省人大常委会调研组关于四市州人民陪审员工作情况的调研报告（书面）

　　省人大常委会调研组关于四市州人民陪审员工作情况的调研报告（书面）

　　——2013年7月24日在省十二届人大常委会第四次会议上

　　省人大常委会：    为推动全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）在我省全面正确的贯彻执行，省人大常委会确定今年听取和审议省高级人民法院关于全省人民陪审员工作情况的报告。省人大内务司法委员会组成调研组，于5月中下旬对兰州、白银、金昌、临夏四市（州）开展人民陪审员工作情况进行了调研。现报告如下：    一、关于人民陪审员工作的基本情况    人民陪审员制度是我国一项重要的社会主义民主政治制度，是吸收非职业法官作为陪审员,与职业法官共同组成合议庭参与案件审判的司法制度。它是党的群众路线在人民司法工作中的具体体现，是落实司法民主、司法为民理念的重要举措。人民陪审员制度在我国有长期的丰富实践，为适应我国改革开放和全面建设小康社会形势发展的需要，2005年，全国人大常委会颁布实施了《关于完善人民陪审员制度的决定》，对人民陪审员制度的实施作了进一步完善和规范。《决定》颁布实施八年来，四市（州）及其所辖县（区）两级人民法院按照最高法院和省法院关于人民陪审员工作的部署和要求，坚决贯彻执行《决定》，有力推动了人民陪审员制度的施行。    （一）按《决定》选任培训，人民陪审员履职能力逐步增强    按照《决定》和最高法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，四市（州）、县（区）人民法院坚持单位推荐与个人自荐、公平竞争与择优录取相结合，认真开展选任人民陪审员的宣传、动员、报名、审核、提请任命工作。在选任人民陪审员中，一些地方推荐基层人民调解员较多并适当考虑选任少数民族人民陪审员，较好地发挥了人民陪审员的作用。2005年以来，兰州、白银、金昌、临夏四市州分别选任人民陪审员280人、141人、49人、113人，兰州、白银、金昌三市人民陪审员数量达到了最高法院规定的“不低于所在法院现任法官人数的二分之一”的要求。四市（州）人民陪审员大专学历以上的分别为258人、107人、36人、61人，一支拥有较高素质同时兼具广泛性和代表性的人民陪审员队伍初步形成。    四市（州）两级法院对人民陪审员都实行了岗前岗位培训。以法律基础知识、审判工作基本原则、审判职业道德、庭审观摩、法官讲解、座谈交流、以案说法为重点，不断提高人民陪审员的案件审理能力和法庭实务经验。同时积极鼓励人民陪审员自学，法院为每位陪审员订阅《人民法院报》和《司法文件选》，发放有关审判业务书籍，使人民陪审员及时了解审判工作动态、前沿信息和相关法律法规。    （二）管理使用并重，人民陪审员参审活动逐步规范    四市（州）人民陪审员在人民法院内部明确由政工部门具体负责组织实施选任、培训和考核管理工作，庭室负责人民陪审员参加审判活动的日常管理。根据《决定》和最高法院《关于人民陪审员管理办法(试行)》的要求，四市（州）都制定了人民陪审员职权和义务、人民陪审员工作制度、人民陪审员管理办法等，进一步明确细化人民陪审员参审范围、参审程序以及履职培训等，保证人民陪审员工作规范运行。建立健全人民陪审员档案材料，采用“一人一卡”的形式，对人民陪审员思想品德、参与培训、工作实绩等方面进行量化考核记入业绩档案，作为奖惩依据，并将考核结果向县区人大汇报，通报人民陪审员所在单位、社区。    由于采取了以上有效措施的管理，人民陪审员参与案件陪审的主动性和积极性大大提高，发挥了人民监督审判活动的作用，解决了部分法官“怕麻烦”、“怕监督”的思想，提高了人民陪审员的参审人次。2012年，四市（州）人民陪审员参审人次与2010年相比都有大幅度上升，兰州、白银、金昌三市人民陪审员参审人次普遍增长近一倍。