省人大常委会调研组关于甘肃省黄河上游重要水源补给区生态安全屏障保护与建设情况的调研报告

　　省人大常委会调研组关于甘肃省黄河上游重要水源补给区生态安全屏障保护与建设情况的调研报告

　　——2013年11月28日在省十二届人大常委会第六次会议上

　　甘肃省人大常委会调研组副组长

　　省人大环境资源保护委员会副主任委员 张力学

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：   2013年8月，省人大常委会组织部分在甘全国人大代表、专家、省人大环资委、省发改委、省国土资源厅、省环保厅、省水利厅、省农牧厅、省林业厅等部门负责人组成调研组，由周多明、马青林副主任分别带队对我省黄河上游的甘南临夏两州生态保护建设情况进行了专题调研。    调研组在召开座谈会听取两州政府专题汇报认真座谈的基础上，在甘南、临夏实地查看了退耕还林、封山育林及育苗基地，草原沙化、鼠害、禁牧休牧、游牧民定居，水土保持、湿地保护、地质灾害重大项目等。现将调研情况报告如下：    一、甘南临夏两州生态环境保护的主要成效    甘南临夏两州同处甘肃省黄河上游重要水源补给区，都以“生态立州”为发展战略，确立了“以生态保护为中心，以增强黄河、长江水资源补给功能，稳定水资源补给为主线，保护和恢复生态功能，促进区域经济发展。”的工作目标。生态环境保护建设工作突出了以下几点：    （一）生态保护管理机制逐步形成    为保护甘南黄河重要补水功能，国家和省上在甘南州设立了9处森林生态、野生动植物和湿地类型的自然保护区，总面积150万公顷，占全州总面积的三分之一。2007年国家发改委批准实施了《甘肃甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》，《规划》实施期为2006年—2020年，估算总投资45.4亿元。《甘肃“两江一水”区域综合治理规划》（2013—2020年）国家发改委已办理批复文件，这个规划涉及甘南州的碌曲、迭部和舟曲3县，项目估算总投资320.58亿元，其中甘南州约占55亿元。为了有效使用生态保护专项资金，甘南州政府于2013年制定了《甘南州国家重点生态功能区转移支付资金使用及绩效评估考核管理办法（试行）》，成立了领导小组及办公室，严格监管生态转移支付资金的使用和绩效考评工作，为生态功能区转移支付资金充分发挥生态效益起到了关键作用。    临夏州按照“南涵水源、中保农田、北固水土”的总体布局，提出了“科学规划、因害设防、由近及远、先易后难、重点突破、稳步推进”的发展思路，大力实施退耕还林、天然林保护、“三北”防护林建设、重点公益林建设、刘家峡库区水土保持综合治理等重点生态工程，积极推进小流域综合治理工程。为了更加有效地保护生态环境，编制了《临夏回族自治州生态文明示范工程试点实施规划》、《创建黄土高原与青藏高原过渡地带以生物多样性为主的示范区建设规划》等重点生态建设规划，明确了近期（到2015年）和远期（到2020年）生态建设的指导思想、基本原则、目标任务、重点任务。目前，临夏州设有森林生态、湿地类型的自然保护区3处，其中国家级的2处，省级的1处。    （二）生态保护建设依法展开    甘南临夏两州把生态保护建设放在突出的位置来抓，坚持保护与开发并重，坚持高起点规划，高效率管理，加大生态资源保护力度，不但有项目、资金做保障，而且还具有强有力的法律支撑。两州认真执行国家《环境保护法》和我省生态保护方面的法律法规。同时，针对各自生态保护的现状，分别制定了具有本地方特色的单行条例。甘南州制定了《生态环境保护条例》，临夏州制定了《刘家峡库区生态环境保护建设条例》等相关法规，使生态保护工作纳入了法制化轨道。在不断加强立法的同时，两州还通过执法检查、组织代表视察和调研、陇原环保世纪行主题宣传活动、开展自然保护法科普教育工作等多种形式，督促生态环境保护方面法律法规的贯彻落实，提高了全社会自然保护意识和生态文明水平。    （三）退耕还林还草成效显著甘南临夏两州加强封山育林，扩大森林面积，有效增加森林碳汇积累。自1998年实施天保工程以来，甘南州完成天保工程一期、二期封山育林55万亩，一期工程有效管护天然林资源509.69万亩，二期工程有效管护天然林资源643.42万亩工程区森林覆盖率净增8.6个百分点，蓄积量净增540万立方米，完成退耕还林工程建设60万亩。