省人大常委会调研组关于我省开发区建设情况的调研报告（书面）

　　省人大常委会调研组关于我省开发区建设情况的调研报告（书面）

　　──2013年9月26日在省十二届人大常委会第五次会议上

　　省人大常委会：为了全面了解我省开发区建设情况，7月下旬至9月上旬，由常委会副主任周多明为组长，常委会委员郑玉生、何振中、张性忠和常委会财经预算工委马洪滨、梁虎堂等组成的调研组，对我省国家级和省级开发区建设情况进行了调研。在委托各市州开展调研的同时，调研组对兰州、嘉峪关、金昌、白银等地开发区有关情况进行了实地了解。9月上旬，又召开了全省人大财经委开发区建设工作交流暨调研座谈会，交流总结了各市州开发区建设发展状况，对相关问题进行了汇总、分析和研究。现将调研情况报告如下。一、我省开发区建设总体情况目前，我省共有国家级、省级开发区35个，其中国家级7个，省级28个。分布在我省除甘南州之外的13个市州。截止2012年底，全省35个开发区实际建成区面积24301公顷，累计批准企业用地为21146公顷；累计完成固定资产投资3107亿元，其中：企业完成固定资产投资2762亿元；累计入驻企业8133家，带动就业50.1万人。总体来看，我省在土地、原材料、能源、人力资源等方面优势明显，有色、钢铁、石化等工业基础较好，具有支撑开发区建设发展的客观条件。近年来，各级政府及相关部门对开发区建设和发展工作高度重视，各市州及县区对园区建设热情高涨，总体呈现经济发展较快增长、发展环境不断改善、发展活力逐步增强的良好势头。（一）综合实力不断提升。近年来，我省开发区经济保持了较快增长的良好势头，对全省经济的贡献率稳步提高。2012年，全省35个开发区完成地区生产总值1038.6亿元，增长18.7%，占全省地区生产总值的18.4%。其中，第二产业增加值909.4亿元，增长19.3%，占全省第二产业增加值的35%。完成工业总产值3442亿元，增长25.5%；实现销售收入4173亿元，增长30.7%；实现地方财政收入62.7亿元，增长16.1%。全省实现工业总产值、销售收入过百亿的开发区均达到10个，其中，兰州高新技术开发区、金昌经济技术开发区销售收入过千亿。金昌市园区生产总值占全市的68%，工业总产值占到了全市的79%。兰州市产业园区生产总值占全市比重达到36.3%，工业增加值占全市比重近60%。今年上半年，在国内经济特别是工业经济下行压力加大的形势下，我省开发区经济逆势上扬，继续保持平稳较快增长态势，35个开发区实现生产总值557.5亿元，同比增长18.5%；完成工业增加值459.7亿元，同比增长20.7%；实现地方财政收入40.6亿元，同比增长16.3%。开发区已逐步成为推动区域经济跨越发展的重要载体和增长极。（二）形成了一批各具特色的开发区。各开发区依托资源、区位优势及产业发展基础，按照各自产业定位及发展方向，逐步形成了一批各具特色，带动能力明显的产业园区。紧随金昌、白银、酒嘉、平庆等地，天水、定西、陇西等地也相继建成为西部装备制造业基地、集马铃薯生产加工研发为一体的产业集群、西北地区规模最大的综合性中药材产业基地，张掖、武威等地开发区特色农产品加工业初具规模。临夏经济开发区初步形成了以清真食品、民族特需用品为主的主导产业。陇南西成经济开发区整合重组矿区资源，建成了目前亚洲最大的单系统日处理4500吨铅锌原矿生产线，10万吨锌冶炼三期扩建项目，在同行业中处于领先水平。（三）科技创新能力有所提高。部分开发区围绕提升自主创新能力，加快推进形成符合自身实际的技术创新体系。目前，天水经济技术开发区经省级以上部门认定的高新技术企业已有8家，有国家级和省级企业技术中心和工程技术研究中心23个，2012年，区内企业新增专利19项。定西市围绕马铃薯、中药材等重点产业，培育组建了7个省级工程技术研究中心，10户企业被认定为省级企业技术中心，3户企业被认定为省级技术创新示范企业。2012年，华亭工业园区年产20万吨聚丙烯项目被列为国家科技示范项目。张掖市工业园区2012年实现高新技术企业工业增加值13.71亿元，同比增长159%，技术贸易和技术服务收入达1.56亿元。（四）政策支持及规划体系逐步建立。一是省政府研究出台了推进开发区发展的意见、资金管理、考核管理等相关政策，从宏观层面给予指导和支持。各市州结合本地实际，也相应出台了开发区建设的发展意见和配套政策。二是建立了开发区三级规划体系。从省级层面编制实施了《甘肃省“十二五”开发区发展规划》，各市州及各开发区也分别编制或修编了本行政区的开发区总体发展规划和开发区自身发展规划，三级规划体系逐步建立。