四市（州）2010年、2011年、2012年人民陪审员参审案件数分别为：兰州市3221件、4629件、6796件，白银市704件、1118件、1229件，金昌市205件、259件、311件，临夏州325件、418件、566件，均呈逐年上升态势。    （三）强调同审同权，人民陪审员作用逐步发挥    《决定》规定，人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，与法官有同等权利。在实际审判工作中，四市（州）基层法院采取多种措施保障人民陪审员参审权利。庭审前，及时通知开庭时间、地点，提供必要时间保证人民陪审员提前了解案情，为人民陪审员查阅卷宗提供方便。庭审中，鼓励人民陪审员参与案情的调查、询问。案件评议时，认真听取人民陪审员的意见建议，保障人民陪审员独立行使表决权。人民陪审员对案件的处理意见与法官有分歧，经讨论仍无法达成一致的，及时将案件提请院长交审判委员会讨论，支持和保证人民陪审员平等参与诉讼、独立发表意见、依法实行监督。    随着《决定》逐步深入贯彻落实，人民陪审员制度取得了初步成效：一是促进了司法公正。人民陪审员能以大众的视角判断案件是非，能以朴素的思维掂量适用法律的合理性，为审判员从多角度审理案件，正确适用法律提供帮助。同时，人民陪审员加入审判活动，使审判员审理案件更加规范，对预防司法腐败，促进审判员依法办案起到了重要的作用。二是增进了人民群众与人民法院的沟通理解。人民陪审员来自社会各个阶层，庭审时陪审员可以将民意反映到法庭上，庭审后又能将法庭审判情况反馈社会群众，增进人民群众对法院工作的了解，在法院与民众之间搭起了一座沟通的桥梁。三是化解了不少矛盾纠纷。人民陪审员从群众中来，贴近群众生活，在庭审中与审判员的思维形成互补，有人民陪审员参与的案件，做出的判决更容易为当事人接受。同时，人民陪审员在感情上更贴近群众，往往比审判员更有亲和力，能缓解当事人的对立情绪，使当事人之间矛盾纠纷更多的能以调解的方式解决。各地人民陪审员参与陪审的案件，服判息诉率和调解结案率都较高，人民群众对法院裁判的认同度不断提高。    二、关于人民陪审员工作存在的问题和困难    （一）思想认识有待进一步提高。目前，对人民陪审员制度的宣传还不够广泛深入，社会了解程度不高。广大群众在诉讼时不清楚自己有要求人民陪审员参审的权利，案件当事人主动申请人民陪审员参与审判活动的基本没有。有的人民陪审员所在单位对陪审工作支持不够，不太注意为人民陪审员履职创造条件。有的法官存在人民陪审员参与审判最大的作用是缓解审判力量不足的错误观念，有的认为人民陪审员具备的法律知识和水平有限，参审的必要性不大，甚至极个别的不愿人民陪审员参与庭审合议工作。有的人民陪审员缺乏责任感、使命感，把人民陪审员看成是一种荣誉，履职意识淡薄，个别甚至把陪审工作当成负担。    （二）管理使用有待进一步规范。一是人民陪审员“随机抽取”参审的方式在实践中难以落实。《决定》规定“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定”，但实际操作中，受人民陪审员数量、素质或工作时间等条件限制，法院业务庭室或法官更多愿意选择经常有时间能参与陪审的，经验、水平较好或相对熟悉的人民陪审员组成合议庭，长期下来形成“固定陪审员”、“坐班陪审员”，影响人民陪审员职能的发挥。二是人民陪审员参与审判工作中，在通知陪审、提前阅卷、庭审合议、判决结果通报等方面都有不规范的做法，陪审权利没有得到充分保障。三是对人民陪审员的监督不到位。对如何保证人民陪审员的公正与廉洁缺乏有效可行的措施，没有追究陪审责任的具体依据和办法。对不认真履职、长期无法履职等情形缺乏相应的退出机制；人民陪审员名额空缺时，没有相应的补选机制。四是司法行政机关与人民法院在对人民陪审员的选任、培训、考核等方面工作的协调配合上还有待加强。    （三）陪审作用有待进一步发挥。一是陪审工作发展不平衡。好的地区陪审率在80%以上，个别差的只有30%左右。人民陪审员个人参审案件数量，多的一年可达上百件甚至几百件，而有的一年中从未参加过陪审。