关于《甘肃省建筑市场管理条例 (修订草案)》的说明等

　　关于《甘肃省建筑市场管理条例(修订草案)》的说明

　　——2010年9月26日在省十一届人大常委会第十七次会议上

　　甘肃省住房和城乡建设厅厅长李慧

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：我受省人民政府委托，现就《甘肃省建筑市场管理条例(修订草案)》

　　(以下简称《条例(修订草案)》)作如下说明。一、修订的必要性《甘肃省建筑市场管理条例》(以下简称《条例》)是1996年6月1日，经省八届人大常委会第二十一次会议通过实施的地方性法规。2004年6月4日，省十届人大常委会第十次会议又进行了修正。实践证明，这部《条例》对规范我省建筑市场秩序，促进建筑业健康发展发挥了重要作用。据统计，截止2009年，建筑业总产值对全省GDP的贡献已经达到8％以上，建筑业增加值占全省国民生产总值连续多年超过20％，全省共有建筑业企业2373家，从业人员85万余人，其中进城务工人员近70万人，不仅为有效地缓解社会就业矛盾做出了贡献，而且为农民脱贫致富奔小康开辟了有效途径。但随着经济社会的发展，建筑市场更趋开放，部分监管职责不断市场化。同时，近年来，国家先后制定了建筑从业人员、企业管理、市场诚信体系建设、规范市场行为、保障建筑工程质量安全的一系列法规和政策，《条例》已经不能完全适应当前建筑市场的新情况、新要求，因此，有必要对《条例》进行全面修订。(一)对《条例》进行修订，是依法规范建筑市场的迫切需要。这些年来，建筑市场发生了较大变化，新情况、新问题不断出现，转包、挂靠、违法分包、围标串标以及拖欠工程款等问题比较突出，纠纷、信访、投诉案件不断增加，企业和社会反响较大。针对当前建筑市场的突出问题，适时修订《条例》，明确规范市场秩序的制约机制、重点监管环节和程序、处罚依据等，规范建筑市场秩序，显得非常紧迫，十分必要。(二)对《条例》进行修订，是保障和改善民生的必然要求。建筑市场及交易秩序与诸多民生问题影响直接，关系密切。如政府当前大量投入的教育、医疗、环保、基础设施、新能源、灾后重建、危旧房改造、保障性住房等建设工程的投资效益和品质问题，城乡居民住房的价格、质量、权益保障问题，建设工程拖欠款及拖欠农民工工资问题，行业和企业的发展问题等，都关系到社会安定和民生问题。尽管各级政府、各部门为解决这些问题做了大量工作，付出了极大的努力，但要形成长效机制，必须建立健全市场运行规则，依靠法规制度做保障。(三)对《条例》进行修订，是保障扩大内需，提高投资效益，落实国家支持甘肃经济社会发展的客观需要。随着国家实施西部大开发、中央鼓励投资拉动内需、进一步支持甘肃经济发展以及省委、省政府关于推动甘肃快速发展的一系列政策措施的相继出台实施和全省城镇化进程的加快，我省建筑市场将持续保持投资规模大、建设项目多、参与主体多、市场交易活跃等特点。同时，随着我国投资体制改革不断深化，项目组织实施方式也不断发生变化，及时修订《条例》，创造公平高效的建筑市场环境，明确新型建设组织方式中有关参与主体的法律地位，是保障扩大内需项目顺利进行、提高投资效益、促进全省经济健康、平稳运行的重要举措。   (四)对《条例》进行修订，是保证工程质量安全的有力保障。建筑市场各方主体行为不规范，造成不具备能力的企业和人员承揽工程，建设资金被层层“盘剥”，工程造价不能满足工程质量安全的要求，施工过程中质量安全制度不落实、现场管理缺失等，导致质量安全事故或者酿成质量安全隐患。完善建筑市场法律法规，规范建筑市场参与各方主体的行为，可以堵塞工程质量安全漏洞，保证建设工程的质量和安全，保护建筑活动当事人和建筑产品用户的合法权益，从而规范、引导和促进我省建筑业健康、有序地发展。