三是探索建立考核监督管理体系，实现了在线服务考核管理。武威市注重解决企业生产经营中的困难和问题，下放项目审批权限，加大对园区企业乱收费、乱检查的整治力度；对园区阶段性发展，采取月报告、季督查，年终评估、年末考评等跟踪考察办法。天水经济技术开发区建立严格的项目评审制度，严把项目准入关，保证了引进项目质量，截止2012年底，厂房利用率、设备开动率均达到98%以上。（五）多元化的投融资意识不断增强。一些地方积极探索，努力改变单纯依赖政府投资的状况，多元化投融资体系初现端倪。一是各级政府不断加大在开发区建设上的投入，着力强化政策资金支持引导。定西市市级财政每年预算递增安排500万元工业发展资金，扶持园区建设及生产企业、融资担保公司发展。二是各开发区结合本地实际，不断探索通过投入财政资金、配置优质资产、吸引市场资金等多种方式注入资本金，建立开发区投融资平台。天水、武威、平凉、定西等地开发区，均成立了融资担保机构，加强与银行等金融机构合作，努力破解融资难题。三是尝试发行建设债券、培育上市企业以及BT、BOT等新型融资方式，多渠道筹集建设资金。兰州高新区采用BT模式，积极推进榆中园区开发进程。定西市加大开发区企业上市培育力度，推荐上报了8户企业进入全省上市后备数据库。二、我省开发区建设中存在的主要困难和问题（一）整体水平不高，发展不平衡。由于我省产业布局不均衡，国有大企业主要分布在河西地区以及兰州白银等地，且主要以传统产业为主，这既为改造升级、延伸产业链条提供了优势基础，同时也制约了全省开发区的整体发展。目前，除兰州、金昌等地少数几个国家级开发区经济规模较大外，多数开发区因缺乏大工业的支撑，普遍存在着经济总量小，产值利润不高，生产总值占当地生产总值的比例依然偏低，经济效益不显著等问题。2012年，全省35个开发区中有20个地区生产总值低于10亿元。（二）发展规划不完善，难以发挥调控指导作用。一是有的规划起点不高，滞后于园区经济发展。据了解，各园区在建设之初，都存在“园区跟着企业跑、规划跟着建设转”的现象，前期规划大都缺乏长远性、战略性和前瞻性，重园区面积规模，轻单位面积产出率。园区产业定位不明晰，入驻企业缺乏准入标准，现有园区规划明显滞后于发展现状。二是开发区建设规划与当地城乡规划、土地利用总体规划等各项规划之间的衔接不够，水、电、路、气、通信、环保、物流等基础设施建设与城镇规划建设体系配套不紧密，公共资源的综合配置水平较低。三是有的市州“一区多园”的定位很勉强，其初衷在于挂靠国家级和省级园区，以便于要政策，而不是针对产业的关联性、互补性和提升综合效益，有图名声、重形式之举。（三）基础设施整体配套和公共服务平台建设滞后，项目承接能力弱。一是受资金短缺、建设项目土地指标趋紧、审批程序繁杂、土地收储缓慢、征地拆迁难度大等因素影响，导致开发区基础建设及配套设施普遍滞后，直接影响园区发展进程。二是一些开发区研发、担保、信息、质检、生活服务、污水处理、管理咨询、资产评估、会计、审计、律师事务所等公共服务体系不健全，缺乏专业的产品配套交易和配套服务市场，导致开发区招商引资难度大，承接产业转移能力弱。（四）资本市场不发达，开发区建设筹资难度大。受国家宏观政策的影响，加之我省资本市场不发达、不健全，各开发区不同程度存在融资困难、资金紧张的问题。相当部分园区开发模式仍较单一，市场化运作机制尚未完全建立，园区开发建设主要依靠政府投入、上级补贴和少量融资贷款，资金投入有限。2012年，全省开发区融资额仅为37亿元，其中，以信贷方式融资28.4亿元，其他方式融资只有8.6亿元，远不能满足园区建设资金需求。另外，入园企业特别是中小企业融资问题突出，企业流动资金短缺，严重制约了园区产业发展。（五）产业层次偏低，聚集能力较弱。一是相当部分开发区以规模扩张为主，入园企业多数是传统产业，以高能耗、高污染的建材、化工等产业为代表的企业比重较大，且多处于产业链低端，产业规模小、链条短，整体发展水平较低。二是产业雷同化现象严重，缺乏地区特色，造成地区间恶性竞争，不利于全省区域发展战略的实施。三是部分开发区产业体系不完善、不配套，部分开发区产业结构不合理，主导产业不突出，聚集发展能力较弱。有些引进的项目中，关联度大、技术含量高的龙头带动型项目偏少，产业带动力弱。四是一些延伸产品和精加工产品，因本地市场需求不足，又远离市场前沿，运输距离远，运输成本高，市场占有率低，影响企业入园发展的积极性。    （六）技术及人才资源缺乏，制约园区的升级和发展。一是与产业层次偏低相关联，相当部分入园企业技术装备和生产工艺水平较低，科技含量不高，生产方式粗放。二是具有较高操作技能和新型知识结构的复合技能型中高端技术人才短缺，研发人员几乎没有，党政管理、工程管理、经济管理、投融资管理、园区建设等方面的知识型、实用型人才匮乏，外部高层次人才难以引进。三是政府及其相关部门对开发区企业人力资源开发的关注程度不够，工作机制还不够健全，缺乏主动服务和上门服务的意识，服务水平还有待提高。技术和人才资源缺乏，已成为制约开发区升级和发展的瓶颈。（七）管理体制不顺，一定程度上制约了开发区的发展。一是个别开发区管委会存在管理职能部门不全、职权不清等问题，有的还没有成立专门的园区管理机构。二是管理权限不落实。依照省政府规定，开发区管委会作为政府的派出机构独立行使同级经济管理权限。由于这一授权法律地位不明确，造成其授予的权力与各相关职能部门相冲突，形成多头管理，相互掣肘，增加了入园企业的成本。三是管委会的服务功能不健全。有的地方只注重园区规划编制单位的名气和园区规模及占地面积，轻园区建设中的管理，特别是服务功能不完善，以行政手段干预企业生产经营、搞“拉郎配”的现象时有发生。三、几点建议针对我省开发区建设发展中存在的主要困难和问题，提出以下几点建议。（一）进一步提高认识，全力推进开发区建设。当前，我省正处于经济社会转型跨越发展的关键时期，既面临着加快发展的良好机遇，又存在着资源约束加剧、环境负荷加重等瓶颈制约。开发区建设是今后一个时期承接产业转移、加速产业集聚、培育产业集群、实施区域发展的重要平台，是拓展发展空间、培育新的经济增长极、推动全省经济社会转型跨越发展的重要引擎。各级政府及相关部门要进一步提高认识，高度重视本地区的开发区建设发展工作，完善组织管理体制，强化相关政策支撑体系，加大统筹协调力度，把开发区作为实施“3341”项目工程，推动本地区经济增长的主要抓手，抓紧抓实。（二）抢抓机遇，研究积极参与和承接丝绸之路经济带的开发建设问题。甘肃是丝绸之路经济带的重要区段，具有向中亚国家开放的地缘优势和土地、资源、能源、特色传统产业等优势。各级政府及相关部门应当抢抓这一重大的历史机遇，研究、探索在向西开放过程中，如何依托古丝绸之路和新亚欧大陆桥等交通干线，充分利用我省优势，连接、承接和积极参与丝绸之路经济带的开发建设，着力打造甘肃新丝绸之路经济带。（三）科学制定发展规划，切实发挥规划的指导引领作用。一是进一步完善开发区三级规划体系。开发区总体发展规划要立足本地区经济发展水平和资源、产业发展优势，统筹发展空间布局、功能定位、发展目标和主导产业，突出服务功能。同时，要注意和本地区经济社会发展规划、城乡总体规划和土地利用总体规划相衔接。开发区自身发展规划要有明确的主导产业，并进行科学合理布局，引导关联产业集聚集群发展，延伸产业链，完善配套功能，促进企业分工协作，倾力打造专业化、特色化园区。二是采取法律手段和政策措施，处理好园区建设发展中容易出现和存在的四个关系，即单个企业建设的具体生产线与多企业联合共建产业体系的关系，产业链条延伸共存与企业间利益平衡的关系，挖掘潜力、发挥相对优势与屏蔽劣势的关系，解决现有问题与谋划长远发展的关系。避免由于这些关系处理不好带来相互间的矛盾，制约和影响园区发展。（四）着力提高筹融资能力，加快基础设施建设步伐。一是积极创新、拓宽工作思路，破解发展资金难题。改变过去开发区由政府投资建设的思维定式，建立政府引导、市场运作、多元投入的机制。发挥好政府财政资金的引领和杠杆作用，建立财政资金与银行信贷的良性互动机制。二是加快开发区融资平台建设，加强与金融机构的合作，支持开发区创新投融资手段，积极尝试通过发行建设债券、BT、BOT等多种融资方式筹集建设资金。鼓励符合条件的企业通过发行企业债券、中期票据、短期融资券以及商标、知识产权质押贷款等融资方式，扩大直接融资规模。三是积极引导和吸引民营企业、民间资本参与开发区基础设施建设。（五）积极培育优势主导产业，促进产业聚集发展。一是在产业链条上寻找优势环节，按照园区功能定位和产业发展方向，以园区产业关联度高、带动性强的重大项目和龙头企业为核心，依托开发区区位、资源、产业等比较优势，引导和推动关联产业、上下游配套企业和资源要素向开发区聚集，培育形成产业集群。二是要打破制约生产要素自由流动的壁垒，实现资源的最优配置和最优组合，构建既有专业分工、又有深层次合作的产业结构体系，形成各具特色、协作配套的企业集群，促进产业聚集发展。