关于《甘肃省社会治安综合治理条例(修订草案)》的说明等

　　关于《甘肃省社会治安综合治理条例(修订草案)》的说明

　　——2010年9月26日在省十一届人大常委会第十七次会议上

　　甘肃省社会治安综合治理委员会办公室主任牛纪南

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：我受省政府的委托，现就《甘肃省社会治安综合治理条例(修订草案)》，作如下说明：一、修订的必要性《甘肃省社会治安综合治理条例》于1993年11月27日省八届人大常委会六次会议通过，2003年8月1日省十届人大常委会五次会议进行了修正。条例发布以来，在推进社会治安综合治理工作、维护我省社会和治安大局持续稳定、促进经济社会各项事业全面发展等方面发挥了重要作用。但是，因原条例制定于上世纪90年代初，2003年的修订也只涉及很小的方面，经过十多年的运行，特别是随着经济社会不断发展和社会治安综合治理事业的逐步推进，条例在很多方面已不能适应当前形势和任务的需要。一是指导思想有了新的发展。随着党的基本理论的不断创新，特别是科学发展观和构建和谐社会理论的提出，社会治安综合治理的指导思想也在不断发展。党的十七大以来，社会治安综合治理成为社会建设的重要内容，作为中国特色社会主义事业的重要组成部分来强调，因此，必须以党的最新理论成果来指导新时期的社会治安综合治理工作。二是社会治安综合治理的工作方针有了新的发展。由90年代的“打防结合、预防为主”发展为现在的“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”。三是社会治安综合治理的形势任务发生了较大变化。随着改革发展的不断深入，社会治安综合治理的工作任务越来越多，工作领域由原来主要着眼解决社会治安突出问题拓展为着力于维护社会稳定、促进和谐社会建设，增加了矛盾纠纷排查调处、社会建设、社会管理和社会公共安全等方面的工作任务，这些都亟需在条例中加以明确。四是综治委成员单位有较多的增加，其参与社会治安综合治理的职责需要加以明确。省综治委成员单位由最早的20多个发展到现在的50多个，对这些部门在综治工作中的职责需要由条例作出明确规定。同时，由于综治工作任务的变化，原成员单位的职责也有相应的调整。五是我省综治工作中长期以来行之有效的一些经验做法应该在条例中加以体现。多年来，我省综治工作在省委、省政府的正确领导下，在社会治安综合治理领导责任制和目标管理责任制等方面探索了一些好经验，对推动综治各项措施的落实、维护全省社会和治安大局的持续稳定发挥了重要作用，有必要进行总结、坚持和推广。   综上所述，我们认为，适应新时期维护社会治安和社会稳定新形势和新任务的要求，尽快修订综治条例，使之成为符合我省实际、规范指导全省社会治安综合治理工作的地方性法规十分必要。二、修订的过程 2009年初，省人大内司委和省综治办就着手修订条例的准备工作。省综治办下发专门通知，就修订条例征求了各市州综治办和各有关部门的意见和建议。省人大内司委组织调研组，深入我省部分市州和县市区进行调研，并赴河南、安徽、湖北等省进行考察学习。在此基础上，省综治办草拟了《甘肃省社会治安综合治理条例(修订草案)》。   2010年，省政府法制办通过下发征求意见稿和在互联网公示等方法，征求了全省各级、各部门和社会各界对草案的修改意见和建议。5月19日，省政府法制办根据征求到的意见和建议，召集省人大内司委和省综治办相关处室负责同志，对草案作了全面的修改和完善。6月22日，省政府法制办再次召集省综治委成员单位和部分基层单位负责同志参加的座谈会，对草案进行了研讨。6月29日，省政府法制办和省综治办有关负责同志按照座谈会意见和建议，对草案进行了修改，并经2010年9月3日省人民政府第62次常务会议讨论通过，形成了现在的文本。三、需要说明的问题(一)关于主要内容社会治安综合治理是一项庞大、复杂的系统工程，涉及的部门和内容很多。为突出重点，草案根据党中央、国务院和省委、省政府近年来关于社会治安综合治理的有关决定、决议和意见等相关部署要求，并从我省多年综治工作的实践经验及亟需解决的突出问题出发，对新时期综治工作的方针、原则、任务、组织机构、工作职责、工作保障和考核奖惩等都在修改草案中作出了规定。其中，工作任务突出了矛盾纠纷排查调处，增加了基层基础建设、社会治安防控体系建设、以流动人口服务管理为主的社会管理、社区矫正、两新组织和互联网的管理、平安建设等内容，以体现中央把加强社会建设、创新社会管理的任务纳入社会治安综合治理工作范围的要求。(二)关于综治工作的领导管理体制   社会治安综合治理实行的是党委、政府统一领导，综治机构组织协调，各部门、各方面各负其责、齐抓共管，广大人民群众积极参与的工作格局(见2001年中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》)。各级综治委及其办公室既是党委机构又是政府机构。中央、国务院1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》指出，“各级社会治安综合治理领导机构是党委和政府领导综合治理工作的参谋和助手”，其中一项主要职责就是“办理党委和政府交办的有关事项”。省委、省政府1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》指出：“社会治安综合治理委员会是协助党委、政府做好社会治安综合治理工作的常设机构”。