甘肃省检察机关开展法律监督工作情况的报告

　　——2010年11月24日在省十一届人大常委会第十八次会议上

　　甘肃省人民检察院检察长乔汉荣

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：   现在，我代表甘肃省人民检察院报告2008年以来全省检察机关开展法律监督工作的情况，请予审议。一、依法履行法律监督职责，着力维护司法公正近年来，面对深刻变化的形势和艰巨繁重的任务，全省检察机关在省委和高检院的领导下，在各级人大、政府、政协和人民群众的监督、支持下，深入贯彻科学发展观，紧紧围绕全省经济社会发展大局，依法全面履行宪法和法律赋予的职责，以深入推进三项重点工作为载体，不断强化法律监督、强化自身监督、强化高素质检察队伍建设，为维护全省政治稳定、经济发展、社会和谐作出了积极贡献。（一）惩治和预防职务犯罪，着力净化经济社会发展环境依法惩治贪污贿赂和渎职侵权犯罪，促进政府的社会管理和经济活动廉洁进行，是检察机关履行法律监督职责的应有之义。全省检察机关认真贯彻中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2010年工作规划》，把查办和预防职务犯罪工作纳入推进三项重点工作的总体格局，认真分析和把握查办预防职务犯罪面临的新要求，始终保持查办职务犯罪的高压态势，集中力量查办发生在领导机关和领导干部中的职务犯罪案件，特别是官商勾结、权钱交易严重侵害群众利益的案件以及利用干部人事权、司法权、行政执法权、行政审批权索贿受贿的案件。注意发现和查处社会保障、征地拆迁、招生考试等影响民生的职务犯罪案件，深入开展查办城镇建设等领域商业贿赂犯罪和涉农职务犯罪专项工作。2008—2010年9月底，共立案侦查职务犯罪案件1691件2357人。其中，贪污贿赂犯罪1429件2005人，渎职侵权犯罪262件352人；查处涉嫌职务犯罪的县处级干部185人、厅级干部4人。省机械集团公司原总经理杨书昌受贿、挪用公款、滥用职权案，甘肃农垦总公司原副董事长、甘肃莫高实业股份有限公司原董事长王哲生受贿，窑街煤电集团公司原董事长李人志受贿、巨额财产来源不明，天水高新技术园区管委会原主任韩大有贪污、受贿等一批有影响、有震动的大要案件被查处。经审查，提起公诉1397件1984人。通过办案，为国家挽回直接经济损失2.95亿元。同时，结合查办案件，深入分析职务犯罪的规律特点和发案原因，督促协助有关部门搞好防控治理，向发案单位和行业系统发出预防职务犯罪检察建议1282件。为进一步净化市场环境，规范招投标等行为，与省建设厅、财政厅等七部门联合建立了市场廉洁准入制度。深入推进侦防一体化工作机制建设，省院对全省48个重点项目选派48名县处级以上干部开展专项预防，确保了政府投资安全和重点工作的顺利实施。严格准确地掌握法律政策界限，对2008年发改委下达的资金进行调查和预防，通过案件初查等工作，为259名受到错告、诬告的同志澄清了事实，保护了无辜者，支持了改革者，教育了失误者。（二）切实开展诉讼活动监督，保障法律统一正确实施对执法活动实施法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职责，是检察机关法律监督工作的重要组成部分。2008年以来，全省检察机关牢牢把握检察机关的宪法定位，始终坚持把法律监督贯穿于诉讼活动全过程，着力解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，为维护国家法律统一正确实施、促进社会公平正义作出了积极贡献。依法开展刑事立案监督。一方面，坚持有罪必究，对应当立案而不立案的，监督侦查机关立案729件。