二、修订过程   2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发〔2009〕27号文印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，决定用2年左右的时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作。为了贯彻落实中办、国办文件精神，进一步加强我省建筑市场监督管理，规范建筑市场秩序，保证建筑工程质量安全，促进建筑行业健康发展，省人大常委会将《条例》的修订纳入了2010年度立法计划。根据省人大常委会立法计划和省政府的安排部署，省建设厅依据建筑法、招标投标法、安全生产法、建设工程质量管理条例、省造价管理条例等法律法规，建设部工程建设项目报建管理、建筑市场诚信行为信息管理、注册人员及企业资质管理、规范有形建筑市场等相关规定，参考湖北、贵州等省新近出台的地方性法规，本着与上位法不抵触、不违背，立足本省实际、填补管理空白，对于市场竞争机制能够有效调节的行为，一般不采用行政管理方式解决的原则，起草了《条例(修订草案)》初稿并上报省政府。省政府法制办承办后，书面征求了省发改委、省财政厅等部门、铁路、民航、天庆公司等单位和各市州政府的意见，并在省政府法制网上向社会公开征求意见。2010年7月21日，省政府法制办会同省建设厅召开了专家论证会，邀请省人大财经办、兰州大学、兰州交大、省土木工程科学研究院、省建设工程造价站、中立源律师事务所、锐城律师事务所等单位的专家学者进行了论证。之后，根据专家和有关单位的意见，对《条例(修订草案)》进行了反复修改，于2010年9月3日经省政府第62次常务会议讨论。会后，省政府法制办会同省建设厅根据会议精神又进行了修改，形成了本《条例(修订草案)》。三、需要说明的几个问题(一)关于建设项目报建和政府投资项目代建的问题。为掌握建设项目的立项情况，统一全省建筑市场综合监管信息平台入口，理顺项目管理程序，进一步做好施工许可等服务工作，《条例(修订草案)》中规定了建设项目报建制度，即在项目立项批准之后，由建设单位向当地建设行政主管部门进行告知性备案。为了提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，保证工程质量，根据《国务院关于投资体制改革的决定》，《条例(修订草案)》中作了“政府投资项目推行代建制”的规定。(二)关于建设工程质量安全监管问题。建设工程质量安全是建筑市场管理的重中之重。围绕这个主题，根据中办、国办《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》和相关法律、法规的规定，针对我省建筑质量安全管理过程中发现的一些问题，我们加强了管理机构和监理、检测等单位的作用和责任，以构建工程质量安全的保证、控制、监督体系，在管理制度上形成闭合管理的体系。同时对认定转包、违法分包行为，施工现场项目管理机构设置，实行政府指导价的监理费、安全文明施工费专户储存、专款专用等方面做了规定，以保障工程质量安全。(三)关于诚信体系和监管体系建设问题。为建立健全建筑市场诚信体系，充分发挥市场自身的资源配置作用，依据中办、国办《工程建设领域突出问题专项治理意见》和相关法律、法规的规定，《条例(修订草案)》要求建立全省统一的建筑市场诚信体系、综合监管体系和信息平台，形成各级监管的联动机制和全省闭合的建筑市场综合监管体系。将信用体系建设作为行政管理的一个重要手段，对全省所有的建筑工程项目、参与各方和人员的建筑活动，按统一的市场诚信标准实施动态监管，对各类企业、人员的建筑活动进行评价，并在综合监管信息平台上公布。   以上说明连同《条例(修订草案)》，请一并予以审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省建筑市场管理条例（修订草案）》审议结果的报告