据此，为加强各级政府对综治工作的组织领导，切实履行维护社会稳定的第一责任，我们参照外省做法，规定了“各级人民政府应当将社会治安综合治理纳入国民经济和社会发展规划或年度计划，统一领导，实行领导责任制和目标管理责任制”。(三)关于社会治安综合治理组织机构   中共中央、国务院1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》指出：“各地从省、自治区、直辖市到地市、县区，都要建立健全社会治安综合治理领导机构，……县以上各级社会治安综合治理机构的办事机构要进一步充实加强，……乡镇、街道也要设立相应的社会治安综合治理领导机构，健全办事机构或配备专人负责。”2009年，中央政治局常委会专题研究综治基层基础建设工作。中办14号和省委19号文件特别对乡镇街道综治领导机构及其办事机构建设都提出了明确的要求。我省已按照中央和省委的要求，建立了各级社会治安综合治理领导机构及其办事机构。草案第七条至第八条分别对省、市、县、乡四级设立综治委及其办事机构作出了规定，明确了各级综治委的工作职责。(四)关于各部门及社会组织职责   中央综治委于1998年印发过中央综治委成员单位参与综合治理的职责任务的通知，对各部门和社会组织在社会治安综合治理工作中的职责有明确细致的规定。依照中央和省委的相关规定，结合我省多年综治工作的经验，草案第十条至第三十四条对综治委成员单位、综治工作所涉及的其它相关单位及基层组织在综治工作中的职责作出了具体规定。在过去的基础上，增加了国土资源、农牧、林业、水利、人口与计划生育、质量技术监督、价格、税务、国有资产管理、通信、安全生产监督、民族、宗教事务、信访、海关、出入境管理、金融监管等职能部门和供水、供热、供电、燃油、燃气等管理部门，以及物业、保安等社会服务机构在社会治安综合治理中的职责，这样，将社会治安综合治理领导责任制和目标管理责任制延伸到各有关部门和单位。(五)关于工作保障   加强对社会治安综合治理工作的保障是综治工作顺利开展的必要条件，特别是群防群治工作如果没有充足的保障，就极有可能流于形式或边建边散。因此，我们对工作保障部分提出了一些规定。关于这一点，中共中央、国务院2001年《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》指出：“各级政府在安排财政预算时，对社会治安综合治理的经费要予以保证。”要求“注意从实际出发，多渠道筹集群防群治队伍所需的经费，除财政适当补贴外，应根据‘谁受益谁出资’、‘取之于民、用之于民’的原则，由受益单位和个人适当投入一定的人力、物力、财力，建立适应社会主义市场经济要求的群防群治经费保障机制。”中办〔2009〕14号和省委〔2009〕19号文件对加强综治基层基础建设经费保障也有明确的要求。草案第三十五条对综治工作的保障作出了规定。其中，第一款属原则性要求。第二款按照今年全国社会治安综合治理工作会议上提出的以项目建设推动社会建设和社会管理的部署要求，对涉及城市技防建设和经济困难地区治安防控体系建设纳入社会公共安全建设项目作出了规定。周永康同志在这次全国综治工作会议上指出，“要把创新社会管理的思路变成规划和项目。各地区、各部门要抓住国家和地方制定‘十二五’规划的契机，在深入研究论证的基础上，找准社会管理服务方面存在哪些薄弱环节，明确社会管理服务方面要抓什么事情、上什么项目，将其纳入经济社会发展总体规划，纳入本地区本部门的整体部署。”省委19号文件对此也有明确要求。(六)关于考核奖惩   2001年，中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》规定：“各级党委、政府要进一步健全和落实社会治安综合治理目标管理责任制、社会治安综合治理领导责任制和社会治安综合治理一票否决权制等各项制度。”“要把各级党政领导抓社会治安综合治理工作的实绩，列为干部考核的重要内容，并把考核结果作为干部升降奖惩的重要依据，与晋职晋级、奖惩直接挂钩。各级党委组织部门在考察党政主要领导和分管治安工作的领导干部工作实绩时，须征求所在地区、部门社会治安综合治理领导机构的意见。要表彰奖励真抓实干、成效显著的地方、部门和单位及其领导干部，宣传他们的先进事迹和典型经验。”“要严格执行领导责任查究制度，进一步加大对因领导干部工作不力而导致发生严重危害社会稳定和社会治安问题的地方、单位及部门进行领导责任查究的力度，坚决实施一票否决，追究有关领导的责任。”为此，草案第三十七条至第三十九条规定了“各级、各部门主要领导是社会治安综合治理第一责任人，负首要领导责任；分管领导是社会治安综合治理的直接责任人，负具体领导责任。”“社会治安综合治理工作实绩应当纳入领导干部政绩考核体系。……在评先授奖、评选综合性荣誉称号和干部晋职晋级时，应当把社会治安综合治理实绩作为重要依据。……对在社会治安综合治理工作中做出显著成绩的单位或个人给予表彰、奖励；对不履行职责，造成影响社会稳定和社会治安严重问题的，给予否决警示或社会治安综合治理一票否决，追究责任人的责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”为了切实落实好社会治安综合治理“属地管理”的原则，增加了“……国家机关、社会团体、企事业单位在社会治安综合治理工作中应当接受所在辖区社会治安综合治理委员会的领导、指导和监督检查。”   以上说明及条例修订草案，请予审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省社会治安综合治理条例（修订草案）》审议结果的报告