监督立案案件提起公诉后，法院已作出有罪判决的194件，其中判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的5人。另一方面，坚持无罪保护，对不应当立案而立案的，依法提出纠正意见386件，侦查机关全部撤案。依法开展侦查活动监督。认真履行审查逮捕、审查起诉职责，严把事实关、证据关、程序关，依法审查逮捕21546件32923人，审查起诉27428件42592人。坚持惩治犯罪与保护人权并重，对应当提请逮捕而未提请、应当移送起诉而未移送的，依法追加逮捕825人、追加起诉229人；对不符合逮捕、起诉条件的，依法决定不批准逮捕2607人、不起诉575人；对侦查活动中的违法行为提出纠正意见646件次。依法开展审判监督。一是对刑事判决、裁定进行监督。注重运用抗诉手段依法纠正确有错误的裁判，防止冤及无辜、放纵犯罪、罚不当罪。依法提起刑事抗诉284件，法院审结166件，其中改判74件、撤销原判发回重审37件，抗诉意见采纳率为66.87%。二是对民事行政判决、裁定进行监督。认真审查当事人不服生效裁判的民事、行政申诉案件，对认为确有错误的判决、裁定提出抗诉561件，法院审结336件，其中改判150件、撤销原判发回重审74件、调解结案52件，原判改变率为64.3%。三是对审判程序进行监督。坚持实体公正与程序公正并重，重点加强对法庭审理程序违法和审判活动中侵犯诉讼参与人权利行为的监督，提出纠正意见294件次。依法开展刑罚执行和监管活动监督。对减刑、假释、暂予监外执行不当提出纠正意见560人次，对违反规定留所服刑提出纠正意见18人次，监督纠正监外执行罪犯脱管、漏管810人。发现并纠正超期羁押4人，对监管改造活动中发生的各类监管违法情况提出纠正意见1058人次。（三）改进法律监督方式，着力增强监督效果全省检察机关围绕确保监督到位的要求，积极采取措施，增强意识，创新方式，完善机制，提高能力，推动法律监督工作不断深入，职能作用不断增强。坚持强化监督与查办司法不公背后的职务犯罪相结合，增强监督效果。注重以办案促进监督、以监督带动办案，健全检察机关内部分工和协作制度，提高发现和查处司法不公背后职务犯罪的能力，立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊、索贿受贿等职务犯罪的司法工作人员122人。平凉市中级人民法院刑事审判庭原副庭长李志中，庄浪县人民法院原审判委员会委员、刑事审判庭副庭长关喜平，收受他人贿赂，在刑事审判活动中故意违背事实和法律，作出枉法裁判，有罪判无罪，致使被告人逃避刑事责任，案件查处后被依法提起公诉。省院在审查下级院备案的永靖县看守所原副所长常晓东受贿、帮助犯罪分子逃避处罚不起诉一案时，发现对常晓东作不起诉决定不当，针对该案件证据上存在的问题，重新组织调查，撤销下级院不起诉决定，提起公诉后常晓东被判处有期徒刑两年六个月。坚持日常监督与专项监督相结合，着力解决突出问题。在依法开展日常监督工作的同时，紧紧抓住人民群众反映强烈、社会广泛关注的执法不严、司法不公问题，适时开展专项监督工作，增强了监督的针对性和实效性。2008和2009年，连续两年开展了全省看守所监管执法专项监督活动，着重检查和纠正看守所发生的通风报信和传递信件、违法留所服刑、牢头狱霸，以及超强度劳动、违法使用警械具等监管违法问题，并积极配合公安机关建立健全规范看守所监管执法的长效机制。肃北县院驻县看守所干警在与押犯的谈心交流中得知，该所监管干警刘立军接受在押犯罪嫌疑人穆某某亲友财物，利用职务之便，多次向该穆提供自己的手机，让其与亲友、律师通话商讨案情，企图逃避法律处罚的案件线索，报经检察长决定，对刘立军以涉嫌帮助犯罪分子逃避处罚罪立案侦查。2009年，在全省开展了刑事审判法律监督专项检查活动。