2008年到2012年每年完成义务植树1.5万亩，自2013年起，每年完成义务植树3万亩，在合作城区四山、卓尼上卓沟、舟曲南山、迭部北山等地先后新（续）建规模化义务植树基地26处。截至目前，全州共完成义务植树10万亩。    临夏州结合实施国家退耕还林、天然林保护、“三北”五期等重点林业生态工程，“十二五”以来累计投入资金14.74亿元，完成人工造林76.24万亩，其中荒山造林38.19万亩。落实天然林管护面积101万亩，146.8万亩公益林纳入国家级重点公益林生态效益补偿范围。新建经济林38.05万亩，全州经济林总面积达到173.48万亩。新建绿色通道1400公里。建成了一批以临夏市南山、永靖县县城南山绿化为代表的荒山造林绿化重点工程，培育了一批以库区四县花椒、和政县啤特果、积石山核桃等为代表的特色经济林示范基地，发展了一批以康乐县苏集河流域为代表的育苗示范园区。截至2011年底，全州森林覆盖率达到10.59%。（四）草原湿地保护不断加强    甘南州按照草畜平衡、以草定畜的原则，实施划区轮牧、阶段性禁牧和季节性休牧，合理建设人工草地和节水灌溉饲草地，发展舍饲圈养，降低天然草地载畜量，积极落实草原生态保护补助奖励政策。在农区实施退耕还草，种植多年生优质牧草，大力恢复植被。完成草场承包3793.7万亩，划定基本草场3816.6万亩，完成禁牧887万亩，实现草畜平衡2855万亩。通过这些措施的实施，全州天然草原平均覆盖度提高了2%—4%，生产能力每亩提高了60—75公斤，草原生态保护力度得到加强。完成了在碌曲、玛曲两县实施的中国湿地生物多样性保护与可持续利用项目若尔盖湿地甘南部分工作、黄河首曲自然保护区湿地保护工程项目、尕海则岔自然保护区湿地保护建设项目，高原重点湿地得到保护。    （五）重点流域综合治理稳步推进    “十二五”以来，临夏州重点实施了刘库一期、国家坡耕地水土流失综合治理试点工程、水土保持重点建设工程等项目。治理水土流失面积657平方公里，完成投资2.27亿元。新修梯田40万亩，完成投资2.1亿元。实施中小河流治理项目13项，新建和加固防洪堤109.8公里，完成投资1.18亿元。2008年以来全州共争取实施地质灾害治理工程和矿山环境恢复治理项目17个，总投资达20.7亿元，其中2011年发生的东乡县城特大滑坡地质灾害，及时采取应急措施，并争取资金19.87亿元进行了灾害治理和恢复重建。概算总投资15.36亿元的永靖县刘盐八库区地质灾害综合治理项目前期工作顺利。    （六）产业经济转型升级全面起步    甘南临夏两州抢抓国家加大生态环境建设，实施黄河上游生态保护工程的重大机遇，将生态经济、绿色经济、循环经济作为战略选择，不仅提高了农牧民的收入，而且有效地保护了黄河上游重要水源补给区的生态环境。    甘南州实施“产业富州”、“旅游兴州”、“文化撑州”战略，努力促进产业经济转型升级，畜牧业主导地位显著提升，农牧业生产方式加速转变，农牧民增收渠道进一步拓宽，着力打造了一批环保型民族文化旅游示范区和生态旅游示范区。2012年，全州畜牧业增加值达到14.4亿元，增长8%，占第一产业增加值的66%；农牧民人均纯收入达到3610元，居全省十四个市州第6位；旅游综合收入达到13.12亿元，文化产业增加值达到0.89亿元。    临夏州优化发展布局，转变发展方式，以发展资源节约型和环境友好型产业为方向，以发展循环经济为重点，大力推行以生态养殖为主的循环经济。如康乐县的循环示范基地，通过“种植、养殖、加工、沼气、肥料”五环产业并举和互补的生态良性循环模式，实现了经济效益、社会效益、生态效益的统筹协调发展。调整产业结构，不断优化经济结构，2012年，全州一、二、三产业比重为21.1:30.6:48.3，非公经济实现增加值66.5亿元，占地区生产总值的比重达到43.8%；非公经济固定资产投资达到106.6亿元，占全社会固定资产投资的52.8%；实现旅游综合收入17.9亿元，占地区生产总值的11.8%。    二、存在的主要问题和困难    （一）管护力量不足，森林资源保护难度大    由于林业投入不足，后备资源培育和森林管护力度不大。目前，甘南州共有8.1万户近40万农牧民群众生活在林区，每年生活烧柴消耗近6万立方米左右的林木资源。