省人大常委会执法检查组关于检查《甘肃省农村扶贫开发条例》贯彻实施情况的报告

　　省人大常委会执法检查组关于检查《甘肃省农村扶贫开发条例》贯彻实施情况的报告

　　——2013年9月26日在省十二届人大常委会第五次会议上

　　甘肃省人大常委会执法检查组副组长

　　省人大农业与农村委员会主任委员武文斌

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：根据省人大常委会2013年监督工作的安排部署，以省人大常委会副主任马青林为组长的执法检查组，于6月中旬至7月中旬，先后赴临夏、甘南、陇南、天水、武威、白银、庆阳、定西等8市州，对实施《甘肃省农村扶贫开发条例》（以下简称《条例》）的情况进行了实地检查，并听取了省政府关于扶贫开发情况的专题汇报。同时，委托兰州、酒泉、嘉峪关、张掖、金昌、平凉等6个市人大常委会对本行政区域内的实施情况进行了检查。现将检查情况报告如下：一、全省实施《条例》的总体情况从执法检查的情况看，经过多年的努力，特别是《条例》颁布实施以来，在省委、省政府的坚强领导下，各级政府和有关部门对扶贫开发工作和宣传贯彻《条例》高度重视，精心部署，依托“双联”这一重要载体，突出特困片区，瞄准扶贫对象，进行了艰辛探索，付出了巨大努力，创造了宝贵经验，取得了显著成效。全省扶贫开发工作已从解决温饱的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。主要表现在：（一）强化责任落实，扶贫机制逐步健全。各地按照“中央统筹、省负总责、市州指导、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作要求，严格落实扶贫开发工作责任、任务、资金、权力“四到县”制度。着力加大对贫困地区的倾斜支持力度，行业扶贫工作不断强化。以“双联”行动为平台，社会扶贫的参与面更加广泛，形成了扶贫攻坚的强大合力。（二）整合资源要素，扶贫投入明显增加。统筹全省扶贫资源要素，整合扶贫项目资金，改革创新管理形式，全力解决贫困地区交通、饮水等突出问题，提升了扶贫资金的使用效率。2012年，全省财政扶贫资金总量达到27.6亿元，“双联”惠农贷款、妇女小额信贷、扶贫“互助资金”等新型金融扶贫机制基本建立。（三）培育支柱产业，农民收入持续提高。2012年，安排扶贫贴息资金1亿多元，撬动银行贷款26.1亿元，大力支持贫困地区发展特色农业和设施农业，加快推进规模化生产和产业化经营，有力拉动了贫困地区农民增收。58个贫困县农民人均纯收入达到3747元，特色优势产业的贡献额超过40%，当年实现减贫150万人。（四）创新扶贫方式，工作亮点不断显现。积极探索新时期扶贫攻坚的工作机制和有效措施，打造了一批工作亮点。比如，武威等地实施的整体移民搬迁，从根本上解决了贫困群众的脱贫致富问题；临夏、白银、庆阳等地政府主导建立的扶贫资金互助社，有效缓解了发展生产资金短缺的问题；庆阳等地推行的农民参与式扶贫，极大地调动了贫困地区农民的积极性和创造性；定西、天水、陇南、甘南等地加快构建大扶贫工作机制，有力保障了扶贫重点任务的落实。同时，兰州、酒泉、嘉峪关、张掖、金昌、平凉等地，立足当地实际，也进行了有益探索，取得了明显成效。积极推进定点扶贫和东西互助扶贫，初步建立了项目带动、产业帮扶、优势互补、资源共享的扶贫开发机制。（五）统筹扶贫措施，社会事业全面发展。各地全面落实农村低保、新型农村合作医疗等惠农政策，突出推进“两基”攻坚和农村公共卫生体系建设，认真实施广播电视“村村通”工程，全省新农合参合率达到93%，乡村道路通达率达到87%，通电话率达到95%，通卫星电视率达到97%，广播基本实现全覆盖。贫困地区上学难、就医难、行路难等问题得到明显缓解。总体来看，《条例》实施一年来对全省扶贫开发起到了很大的推动作用，效果比较显著。具体分析主要有两个方面的原因：一是从主观层面来看，省委、省政府启动实施“双联”行动，为解决扶贫问题提供了重要手段和载体，构建了专业扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫工作格局，为促进贫困地区发展生产、脱贫致富凝聚了力量，增添了合力。二是从客观层面分析，党中央、国务院对我省现阶段扶贫开发工作高度重视，作出了重要指示，提出了明确要求。习近平总书记到我省重点视察扶贫工作，汪洋副总理专程到我省积石山县蹲点调研扶贫工作。为了全面贯彻落实中央领导同志的指示精神，省级领导利用一个月的时间专门到基层调研扶贫工作，并召开省委理论学习中心组会议，研讨加快推进扶贫开发的对策与办法。二、存在的主要问题和面临的挑战《条例》的出台为全省扶贫开发工作营造了良好环境，提供了法制保障。但从执法检查的情况看，我省扶贫开发面临的形势依然严峻，扶贫政策、措施、机制等方面还有不少需要完善和改进的地方。（一）扶贫攻坚任务十分艰巨。根据新的扶贫标准，全省贫困人口总数超过840万人，贫困发生率为40.3%，绝大多数贫困人口集中分布在秦巴山片区、六盘山片区、藏区三个连片特困地区的58个县。这些区域资源性、区位性、生态性、能力性等致贫因素相互交织、相互叠加，加快脱贫致富面临不少困难和挑战。同时，三大片区外“插花”分布的扶贫对象有90多万人，占全省扶贫对象的10.8%。