对2008年办理的9669件起诉案件进行了全面检查，对95件刑事抗诉案件进行了逐案检查，对职务犯罪、经济犯罪判处缓刑或者免除刑罚案件、无罪判决案件以及法院裁定减刑、假释、暂予监外执行案件进行了重点检查。对检查中发现的明显判决不公的案件，通过审判监督程序提出抗诉或者发出检察建议。兰州市城关区人民法院民事审判第三庭原副庭长蔡军、兰州市七里河区人民法院敦煌路法庭原庭长冯玉兰与律师串通，明知相关律师所提供的民事诉状、协议书为假造，却故意违背事实和法律而枉法裁判，使申请人非法取得房屋产权证。案件起诉后，法院判处二被告人免除刑罚。省院在审查法院判决和裁定后认为，一、二审法院的判决和裁定适用法律不当，对二被告人量刑畸轻，以审判监督程序提出抗诉。省高级人民法院采纳抗诉意见，决定撤销一、二审判决和裁定，对二被告人判处了有期徒刑，缓期执行。坚持依法办案与化解矛盾相结合，促进社会和谐稳定。注重维护司法公正与维护司法权威的有机统一，对于法院裁判正确的案件，积极向申诉人答疑说理，做好服判息诉工作，全省有913件不服法院生效判决的申诉案件在检察环节息诉。积极推行法律监督说理制度，对不批准逮捕、不起诉、不抗诉案件，详细说明原因及法律依据，遇有当事人不理解的情形，耐心细致地做好释法说理工作。积极做好案后帮教工作，其中对涉嫌犯罪的未成年人和在校学生，在作出不起诉决定后，与学校、社区、家庭加强联系，共同做好帮教工作。

　　坚持严格执法与探索改革相结合，进一步强化监督职能。一是探索实行再审检察建议制度。对部分确有错误的生效裁判，采取检察建议的方式建议人民法院自行启动再审程序，节约司法资源，促进和谐司法。共提出再审检察建议2493件，法院采纳923件。二是在白银市等部分地区开展了量刑建议试点。根据罪刑相适应的原则，依照刑法、有关司法解释和规定及案件的具体情况，在庭审中就被告人的量刑幅度向人民法院提出具体建议，促进法院公正量刑。共提出量刑建议1981件，法院已审结1908件，其中采纳建议1787件，采纳率为93.66%。三是探索对国有资产流失、环境污染等损害国家和社会公共利益问题的法律监督。景泰县检察院在走访县信访局时了解到，县特种珍禽养殖场长期拖欠国有资产不予偿还，遂依法向县农牧局发出督促起诉检察建议书，农牧局接受了检察机关的建议，向县法院提起了民事诉讼。四是开展对法院民事执行活动的法律监督。省检察院与省高级人民法院于2009年7月联合签发了《关于民事行政执行工作检察监督的意见》，促进依法执行，支持树立执行工作的司法权威，在全国率先为开展此项探索性工作提供了参考。嘉峪关市院将执行监督与行政执法监督结合起来，在对法院行政强制执行裁定依法监督的同时，对工商部门的行政行为依法监督，同时向法院和工商部门发出检察建议要求纠正违法行为，法院和工商部门均采纳了监督意见，分别撤销了执行裁定和行政处罚决定。通过建议等方式，监督法院民事执行案件326件，纠正了法院执行中的一些违法行为，督促和支持了法院的依法执行工作。坚持强化监督与加强协作相结合，协调解决监督难问题。在依法监督纠正司法、执法不当行为的同时，主动加强与有关部门的联系，取得支持与配合，共同维护司法公正。一是建立了联席会议制度。为加强公、检、法机关之间的协作配合，统一执法思想，形成保护人权、打击犯罪的合力，三级院普遍建立了公、检、法“三长”联席会议制度。省检察院、省高级人民法院、省公安厅研究制定了《甘肃省公检法“三长”联席会议制度》，已召开联席会议四次，研究相关问题25项；市州分院召开联席会议86次，研究议题523项。各地还充分发挥“三机关”业务部门间协作配合机制，研究解决涉及部门工作的专门性问题。二是完善检察长列席审判委员会制度。各级院把检察长列席同级法院审判委员会会议当作加强工作协调、开展法律监督的重要举措，积极落实《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，通过及时发表意见，使审判委员会在讨论案件中能够充分了解检察机关对案件法律适用、证据认定等情况的看法，更好地保证案件判决的公正性。