　　——2010年11月22日在省十一届人大常委会第十八次会议上

　　甘肃省人大法制委员会副主任委员马发明

　　省人大常委会：    省十一届人大常委会第十七次会议对《甘肃省建筑市场管理条例（修订草案）》进行了初次审议。常委会组成人员认为，结合我省实际，修订《甘肃省建筑市场管理条例》，对规范我省建筑市场、推进建筑市场的有序发展、促进社会经济和谐发展和保障民生，具有重要意义。修订草案比较成熟，总体可行。同时，也提出了一些修改意见和建议。会后，法制工作委员会会同省政府法制办、省住建厅，认真研究了常委会组成人员的审议意见和财经委员会的审查意见，并对修订草案进行了修改，于10月18日将修订草案修改稿分送省直相关部门、市（州）人大常委会、立法联系点和立法顾问广泛征求意见。法工委赴白银市、临洮县进行了座谈，根据各方面反馈的意见，对草案再次进行了修改，形成了修订草案论证稿。11月1日，法制工作委员会召开专家论证会，听取了专家学者的修改意见、建议。会后，根据论证会的意见和建议对法规草案作了进一步修改。    11月12日，法制委员会召开会议，对修订草案进行了统一审议，省政府法制办负责同志列席了会议。法制委员会认为：修订草案二次审议稿较好的吸收了常委会组成人员及其他各方面意见，经调整、补充、修改后，其内容符合我省实际，体例结构合理，已基本成熟。现将审议意见报告如下：    一、关于各章标题。根据常委会组成人员和财经委的审查意见，修订草案部分章节标题的表述不够准确规范，为使法规条款内容与各章标题更加统一，法制委员会建议将修订草案二次审议稿第二章标题“资质资格”修改为：“市场准入与建设许可”，第三章标题“发包”修改为：“工程发包”。第四章标题“承包”修改为：“工程承包”。    二、关于法规结构。根据常委会组成人员和财经委的审查意见，修订草案部分章节标题修改后，为使法规结构更加合理，逻辑更加清晰，法制委员会建议将修订草案第十条关于建筑工程进入有形建筑市场交易、建筑市场设立的报批、审批的内容调整为修订草案二次审议稿第二章“市场准入与建设许可”的第九条；将修订草案第十一条关于政府投资项目推行代建制的内容调整为修订草案二次审议稿第三章“工程发包”的第十七条；将第五章“施工许可与验收备案”的内容分别调整到修订草案二次审议稿的第二章“市场准入与建设许可”和第六章“质量安全”中。其中修订草案第二十一条、二十二条关于施工许可的内容调整为修订草案二次审议稿第二章的第十条和第十一条；修订草案第二十三条、二十四条关于发包人工程竣工验收备案的内容调整为修订草案二次审议稿第六章的第三十四条和第三十六条。    三、关于市场原则。有的常委会组成人员提出，建筑市场管理缺少市场管理所必须遵循的原则。因此，法制委员会建议在修订草案第一章总则部分增加一条，即：“建筑市场活动，应当遵循统一开放、竞争有序、诚信守法的原则。禁止以任何形式垄断建筑市场或者以不正当竞争手段扰乱市场秩序。”作为修订草案二次审议稿的第三条。    四、关于建设项目报建制度。修订草案第八条规定了建设项目的报建制度，并规定了“项目立项批准之日起30日内”应当办理报建手续。有的常委会组成人员认为，在实际工作中，经常有因建设项目资金不落实，或者因土地供应、规划条件、许可受限等问题，可能导致工程无法开工建设，所以不适宜在立项批准之日起30日内进行报建。因此，法制委员会建议将第十二条修改为：“建设项目实行报建制度。发包人应当在建筑工程发包之前，通过省建筑市场综合监管信息平台，向建设行政主管部门办理报建手续”。    五、关于承包人名录。常委会组成人员、财经委员会和有关部门认为，确定承包人名录，会剥夺名录以外企业平等竞争权利，对其他企业有失公正。因此，法制委员会建议将条例草案第十一条第二款关于确定承包人名录的内容删去。同时删去第十四条第（十）项和对应的法律责任，即：条例草案第四十条第（三）项。    六、关于建筑活动的监督管理。有的常委会组成人员提出，建筑市场虽然由建设行政主管部门统一监管，但是其他相关部门也应当负有相应的监管职责，而修订草案中缺少这方面的内容。因此，法制委员会建议增加一款规定，即：“其他相关部门依照各自职责，共同做好建筑市场的监督管理工作”，作为修订草案二次审议稿第四条第二款。    七、关于建筑工程发包的条件。有关部门提出，报建制不仅规范了建筑业主的行为，而且理顺了项目管理程序，依照工程建设程序办事，对于保证建筑工程质量和市场秩序具有重要作用，将已办理报建手续作为建筑工程发包的条件之一是很有必要的。因此，法制委员会建议在修订草案二次审议稿第十三条增加“已经办理了报建手续”的内容，作为第（四）项。    八、关于合同备案期限、合同变更及纠纷处理。有关部门和立法顾问提出，建筑工程合同的备案应当准确、及时，而修订草案第十三条对合同的变更事项规定不够明确。