推陈出新的源泉。要树立“国以农为本，农以种为先”、“一粒种子可以改变一个世界”的理念，充分发挥我省独特的农业资源优势，加快转变农业传统的耕作方式和增产方式，更加重视种子产业的健康发展，切实把农村发展、农业增效、农民增收转变到依靠科技和提高农业比较效益的轨道上来。针对检查中存在困难和问题，提出以下意见和建议：（一）加强种子执法体系建设，努力提高执法水平我省绝大多数种子管理站执法人员为事业编制，不具备执法主体资格。为此，建议省上把种子管理站等执法单位纳入参照公务员法管理范畴，合理核定和落实种子管理机构设置、人员编制和工作经费，改善执法手段和条件，保障执法工作需要。同时，建立健全以种子执法为重点的国家、省、市、县四级农业执法信息交流平台和林木种苗信息系统，加强执法信息的收集、统计、整理、分析和报送交流等工作，实现农业执法信息资源共享，形成上下联动、共同监管的格局。另外，要着力提高执法人员素质，把懂法律、熟业务、人品好的人员选配到种子执法队伍中来，并坚持对其进行专业知识培训。要进一步加大执法力度，强化对种子市场经常性的监督管理。政府各相关部门要加强协作，形成执法合力，并定期对种子市场开展专项检查。（二）建立健全相关制度体系，确保种子生产安全一是建立制种风险政策性保险制度。将制种业列入全国政策性农业保险范围，保险费用以国家财政承担为主，企业、农户为辅。同时，建立省级种子生产经营政策性保险和风险基金制度，加大对种子生产风险的调控，确保种子生产安全。二是建立种子收购资金专项贷款制度。加大对种子生产的金融支持力度，确保种子及时收购和发运，保证制种区农民和企业的正常收益。三是健全种子储备制度。按照种子法的要求，建立救灾备荒种子应急储备制度，从政策和资金上支持我省建立种子储备库，推进农作物种子和林木种苗的产业化进程。四是制定种子经营企业注册资本、固定资产比例、科研投入比例等标准，出台具体的种子经营委托管理办法，进一步规范种子企业的生产经营行为。（三）增加种子产业经费投入，加快标准化进程一是建议国家和省上设立农业综合执法体系建设资金，对市、县已成立的农业综合执法机构给予专项投资，抓紧设立种子专项资金，增加种子管理工作的资金投入，制定出台资金使用管理办法，以强化对种子的综合执法。二是建议扩大良种补贴范围，提高小麦、青稞、玉米等良种的补贴标准。在现有良种补贴全覆盖的基础上，应把啤酒大麦和油料等经济作物也纳入全覆盖补贴范围，以增强补贴效应。三是建议建立农作物种子和林木种子的种质资源库、种质资源保护区或种质资源保护地，加大种质资源的保护力度。四是建议国家出台优惠政策，对我省玉米制种基地建设、马铃薯脱毒繁育、全膜双垄沟播玉米、救灾种子储备等予以支持。将我省定西列为马铃薯标准化示范园区，将河西走廊列为玉米制种标准化示范园区，由国家集中予以扶持，使这些特色产业和良种不仅对我省，而且对全国做出更大贡献。