去年以来，全省各级检察院检察长列席同级法院审判委员会会议957次，对重大、疑难、复杂案件发表了意见。三是加强与行政执法机关的协作。省检察院与省整顿和规范市场经济秩序领导小组、省公安厅联合制定了《关于进一步加强行政执法与刑事执法相衔接工作的意见》。各级检察院深入到工商、质监、药监等行政执法部门调研座谈，及时发现犯罪线索，积极督促行政执法机关向公安机关移送，并监督公安机关立案。兰州市院介入文化稽查部门，全程跟踪监督，建议、督促行政执法部门向公安机关移送了2起非法销售盗版图书案和1起贩卖淫秽光谍案，并监督公安机关立案。定西市院对市工商局办理的一起价值100多万元的变相传销案件，建议向公安机关作了移送。白银区院从工商部门了解到向公安机关移送的一起销售货值21万元的拼装伪劣汽车案件而公安机关不予立案的情况后，依法监督公安机关立案。（四）加强自身建设，提高法律监督能力和水平全省检察机关以提升法律监督能力为核心，以提高执法公信力为目标，深入推进社会主义法治理念和检察官职业道德教育，加大队伍专业化建设力度，突出抓好自身监督制约机制建设，取得了较为明显的成效。加强队伍专业化建设，提高法律监督能力。在各级党委、政府的支持下，全省检察机关新招录优秀大学毕业生238名，优先分配到反贪、反渎、侦监、公诉、民行等业务部门，并采取以老带新、列席检察委员会、到上级院跟班培训、外派学习等方式，帮助新进人员尽快提高实战能力。加强业务培训，举办各类业务培训班46多期，培训4547人次；实行人才强检战略，建立各类专业人才库，培养高素质、专业化人才，发挥业务能手的带动、辐射作用；积极开展全省检察机关业务技能竞赛和“优秀公诉人”、“优秀侦查员”、“优秀侦查监督能手”、“优秀驻所检察官”评选以及各类岗位练兵活动，提高了检察人员的业务素质和执法能力。强化内部监督制约，确保法律监督职权依法规范行使。坚持用自身正、自身硬、自身净树立法律监督的威信，以更加积极主动的姿态完善内部监督机制，着力强化对检察权行使的管理和监督。一是进一步完善和落实检察工作领导机制。健全完善集体领导和个人分工负责相结合制度，坚持重大事项和案件由党组会、检察委员会集体讨论决定，防止权力失控、决策失误和行为失范；制定了加强市级院检察长管理、上级院检察长与下级院检察长谈话和领导干部问责等制度；推行上级院领导干部联系基层、定期督导调研、市级院检察长向省院述职等制度，及时发现和帮助解决工作中存在的问题；制定和修改完善了《甘肃省检察机关绩效考评办法》，坚持对检察工作进行科学、综合、全面考评，引领各项工作全面协调发展，促进工作质量和效率提高。二是进一步完善和落实执行监督制约机制。围绕检察业务的关键环节，采取细化办案流程、完善工作规程和编制执法手册、建立执法档案等措施，深入推进执法规范化建设。建立了不批捕案件答疑说理、逮捕必要性说明、职务犯罪案件指定管辖和审查逮捕上提一级、批准延长侦查羁押期限、案件质量评查等工作的一系列制度规范。组织扣押冻结款物专项检查，推行涉案款物处理由检察委员会集体决定并向上级院备案制度。继续严格落实职务犯罪案件线索由上级院统一管理、发挥检察委员会审查把关作用、拟不起诉报省院批准和向上级院请示刑事案件的范围等规定，强化对检察权运行的监督制约。三是进一步完善和落实队伍管理监督机制。坚持从严治检、用制度管人，出台了严格队伍管理规范执法行为的九条规定、与干警谈心谈话制度、检察人员异常行为管理办法等制度规范，加强对干警的日常教育、管理和监督。加大检务督查力度，采取明察暗访、现场督察、专项督察等方式，重点对各级院履行职责、接访群众、检容风纪、执行“禁酒令”等方面的情况进行督察，促进检风好转。