同时，对建筑工程承发包双方产生合同纠纷时，修订草案也没有规定处理依据。因此，法制委员会建议将第十三条修改为：“发包人应当在建设工程合同签订后7个工作日内，将建筑工程承包合同报送县级以上建设行政主管部门备案。依法变更合同或者签订补充协议，对合同造价、工期、质量标准、工程款支付方式等实质性条款进行变更的，应当报原备案机关备案”，作为修订草案二次审议稿第十五条的第一款。根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》，在修订草案二次审议稿第十五条增加一款，即：“承发包双方对同一建筑工程合同内容有异议的，以备案合同为准”作为第二款。    九、关于工程承包。部分常委会组成人员认为，修订草案第十五条规定“依法招标的建筑工程，承包人应当在有形建筑市场通过投标承包工程”，其内容应当并入“市场准入与建设许可”一章。因此，法制委员会建议删去修订草案第十五条，将该内容并入修订草案二次审议稿第九条，作为第一款。    十、关于发包人禁止的行为。根据常委会组成人员和有关部门的意见、建议，针对工程发包时经常出现发包方降低建筑工程材料，随意要求设计、施工、监理等单位降低建设工程质量，或者随意降低监理、安全文明施工等不可竞争性费用为发包条件的现象。为保证建筑工程质量和安全文明施工，法制委员会建议在修订草案二次审议稿第十六条增加规定：“以降低建筑工程不可竞争性费用为条件发包工程”，作为发包人禁止行为之一。    十一、关于建设工程担保制度。有关部门提出，建设工程担保制度作为国家推行的一项重要制度，是遏制拖欠工程款现象和保证合同双方当事人权益的有效机制，而修订草案中缺乏相关内容。因此，法制委员会建议增加一条，即：“推行建设工程担保制度。实行建设工程承包商履约担保的工程，发包单位、承包单位应当同时提供等额支付担保、履约担保”，作为修订草案二次审议稿第二十五条。    十二、关于工程造价咨询合同与成果文件备案。有关部门提出，修订草案第二十六条规定了工程造价咨询企业的咨询合同、成果文件应当向建设行政主管部门备案，并在法律责任第四十二条中规定了相应的处罚。鉴于对签订咨询合同后不报备案及出具工程造价成果文件不报备案的两种行为，《甘肃省建设工程造价管理条例》第二十一条已经作出了禁止性规定，且罚款数额为5万元以上10万元以下，高于修订草案的3万元至5万元。为了避免重复，保持法规之间相互一致，法制委员会建议删去第二十六条、第四十二条。    十三、关于监理费用专户储存。常委会组成人员和财经委员会提出，设置建设项目监理费专户储存没有必要，既多了一道管理程序，又没有上位法依据。因此，法制委员会建议将第三十二条修改为：“实行政府指导价计取监理费的工程项目，发包人应当在开工之前足额拨付，专款专用。建设行政主管部门应当会同有关部门加强监督检查，保障监理单位履行工程质量安全监理责任”，作为修订草案二次审议稿第三十一条。    十四、关于监理单位及其从业人员。常委会组成人员认为，监理企业作为公正独立的第三方，如果能够切实履行工程安全质量监理责任和义务，就能防止建筑工程质量低劣、安全生产责任不落实等问题的发生，真正起到保障工程质量、维护公共利益的作用。为了使监理企业真正履行监理职责，保障工程质量，建议增加相关内容。法制委员会采纳这一建议，在修订草案二次审议稿第六章中增加一条规定，即：“监理单位及其从业人员从事建筑活动，应当执行工程建设标准、规范和规程，按照合同约定办理受委托事务，并对其提供的信息、数据、结论以及出具的证明、报告或者其他文件的合法性、真实性、准确性承担法律责任。监理单位不得转让工程业务。监理单位与施工单位有隶属关系或者其他利益关系的，应当回避”，作为修订草案二次审议稿第二十九条。    十五、关于建筑工程验收备案。有关部门提出，修订草案第七章“质量安全”缺少建筑工程竣工验收的具体条款。因此，法制委员会建议增加一条：“建设工程建成后，建设单位应当及时申请组织竣工验收”，作为修订草案二次审议稿第三十五条。    十六、关于法律责任。有关部门提出，修订草案中对发包人和承包人的禁止行为作出了明确规定，但法律责任部分缺乏对应的处罚，鉴于对相应行为的处罚在建筑法等相关法律、法规中已有明确规定，没有必要再移植到地方性法规中，为完善规定，法制委员会建议增加一条：“违反本条例规定，其他法律、法规已有处罚规定的，从其规定”，作为修订草案二次审议稿第四十五条。    此外，还对有关条款顺序和文字进行了调整和修改。    法制委员会已按上述意见提出修订草案二次审议稿。    修订草案二次审议稿和审议结果报告，请审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省建筑市场管理条例（修订草案二次审议稿）》修改意见的书面报告