　　——2010年11月22日在省十一届人大常委会第十八次会议上

　　甘肃省人大法制委员会主任委员杨育荣

　　省人大常委会：2010年9月27日，省十一届人大常委会第十七次会议对《甘肃省社会治安综合治理条例（修订草案）》进行了初次审议。常委会组成人员认为，社会治安直接关系党和政府在人民群众心目中的形象，关系改革发展稳定大局，在国家尚未出台综合治理立法的情况下，为适应新时期维护社会治安和社会稳定的要求，适时修订完善我省的综治条例，非常必要。会后，围绕常委会组成人员的审议意见和内务司法委员会的审议意见，省人大法制委、常委会法工委从两个方面开展了条例的修改、论证工作：一是会同省综治办对一审中提出的修改意见逐条进行了认真研究和充分吸收，将修订草案修改后印送省社会治安综合治理相关成员单位和常委会立法顾问广泛征求意见，并于10月27日，召开专家论证会，听取了专家学者对修订草案的修改意见和建议。二是10月中旬，赴白银市就社会治安综合治理工作情况及存在的主要问题展开调研，并实地察看了平川区社会治安综合治理工作情况。之后，根据各方面的意见、建议，对修订草案再次进行了修改。11月12日，法制委员会召开会议，对修订草案进行了统一审议。省人大内务司法委员会的负责同志列席了会议。法制委员会认为，修订草案经过细化、调整和补充修改后，较好地吸收了常委会组成人员及其他各方面的意见，比较客观地反映了甘肃社会治安综合治理工作现状，已基本成熟。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、关于社会治安综合治理工作的原则。有的常委会立法顾问提出，修订草案第四条关于社会治安综合治理应当“遵循属地管理和谁主管谁负责的原则”的规定涵盖不全面，特别是就企业而言，认为国有企业的社会治安综合治理工作实行“谁主管谁负责”是可以办到的，但是对于大量的非公企业来讲，由于没有具体的主管部门，其社会治安综合治理工作应当由谁来负责，在条例中没有体现，应当补充完善。因此，法制委员会建议将第四条修改为：“社会治安综合治理坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，实行属地管理和谁主管谁负责、谁经营谁负责的原则。”（修订草案二次审议稿第三条）二、关于公民个人在社会治安综合治理工作中的责任问题。有的常委会组成人员和立法顾问提出，提高公民的守法、护法观念，增强其法律意识和安全防范能力，是维护社会治安秩序和社会稳定的重要措施，修订草案第三十五条中有关公民的社会责任，内容不够具体，建议予以充实。法制委员会认为，鉴于修订草案第三十五条所规范的有关单位和社会组织的社会治安综合治理责任在社会责任一章中都有体现，该条应当仅对公民参与社会治安综合治理的社会责任作以明确。因此，建议修改为：“公民应当遵守国家法律和社会公德，处理好家庭成员之间的关系和邻里关系，加强对未成年子女的思想道德教育、法制教育和安全教育，提高安全防范能力，协助有关单位做好社会治安防范工作。”三、关于社会治安综合治理工作经费保障问题。有的常委会组成人员，特别是基层人大提出，维护社会治安是政府履行社会管理职能的重要方面，随着社会治安综合治理工作职能的扩大和工作任务的增加，社会治安综合治理工作经费保障不足的问题日渐突出，特别是乡镇（街道）承担了社会治安综合治理的大量工作，如开展矛盾纠纷排查化解、排查整治治安混乱区域等，政府应当发挥财政的主渠道作用，从人力、财力、物力等方面为社会治安综合治理工作给予保障和支持。