共开展检务督查活动218次，下发督察通报110次，提出督察建议37件。自觉接受外部监督，增强法律监督的公信力。我们要求全省检察机关牢固树立监督者更要接受监督的意识，把自身监督与强化法律监督放在同等重要的位置，促进严格公正文明廉洁执法。接受人大及其常委会的监督，全省各级检察院向同级人大及其常委会报告工作552次，邀请人大代表、政协委员视察工作392次；认真办理人大常委会交办的案件和人大代表、政协委员的议案、提案和建议327件，全部办结并反馈了结果。切实落实《甘肃省人民代表大会常务委员会关于在全省检察机关实行人民监督员制度的决议》，继续推进人民监督员制度试点工作，人民监督员监督不服逮捕决定、拟作撤案和不起诉决定的职务犯罪案件233件。依法接受侦查机关、审判机关的制约，充分听取律师对案件的意见，增强法律监督的规范性和准确性。二、当前检察机关开展法律监督工作面临的问题和困难全省检察机关在开展法律监督工作方面采取了不少措施，取得了一定的成效，但与人民群众对司法公正的新要求新期待相比，法律监督工作还存在一些问题和困难。主要是：法律监督作用发挥不够充分。一是监督力度不够大。在国家法律监督的总格局中，检察机关法律监督相对比较薄弱，一些人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题没有得到有效解决。二是对有些司法活动的监督效果不够好。监督工作往往停留在纠正违法行为上，深入发现和解决违法行为背后的问题较少；工作中更多注重提出监督意见，对意见的落实情况跟踪监督不够有力，监督的实际效果还需进一步加强。法律监督机制不够健全。检察机关内部分工和协作配合机制还有欠缺，尚未形成有效的监督合力。法律监督工作的考核评价体系不尽完善，工作导向不够充分，一定程度上影响了检察人员监督的积极性。与被监督对象的协调机制和信息交流机制还不健全，行政执法与刑事司法相衔接的工作机制尚未有效运转，信息共享平台还未进入实质建设阶段，导致法律监督的线索来源不够通畅。法律监督能力不完全适应履职需要。一是少数检察机关对宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责缺乏全面正确的认识，有的满足于完成审查逮捕、审查起诉等“硬任务”，忽略对执法活动进行监督；有的怕影响与其他司法机关的关系，存在重协调配合、轻监督制约的现象。二是有些检察人员法律功底不扎实，业务素质不高，监督办法不多，不能及时有效地发现和纠正执法活动中的违法问题。三是检察机关尤其是部分基层检察院人少案多的矛盾还比较突出，办案力量不足制约了法律监督工作的开展。需要说明的是，在法律监督的实践中，监督机关与被监督机关的配合与协调至关重要。由于被监督机关对法律监督的认识不完全一致，有些单位对检察机关提出的法律监督意见和建议重视不够，没有及时受理和回复，使法律监督的效果难以保障。除此之外，现行法律对一些法律监督的权限规定过于原则，对如何实施法律监督的规定较为笼统，法律监督的范围不够明确，程序不够健全，监督的手段不够充分，操作性不强，也在很大程度上制约了法律监督的深入开展。以上这些问题和困难，既需要检察机关高度重视，苦练内功，扎实推进检察改革和执法规范化建设，也需要各部门统一认识，完善立法，优化法律监督的外部环境，共同采取积极措施加以解决。三、以维护司法公正为目标，全面加强和改进法律监督工作加强检察机关法律监督工作，维护司法公正，是党中央对检察机关忠实履行法律监督职责的明确要求，是人民群众的迫切期望，也是检察机关义不容辞的法定职责。我们将以本次省人大常委会审议全省检察机关法律监督工作情况报告为契机，大力加强和改进法律监督工作，切实维护社会公平正义。（一）进一步强化监督意识，提高监督能力。