　　——2010年11月26日在省十一届人大常委会第十八次会议上

　　省人大常委会：省十一届人大常委会第十八次会议于2010年11月22日对《甘肃省建筑市场管理条例（修订草案二次审议稿）》（以下简称修订草案二次审议稿）分组进行了审议。常委会组成人员认为，修订草案二次审议稿充分吸收了常委会组成人员及有关方面提出的意见和建议，内容更加成熟、完善，建议对一些条款的表述作进一步修改后，提请本次会议表决通过。11月24日下午法制委员会召开会议，对修订草案二次审议稿进行了逐条审议。根据常委会组成人员审议时提出的修改意见，法制委员会提出如下修改建议：一、建议将修订草案二次审议稿第三条修改为“建筑市场活动，应当遵循统一开放、有序竞争、诚信守法的原则。禁止以任何形式垄断建筑市场或者扰乱市场秩序”。二、建议将修订草案二次审议稿第二章标题修改为“市场准入”。三、建议将修订草案二次审议稿第六条修改为“工程建设专业技术人员应当取得执业资格，经注册后，方可在其执业资格等级许可范围内从事执业活动”。四、建议将修订草案二次审议稿第七条修改为：“从事建筑活动的企业应当向建设行政主管部门提出资质申请，取得资质后，方可在其资质等级许可范围内从事建筑活动”。五、建议将修订草案二次审议稿第八条修改为：“建设行政主管部门应当对取得资质或者资格从事建筑活动的企业和工程建设专业技术人员进行定期或者随机检查，对因条件发生变化不再符合相应资质、资格条件的，应当责令整改，经整改仍未达到要求的，依法撤销或者重新核定其资质资格”。六、建议将修订草案二次审议稿第九条第三款修改为：“县（市、区）设立有形建筑市场，应当由市（州）建设行政主管部门初审后，报省建设行政主管部门审批”。七、建议将修订草案二次审议稿第十六条第（十二）项修改为：“对实行政府指导价的工程项目，不按规定计取监理费”。八、建议在修订草案二次审议稿第十七条增加一款规定，即：“具体代建办法由省人民政府制定”，作为修订草案表决稿第十七条第三款。   九、建议将修订草案二次审议稿第三十一条修改为：“实行政府指导价计取监理费的工程项目，发包人应当按工程进度向监理单位足额拨付监理费。建设行政主管部门应当会同有关部门加强监督检查，保障监理单位履行工程质量安全监理责任。”   十、建议将修订草案二次审议稿第四十二条第一款修改为：“发包人违反本条例规定，有下列情形之一的，由建设行政主管部门责令改正，并给予以下处罚”；第（一）项修改为：“依法应当招标的建筑工程，未进入有形建筑市场公开交易的，处以10万元以上50万元以下罚款”；删去第（二）项。   十一、建议增加一条，即：“在建筑市场管理中，建设行政主管部门和有关部门工作人员有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（一）对不具备资质、资格条件的单位和个人颁发资质、资格证书的；（二）对符合法定条件的申请人未在规定期限内颁发资质、资格证书的；（三）对不具备施工条件的工程颁发施工许可证的；（四）故意拖延办理审批、验收手续的；（五）在监督检查工作中索取或者接受管理对象的财物，或者谋取其他利益的；（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。”作为修订草案表决稿第四十五条。此外，根据常委会组成人员的意见，还对修订草案二次审议稿个别文字和条款顺序作了修改。法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省建筑市场管理条例（修订草案表决稿）》，建议本次常委会会议表决通过。