加上超采超运，乱砍乱伐等非法消耗，导致森林资源大幅减少，林线后移，森林保持水土、涵养水源、调节气候的生态功能大大减弱，对当地社会经济可持续发展造成威胁，对黄河中下游地区的生态安全也造成了一定的威胁。国家有关部门支持甘南州藏区林业发展的政策意见和规划项目落实到位率低，影响和制约了林业生态保护建设步伐。林业有害生物监测防治缺乏投资支持，甘南州林业有害生物发生面积已达20余万亩，森林资源安全隐患大。甘南州森林覆盖率指标差距大、造林绿化任务重。临夏州到2020年全面建成小康社会时森林覆盖率指标要实现25%的目标，即今后7年要完成10个以上百分点的增长，差距大、困难多，大力开展造林绿化的任务十分繁重。    （二）草地退化沙化严重，水土流失加剧    长期以来，甘南州牧区产业结构单一，粗放的生产方式、较快的人口增长以及气候变化等多方面的因素，使农牧区生态环境恶化，形成了“人口增加→生活困难→扩大养畜量→草原退化→生活更加困难→再扩大养畜量→草原进一步退化”的恶性循环模式。草地重度退化面积1220万亩，约占全州天然草地面积的30％；中度退化面积2040万亩，约占全州草地面积的50％。草地鼠虫害面积1629万亩，占天然可利用草地面积的42.3％。玛曲县黄河沿岸沙化草地面积250余万亩。全州牲畜平均超载20%。    临夏州干旱半干旱区占总面积的三分之二，干旱、洪涝、冰雹、泥石流、滑坡等自然灾害频发。水土流失面积5859平方公里，占总面积的79.9%，水土流失非常严重。每年有7000多万吨泥沙注入黄河，直接危及刘家峡、盐锅峡、八盘峡等水利水电设施，对中下游地区群众生产生活带来安全隐患，治理任务非常艰巨。（三）生态补偿机制尚未完全建立，利益均衡无法实现    甘南临夏两州生态效益补偿机制尚未完全建立，湿地、野生动植物保护和自然保护区建设缺乏必要的项目资金支持。在生态保护建设中，两州政府和群众作出了重大贡献，付出了巨大代价，表现为“上游负担，下游受益”的利益格局。《临夏州国家级生态文明示范区》规划国家尚未批复，《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》中湿地保护与恢复、自然保护区建设、生物多样性保护、生态监测体系建设等项目至今未落实，制约了生态保护工作的深入开展。推进黄河上游重要水源补给区生态保护和修复工作缺乏有力支撑。    （四）资金投入不足，生态保护建设后劲乏力    《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》于2008年末开始实施，规划提出的生态保护与修复、农牧民生产生活基础设施建设和生态保护支撑体系3大工程17个子项目中，仅游牧民定居、青稞基地、牛羊育肥小区、奶牛养殖小区、暖棚、草原鼠害防治和沙化草原治理等项目列专项资金实施。天然林保护、退牧还草、人畜饮水等6个项目均为结合现有渠道实施。自规划启动以来，仅落实国家投资14.2亿元（含现有渠道投资7.5亿元），占国家投资的48%，尚有14.98亿元的投资缺口，致使规划无法整体推进，影响了生态综合治理效果。改善临夏州生态环境，需长期不懈的努力和大量的资金投入，但临夏州生态建设和环境保护项目有限，加之州市县财力拮据，资金少且分散，远不能满足实际需求。    三、几点建议    （一）积极争取，尽快批准设立国家生态安全屏障综合试验区    甘肃生态屏障建设在国家生态建设中具有战略性、全局性、典型性和示范性，把甘肃建成国家生态安全屏障综合试验区，有利于形成推动区域和流域综合治理的总体性规划，从根本上改变长期以来“零敲碎打”、分散治理的生态建设模式，有效整合各类资源，建立健全生态综合治理和生态补偿等长效机制，从而形成整体合力和综合效益。通过构建生态安全屏障综合试验区，有利于加快我省体制机制创新、促进社会协调发展、转变经济发展方式，率先走出一条内陆欠发达地区转型跨越发展与生态文明建设相融合的路子。我省生态综合试验区的建议案得到了全国人大、国务院有关领导和国家发改委、环保部及有关国家部委的重视，国家发改委指导我省编制了《甘肃省加快转型发展，建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》。今年8月中旬，国家发改委将征集到的28个部委的意见进行了梳理归纳，并会同我省发改委对《总体方案》征求意见稿再次进行了修改。