认真学习领会党的十七大和十七届四中全会精神，深入开展社会主义法治理念教育和“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题教育，引导广大检察人员深刻认识检察机关的宪法定位，不断增强做好法律监督工作的责任感和使命感，努力做到既敢于监督、敢于碰硬，又善于监督、务求实效。针对法律监督工作特点，着力加强检察队伍思想政治建设、职业道德建设和专业化建设，不断增强检察人员执行法律政策的能力、发现和监督纠正司法不公问题的能力以及严格文明廉洁执法的能力，努力培养更多具有精深法律功底、丰富实践经验的专业人才。深入推进检察信息化建设，增加法律监督工作的科技含量，提高法律监督水平。积极争取有关部门支持，加大法律人才引进力度，重点为基层检察院充实执法办案力量，为法律监督工作顺利开展提供组织保障。（二）进一步突出监督重点，加大监督力度。始终坚持立检为公、执法为民，把解决人民群众反映强烈的问题作为法律监督工作的着力点，充分发挥法律监督在维护社会公平正义、保障和改善民生方面的作用。在刑事立案和侦查活动监督中，既注意监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、消极侦查和违法撤案等放纵犯罪问题，又重视监督纠正违法立案、刑讯逼供、滥用强制措施、严重违反法定程序等侵犯人权问题。在审判监督中，坚决监督纠正裁判不公、罚不当罪、侵犯人民群众合法权益等问题，进一步加大民事行政检察监督力度。在刑罚执行和监管活动监督中，坚决监督纠正违法减刑、假释、暂予监外执行、留所服刑和变相超期羁押、侵犯在押人员权益等问题。坚持把查办执法不严、司法不公背后的职务犯罪作为强化法律监督的重要手段，促进公正司法。（三）进一步完善监督机制，增强监督效果。认真落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的意见，重点推动建立对侦查、审判和刑罚变更执行中违法行为进行调查和建议更换办案人员的制度；建立对刑事立案后又撤案或作其他行政处理、拘留后未提请逮捕、侦查后未移送起诉案件的情况通报和跟踪监督制度；完善对简易程序审理、法院自行再审、二审法院书面审理案件的监督制度；实行量刑建议和对民事执行活动、社区矫正工作实施法律监督等制度，规范调查违法行为、提出检察建议、检察长列席审判委员会会议等监督程序；加强与其他司法、执法机关的沟通，健全联席会议、信息通报共享以及行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。（四）进一步加强自身监督制约，提升监督公信力。建立健全对检察机关自身法律监督活动的监督制约机制，严格执行各项执法规范，推行检务督察制度，积极稳妥地实施职务犯罪案件审查逮捕程序改革，保障执法办案活动依法规范进行。完善外部监督机制，自觉接受人大及其常委会的监督，主动接受社会各界和人民群众的监督，认真听取其他执法机关对检察机关法律监督的意见，接受公安机关、人民法院的制约，在最高人民检察院的统一部署领导下，全面推行人民监督员制度，健全保障律师依法执业制度，增强法律监督工作的透明度和公信力。加强对执法活动的法律监督，一方面，检察机关要进一步增强监督意识，提高监督能力，完善监督机制，及时向人大及其常委会报告工作；另一方面，需要其他司法机关的理解、支持和配合。建议省人大常委会通过审议全省检察机关法律监督工作情况报告，作出关于加强检察机关法律监督工作的决议，监督、支持和帮助检察机关更好地履行法律监督职责，更有效地维护司法公正。主任、各位副主任、秘书长、各位委员，我们决心在省委和最高人民检察院的领导下，在省人大及其常委会的监督、支持下，依法履职，扎实工作，努力推进全省检察机关法律监督工作不断取得新的进展，为维护社会公平正义、服务甘肃崛起跨越作出新的贡献！