　　甘肃省第十一届人民代表大会财政经济委员会关于《甘肃省建筑市场管理条例（修订草案）》的审查意见（书面）

　　2010年9月20日省十一届人大财政经济委员会第十七次会议通过

　　省人大常委会：   省十一届人大财政经济委员会第十七次会议审议了省人民政府提请省人大常委会审议的《甘肃省建筑市场管理条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案）。   财政经济委员会认为，1996年6月1日省八届人大常委会第十一次会议审议通过，并经2004年6月4日省十届人大常委会第十次会议修正的《甘肃省建筑市场管理条例》，对规范我省建筑市场秩序，促进建筑业健康发展发挥了重要作用。但是，随着我省经济社会的进一步发展和建筑市场的变化，原有的法规已很难适应当前建筑市场管理的需要，特别是现行条例中有些规定与现行的相关法规及政策不尽一致，导致在建筑市场中一些业主和建筑企业的不规范行为难以约束，建筑工程项目组织实施缺乏有效的评价和监管机制，建筑中介服务企业、劳务用工市场不规范等现象并存，影响了我省建筑业的有序发展。针对以上存在的问题，及时对现行的建筑市场管理条例进行修订是完全必要的。省人民政府提请审议的条例修订草案，符合国家法律和行政法规的规定，符合甘肃实际，体例结构基本合理，建议提交本次常委会会议审议。   财政经济委员会认为，对条例修订草案中的一些管理办法和程序，还需从宏观和全局的高度加以认真研究，注意与《甘肃省招标投标条例》等相关法规相衔接，既要加强管理，又要简化程序，体现公平、公正的原则。为此，提出以下修改建议。   一、建议将第二章“资质资格”改为“市场准入与建设许可”。将第五章的“施工许可”并入第二章，将“验收备案”放在第八章“监督管理”中。同时，整合、调整其它各章中的相应内容。   二、鉴于建设项目报建制度和施工许可有一定程度的重复，建议处理好二者的关系。   三、从我省目前建筑市场管理的实际情况看，对监理费实行专户单列，既多了一道管理程序，又没有上位法依据。因此，建议删除修订草案第三十二条中关于对监理费实行专户储存的规定。   四、修订草案第十一条第二款对确定承包人名录的规定，会引起名录以外企业的争议，建议从修订草案中删除，可以在实施细则中加以规范。   以上审查意见，请予审议。