（六）加大招商引资力度，积极承接产业转移。一是深入研究国家政策导向和投资方向，抢抓承接东部产业转移和内资西进的难得机遇，瞄准国际先进、国内一流的大企业、大集团，找准突破口，及时调整招商理念，着力引进一批产业关联度高、科技含量高、产值税收好、环境污染小、辐射带动作用强的龙头型、基地型大项目，推动产业链条延伸，促进上下游企业协同发展。二是积极探索开发区联建新模式，建立资源整合及招商引资项目异地落户的利益共享机制。（七）建立多层次、宽渠道、全方位的人才和技术引进机制，提升开发区智力支撑能力。一是提升服务，创新方式，为开发区企业提供适用、方便、快捷的人才招聘和技术引进平台，对企业自主引进的高中端技术人才和管理人才给予必要的政策和待遇方面的支持。二是重视研发创新平台建设，积极鼓励高等院校、科研单位、企业、开发区管委会多方合作，共同打造技术创新和研发平台。（八）健全完善服务管理体制，提高服务水平。一是积极开展开发区建设发展的地方立法工作，力求从法制层面明确开发区的主体地位和功能，规范开发区管理体制机制，理顺园区和当地政府相关部门的关系，为推动我省开发区建设发展提供必要的法制保障。二是各级政府及有关部门要进一步加强领导，落实责任，形成上下联动、左右互动、齐心协力推动开发区经济加快发展的组织管理体制。三是制定符合发展实际、可操作性强的开发区管理制度，使园区日常管理、企业入驻、项目建设、行政措施等逐渐实现制度化、规范化。四是进一步完善开发区管理考评机制，优化开发区考核指标体系，突出对产业培育、综合经济实力、投资环境建设、科技辐射带动能力等要素的考核，规范和提升开发区管理服务水平。五是管委会作为园区的直接管理者，职责定位主要是为园区企业的发展发挥引导、服务的作用，避免用行政手段过多干预企业内部的生产经营活动及企业与企业间相关联的利益关系，切实发挥好服务保障作用。四、各市州及开发区提出的意见建议调研中，各市州和开发区相继提出了一些具体意见建议，归纳整理，主要有以下三个方面。（一）适当放权，简化审批程序1、建议下放和落实项目备案、核准权限。一是将3亿美元以下的鼓励类、允许类外商投资项目，除规定需国务院有关部门核准之外，由地方政府负责核准的外资项目核准权限下放到国家级开发区。二是凡国家限制类项目的核准权，除需国家投资主管部门核准外，其余项目下放到国家级开发区。三是将省环保厅对“全省总投资在4000万元及以上的建设项目，不包括由国家环境保护部门审批的建设项目”的环境影响评价文件的审批权限提高到亿元及以上的建设项目，并下放到国家级开发区。四是将省建设厅负责的行政或事业单位及各类企业的建设项目的初步设计审批暨施工图审查备案权限下放到国家级开发区。五是简化报批程序。建议发展改革、住房与城乡建设、国土、经济和信息化、科技、环保、商务等方面须经省级有关部门审批的事项，由开发区管委会直接申报。2、建议实施开发区批次征地和用地指标计划单列政策。建议省上在分解下达土地年度计划时，对开发区实行计划单列；落实开发区土地征收报批按批次方式优先审批，简化报批程序。（二）动态管理，适时核批建议对地方有积极性，且具备升格增容条件的开发区给予必要支持，适时予以审批，积极向上争取申报。（三）完善政策，促进发展1、建议比照耕地“占补平衡”政策，以发展新能源产生的环保效益置换节能减排空间，支持工业发展。2、建议帮助申请中央财政加大对兰州新区建设补助。比照天津滨海新区的扶持政策，请求中央财政对新区基础设施建设每年给予30亿元的补助，连续实施5年；对新区内符合条件的基础设施项目的银行贷款，中央财政给予贴息支持。3、建议比照支持兰州新区发展的优惠政策，对同属兰白经济承接产业转移示范区的有关工业集中区，在财政金融、产业投资、科技人才政策等方面给予倾斜和支持。以上报告，请予审议。注释：BOT：是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常直译为“建设—经营—转让”，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。BT：是英文Build－Transfer的缩写形式，意即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。项目工程由投资人负责进行投融资，具体落实项目投资、建设、管理。工程项目建成后，经政府组织竣工验收合格后，资产交付政府；政府根据回购协议向投资人分期支付资金或者以土地抵资，投资人确保在质保期内的工程质量。