特别是生活在干旱山区、风沙沿线、林缘地区的贫困人口，贫困程度甚至超过了重点片区，因灾、因病致贫返贫的现象十分普遍。（二）专项扶贫规划亟待完善。从执法检查的情况看，2011年出台的《甘肃省“十二五”农村扶贫开发规划》确定的预期目标、基本思路、重点任务和主要措施已不能完全适应发展变化的新形势，需要进一步修订完善。各地在编制实施“三大片区”扶贫攻坚规划时，立足于申报大项目、争取大投入，致使规划落实难度很大。省内一些地方特别是县一级，仍然在执行十年前的扶贫规划，扶贫工作的针对性和实效性不强。（三）融资难的问题更加凸现。目前，国有商业银行对农民的金融服务重点放在存款、汇兑、结算和保险、基金等中间业务领域，这些业务在一定程度上形成了对农村资金的“抽血”现象。农民生产生活、子女上学、看病就医等方面的融资需求主要靠农村信用社。但农村信用社利率明显偏高，并且贷款期限短、额度小。加快推进农村金融改革，完善农村金融服务，是全省扶贫攻坚面临的紧迫任务。（四）整合扶贫资金难度较大。由于目前各部门组织实施的项目大多是由国家部委立项批复的，项目资金大多为专项资金，并且有明确的投向和支持重点，项目和资金被整合后，项目验收和资金审计无法通过。项目资金整合难是各地扶贫工作面临的一大难题，也是各地反应比较强烈的问题。（五）整村推进需要重新定位。整村推进是我省为如期实现农村扶贫开发纲要（2001—2010年）目标所采取的一项关键措施，在解决温饱阶段发挥了重要作用。但从目前的情况看，由于整村推进包括基础设施改善、社会事业发展和村级班子建设等诸多方面，投入的资金仅有150万元左右，无法完成整村脱贫致富的目标。统筹考虑现阶段的扶贫攻坚任务，整村推进的内涵需要进一步研究和扩展。（六）智力扶贫显得十分紧迫。目前，全省农村劳动力素质普遍偏低，58个贫困县人均受教育年限仅为7.28年，农业实用技术培训与生产需求对接不紧密，劳务培训与市场用工需求不对称，贫困地区农民科技文化素质与就业创业能力远远不能适应建设现代农业、发展劳务经济的需要。无论是大规模推动移民搬迁、务工创业，还是培育增收产业、发展高效农业，都必须把培训农民放到更加突出的位置。三、加快推进全省扶贫攻坚工作的建议我省要与全国一道全面建成小康社会，最大的难题在农村，最难啃的“硬骨头”在贫困地区。必须把扶贫开发作为重大的政治问题、经济问题、民生问题，紧扣基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁三大任务，举全省之力打好扶贫开发这场硬仗。为此，提出以下建议：（一）尽快完善扶贫攻坚规划，统筹谋划主攻方向。根据新的扶贫标准，逐县、逐乡、逐村、逐户组织开展贫困人口识别核查，建档立卡，进行动态管理。在此基础上，制订完善全省扶贫专项规划，与“三大片区”扶贫攻坚规划相衔接，明确年度目标任务，推行“挂牌销号”。抓紧编制全省易地扶贫搬迁实施规划，对缺乏生存、发展条件并有强烈搬迁愿望的贫困人口实施易地扶贫搬迁。同时，进一步强化贫困地区社会保障体系建设，形成社会保障和扶贫开发“双保险”机制。（二）突出加强基础设施建设，明显改善公共服务。切实加大公共财政对贫困地区农村基础设施建设的覆盖力度，健全村级公益事业一事一议财政奖补机制，加强农田水利、安全饮水、乡村道路、危房改造等基础设施建设。完善贫困地区农村中小学校建设改造长效机制，改善办学条件。健全农村三级医疗卫生服务网络，加强乡村医生队伍建设。实施农村重点文化惠民工程，推动文化资源更多地向农村配置。（三）积极创新资金管理方式，着力提高使用效益。加大财政扶贫资金统筹力度，将中央和省级财政扶贫资金“切块”下达到县，由县一级根据实际统筹安排。创新管理制度和政策体系，真正赋予县一级定项目、抓落实、负责任的权力。大力创新财政投入方式，将财政资金重点用于基础设施建设、易地扶贫搬迁、资金互助社培育和富民产业贷款贴息。进一步健全完善财政担保体系，建立贷款风险补偿金，撬动金融资本、民间资本、社会资本投向贫困地区，建立健全多元化的投入体系。（四）努力提高贫困人口素质，增强自我发展能力。进一步巩固义务教育成果，使贫困地区孩子接受良好的义务教育。对贫困家庭子女高中阶段、大专以上职业技术教育实行政府资助，培养具备较高素质的劳动力。依托农民培训项目，对农村“两后生”开展农业先进适用技术培训、转移就业培训和创业性培训，提高科技文化素质和就业创业能力。进一步强化扶贫开发工作政府主导、农民主体的理念，加快构建参与式扶贫机制，确保贫困人口得实惠。（五）改进完善干部考核机制，推动落实扶贫责任。尽快研究完善贫困地区干部绩效考核和工作评价机制，对58个贫困县、760个贫困乡的县、乡两级干部，主要考核扶贫工作，充分调动广大干部的积极性和创造性，促进扶贫开发目标任务的大落实。建立村干部优化机制，以强村富民为目标，选能人、用能人，选好配强村级领导班子，带动群众脱贫致富。（六）认真贯彻落实扶贫条例，切实强化法制保障。2012年出台的《条例》是对近30年来我省扶贫开发工作的总结、提升和规范，建议各级政府进一步加大贯彻落实力度。根据新阶段扶贫工作的新要求新任务，建议省人大常委会紧扣实放“1236”扶贫攻坚行动计划，适时作出加快推进农村扶贫开发的决议，作为《条例》的补充完善，为扶贫开发工作营造良好的法制环境。以上报告，请予审议。