经过国家有关部委会签后，已于10月18日上报国务院审批。省政府及相关部门要积极做好协调沟通工作，掌握总体方案审批进度。我们也将积极跟进，力争促使《总体方案》得到批复。  （二）标本兼治，加大森林草原资源保护力度    一是加大退耕还林力度。根据《国家“十二五”规划纲要》，在重点生态脆弱区和重要生态区位继续实施退耕还林，重点治理25度以上坡耕地，同时继续支持经济林果、林下经济、林木种苗、林副产品加工等产业，壮大林业产业。二是进一步加大草原生态保护力度。省政府应当加快批准《甘肃省甘南藏族自治州沙化草原综合治理总体规划》，设立天然草原动态监测、草原监理和草原技术服务体系建设项目、鼠虫害防治专项资金、划区轮牧围栏补助和饲草料储备等专项资金用于草原保护工作。三是进一步加大天然林保护、“三北”防护林建设（临夏）、退耕还林、封山育林、封山禁牧、重点公益林、南北两山绿化（临夏）的力度，着力实施小流域综合治理和草原生态系统保护与修复。四是加强对国有林场、国有苗圃、森林防火、森林公安、森林病虫害防治等基础设施建设支持力度。    （三）破解难题，建立完善生态补偿机制省政府及有关部门要积极向国家相关部委做好项目争取和工作衔接。我省自然条件恶劣，生态治理涉及面广，恢复周期长，治理难度大，成本高，加之财力有限，仅靠自身力量，重大生态项目难以实施，迫切需要从国家层面搭建生态建设补偿试验战略平台，加大支持力度。一是进一步加大中央对甘肃的转移支付力度，逐年增加重点生态功能区均衡性转移支付规模。二是建立黄河流域生态补偿机制，加强黄河上游生态保护力度。我省近90%的国土面积被纳入限制开发和禁止开发区，争取国家重视这些地区的经济社会发展，协调建立补偿机制，推动流域生态保护共建共享。三是逐步提高森林生态效益补偿标准，国家级公益林补偿标准应在2013年每年每亩15元的标准上有所提高。四是建立草原生态补偿机制，通过对牧民实行草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧业生产资料补贴、提高草原生态补偿标准的政策措施，促进畜牧业生产发展方式转变，改善和恢复草原生态环境。五是建立农牧民生产生活补偿机制、生态管护公益岗位和生态移民补偿机制。六是省政府有关部门要加强对相关问题的研究，为国家制定对甘肃的生态补偿政策和机制，提供可靠的数据支撑和决策依据。（四）加快进度，全面落实《甘肃甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》这个规划的实施对黄河流域的生态安全、甘南州经济社会可持续发展具有重要的现实意义和长远的战略意义。目前，《规划》只落实了少部分资金，严重制约着甘南州生态安全屏障建设。比如，《规划》将甘南州801万亩湿地全部纳入湿地生态效益补偿范围，但是该项目一直没有启动，湿地保护工作无法进行。建议积极争取国家支持，全面落实《规划》的项目和资金。“十二五”期间，加大对甘南黄河项目的投资力度，尽快启动湿地保护与修复工程、生物多样性保护和小流域治理等工程。对已实施的《规划》项目，要明确责任主体，强化项目的跟踪问效。（五）尽早研究，着手建立科学考评工作机制    对甘肃黄河上游重要水源补给区（限制和禁止开发区）经济社会发展的评价，弱化对工业化和城市化的相关经济指标的评价，要弱化或取消对生产总值、投资、工业、财政收入等指标考核，以考核生态保护成效为主。将环境保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，在领导干部业绩考核中增加生态文明相关指标权重，重点体现生态效益和社会效益，环保是否达标要做为对领导干部工作评价、任免、奖惩及问责的重要依据。以此，来引导各级领导干部树立科学的发展观。省政府要建立生态环境保护建设监察督查工作机制，确保涉及生态的项目和资金落地有声，实施到位，见到成效。    （六）抢抓机遇，逐步完善我省生态保护建设机制    省政府要紧扣十八届三中全会精神和省委的贯彻意见，抓住全面深化改革的机遇，做好我省构建生态文明的大文章。把保护建设甘肃生态安全屏障作为一项系统工程，列入我省全面深化改革的重点战略，从制度建设、政策支持、项目谋划、技术支撑等方面统筹考虑，长期建设。省政府要进一步加大生态环境保护经费投入，有效整合各类资金，健全投入增长机制，切实使我省生态保护建设工作取得实效。