因此，法制委员会建议对修订草案第三十六条的相关条款作如下修改：一是将第一款修改为：“县级以上人民政府应当将社会治安综合治理工作所需经费列入本级财政预算，并随着经济的发展逐步增加。”；二是增加了“乡镇（街道）社会治安综合治理工作经费应当由县级财政予以保障”的内容，作为该条第二款；三是将第四款修改为：“群防群治所需经费采取政府和受益单位出资、社会捐助等形式解决。”，作为该条第五款。四、关于考核奖惩。有的常委会组成人员和立法顾问提出，修订草案第六章关于对社会治安综合治理工作进行考核奖惩的规定，内容过于原则和单薄，应当着重围绕社会治安综合治理工作如何考核、考核结果如何应用、哪些行为应当予以表彰奖励、哪些行为应当予以惩处等内容来进行规范，以增强条例的操作性。此外，部分条款的设置从条文整体内在逻辑关系来讲，也不宜放在本章予以规范，应适当调整。因此，法制委员会建议对考核奖惩一章作如下修改：一是将第三十九条、第四十条有关社会治安综合治理目标责任制和监督检查的内容充实到第六条、第九条中，分别作为修订草案二次审议稿的第五条第二款和第九条；二是增加了“县级以上社会治安综合治理委员会应当每年对本行政区域内的社会治安综合治理工作进行考核，并将考核结果通报同级人事、监察部门”的内容（修订草案二次审议稿第四十条）；三是针对当前影响社会治安秩序和社会稳定的情形，对应当予以惩处的行为进行了细化，即：“国家机关、企业事业单位、社会组织有下列情形之一的，由县级以上社会治安综合治理委员会予以通报批评、黄牌警告或者一票否决；对责任人由其主管部门或者行政监察机关给予批评教育或者行政处分：（一）社会治安综合治理工作领导责任和工作措施不落实，没有完成目标管理任务，治安秩序长期混乱或者某一类刑事案件在一段时期内频繁发生，人民群众严重缺乏安全感的；（二）矛盾纠纷排查化解不及时，处置不当，造成严重影响社会稳定的重大群体性事件或者重大民事转刑事案件的；（三）对重大治安隐患排查整治不重视或者对有关部门提出的警告、司法建议、检察建议等整改不力或者拒不整改，造成严重后果的；（四）发生重大群体性事件或者重大刑事案件有意隐瞒不报或者作虚假报告的。”（修订草案二次审议稿第四十二条）；四是增加了“国家机关、企业事业单位、社会组织和个人在社会治安综合治理工作中弄虚作假、骗取荣誉的,由批准机关撤销荣誉称号,并追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任”的内容（修订草案二次审议稿第四十三条）。此外，根据常委会组成人员的意见，对修订草案在文字表述上多处进行了修改，对条款顺序作了相应调整。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省社会治安综合治理条例（修订草案二次审议稿）》，建议本次常委会会议审议通过。修订草案二次审议稿和以上报告，请审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省社会治安综合治理条例（修订草案二次审议稿）》修改意见的书面报告

　　——2010年11月26日在省十一届人大常委会第十八次会议上

　　省人大常委会：省十一届人大常委会第十八次会议于2010年11月22日对《甘肃省社会治安综合治理条例（修订草案二次审议稿）》（以下简称修订草案二次审议稿）进行了分组审议。常委会组成人员认为，提交本次会议的修订草案二次审议稿已充分吸收了常委会组成人员及有关各方面提出的意见和建议，并提出了一些修改意见，建议作进一步修改完善后，提请本次会议表决通过。法制委员会于11月24日召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，并对修订草案二次审议稿作了修改。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：一、建议将修订草案二次审议稿第二条、第五条第二款、第六条第二款、第九条、第三十六条第四款、第四十二条和第四十三条中的“国家机关、企业事业单位、社会组织”统一修改为“国家机关、人民团体、企业事业单位、其他社会组织”。二、建议将修订草案二次审议稿第四条第（四）项和第十四条第（五）项中的“刑满释放和解除劳教人员”修改为“刑满释放和解除教育矫治人员”。三、建议将修订草案二次审议稿第七条第一款中的“负责组织实施本行政区域内的社会治安综合治理工作”修改为“负责组织、协调、指导、监督本行政区域内的社会治安综合治理工作”。四、建议将修订草案二次审议稿第十条、第十一条关于人民法院和人民检察院在社会治安综合治理工作中应当履行的职责采取分项的形式予以表述。五、建议将修订草案二次审议稿第十四条第（三）项修改为：“对服刑人员和教育矫治人员进行管理教育；”。六、建议删去修订草案二次审议稿第十五条中的“预防和减少违法犯罪”的内容。七、建议在修订草案二次审议稿第十六条中的“流浪乞讨人员”前加“生活无着的”字样，使表述更准确。八、建议将修订草案二次审议稿第四十一条修改为：“各级人民政府应当对在社会治安综合治理工作中做出显著成绩的单位或者个人给予表彰、奖励。”此外，根据常委会组成人员的意见，还对修订草案二次审议稿中个别文字作了修改。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省社会治安综合治理条例（修订草案表决稿）》，建议本次常委会会议表决通过。

　　甘肃省第十一届人民代表大会内务司法委员会关于《甘肃省社会治安综合治理条例（修订草案）》的审议意见（书面）

　　2010年9月19日省十一届人大内务司法委员会第十次会议通过

　　省人大常委会：2010年9月19日，内务司法委员会第十次会议审议了省人民政府提请省人大常委会审议的《甘肃省社会治安综合治理条例（修订草案）》（以下简称“修订草案”）。内务司法委员会认为，1993年11月27日省八届人大常委会第六次会议审议通过了《甘肃省社会治安综合治理条例》（以下简称“条例”），2003年8月1日省十届人大常委会第五次会议对条例进行了修正。条例颁布实施以来，为推进社会治安综合治理工作、维护我省社会和治安大局持续稳定、促进经济社会各项事业全面发展发挥了重要作用。但是，随着经济社会的不断发展，现行条例有些内容已不适应形势的需要。一方面，社会生活中出现了一些新的情况和矛盾，综治工作的主要任务和重点有了新的变化，制度和机制也在不断创新，亟需对现行条例进行完善；另一方面，近年来，党中央、国务院先后出台了一系列关于加强综治工作的政策规定，提出了综治工作的新举措，需要在现行条例中加以体现，相关规定必须与党和国家政策相吻合。因此，修订条例是十分必要的。省十一届人大常委会将条例的修订列入立法计划后，省综治办十分重视该项工作，积极研究起草了修订草稿，向近五十个综治成员单位和全省十四个市州综治部门广泛征求意见，根据意见反复进行修改。内务司法委员会于去年初介入此项立法工作，会同省综治办就条例的修订共同进行了调研，于2009年9月组织调研组深入陇南、庆阳、定西等市及所辖部分县区召开座谈会，广泛听取各方面的意见建议，并赴河南、安徽、湖北等省考察学习。之后，参加了省政府法制办组织的座谈会，会同省人大常委会法工委，多次参与草稿的研究和修改工作。总的看，修订草案指导思想比较明确，体现了党的社会治安综合治理要以“三个代表”和科学发展观为指导，构建社会主义和谐社会的总要求，贯穿了中央和省委关于社会治安综合治理的重大决策部署，从我省实际出发，适应新形势和工作任务需要，进一步明确了社会治安综合治理的重点工作和各有关部门（单位）的职责任务，总结了多年来工作中形成的长效机制及成功经验，规范的内容比较全面，具有针对性和可操作性，基本成熟，建议省十一届人大常委会第十七次会议审议。同时，对《条例》修订草案提出以下具体修改意见：一、建议将第十条中“做好未成年人犯罪的审判、教育、感化、挽救工作”放到“依法审理民事、行政、国家赔偿案件，做好执行和审判监督工作”之后。二、建议将第十六条中的“社团组织”改为“社会组织”。以上意见，请予审议。

　　                         甘肃省人大内务司法委员会

　　                             2010年9月19日