2012年，兰州市基层法院从未参加过陪审的人民陪审员有80人，占全市人民陪审员总数的28.6%，而参与陪审案件数量最多的达到了397件。二是“陪而不审、审而不议”的现象依然存在。有的人民陪审员缺乏必要的法律知识和专业知识，庭审合议时一味附和法官意见，个别人民陪审员缺乏工作积极性，应付陪审工作，“审案不断案、合议不发言”现象致使陪审活动流于形式。三是“工陪矛盾”突出。一些地方人民陪审员中党政机关和企事业单位工作人员比例较高，个别地方甚至达到90%，容易造成陪审案件与本职工作的冲突，法院经常不得不延期开庭或中途换人重新审理，对正常的审判活动造成了负面影响。    （四）工作保障有待进一步到位。《决定》规定“人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障”。我省各地财政都比较困难，四市（州）仍有多个县（区）未将人民陪审员履职费用列入同级财政。对人民陪审员的补助，全省还没有统一标准，各地执行的标准从每案每人40元到100元不等，做法不一，普遍偏低，有些居住偏远的人民陪审员参与案件陪审，所得到的补助还不够往返交通费和食宿费用，有的陪审案件完全是义务的。这种状况在一定程度上影响了人民陪审员工作的正常开展。    三、关于今后人民陪审员工作的建议    （一）进一步加大宣传力度。人民陪审员制度是社会主义民主政治建设的重要内容，对于弘扬司法民主，促进司法公正，加强法制宣传，提高审判质量和效率具有重要意义。人民法院和司法行政机关要充分发挥职能优势，加大宣传力度，切实提高社会认知度。在社会层面，要紧密结合普法宣传教育活动，利用多种宣传方式，提高整个社会对人民陪审员制度的认知度，使广大群众了解人民陪审员制度，为陪审员制度的发展奠定良好的社会基础。在法官层面，要提高法官对人民陪审员制度的认识，端正少数法官的错误观念，从健全规章制度和工作机制入手，使法官主动、乐于接受陪审员参与审判活动。在人民陪审员层面，要注重培养人民陪审员的使命感和责任感，让其认识到人民陪审员不是一份可有可无的社会兼职工作，或一个荣誉称号、一项政治待遇，而是肩负着代表人民群众参与管理国家事务的神圣使命，从而更加积极地投入陪审工作。    （二）进一步加强人民陪审员队伍建设。要继续加强选任工作领导，充分调动人民群众争当人民陪审员的积极性，将公民自荐和单位推荐有机结合起来。按照《决定》要求，制定新一轮人民陪审员选任工作方案，不断提高人民陪审员的代表性和广泛性，注重年龄、知识、职业等结构的合理性，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。要认真研究建立人民陪审员退出、补选办法，对不符合履职要求、不认真履职、长时间无法履职的人民陪审员，要有相应的退出机制，做到有进有出，保证人民陪审员队伍数量和素质的稳定。要进一步有计划性、针对性和实效性地加强培训工作，不断提高人民陪审员政治素质、心理素质、文化素质和业务素质，不断提高人民陪审员的司法能力。    （三）进一步健全人民陪审员管理使用制度。人民法院要与司法行政机关加强联系协作，相互配合，切实落实好共同管理人民陪审员的要求。进一步明确陪审案件范围，对一些社会影响大、涉及范围广的重大民事、刑事案件吸收人民陪审员参与审理，保障人民陪审员参审率。要完善随机抽取办法，防止“固定陪审”和陪审案件数量不均的现象。要加强对人民陪审员工作情况的监督，建立健全切实可行的评价考核机制，研究对陪审质量的考核办法，全面、科学地考核人民陪审员的工作实绩、思想品德、工作态度、参加培训、审判纪律、审判作风等情况，促进人民陪审员职能作用的发挥。    （四）进一步为人民陪审员创造较好工作条件。要根据我省经济发展实际，多渠道建立人民陪审员补贴经费保障机制，省财政厅要支持省法院按照《决定》和最高法院、财政部的文件要求，共同研究提出具体标准，明确要求我省各级财政按规定的标准，落实人民陪审员工作经费和补助供给。同时，要切实解决好人民陪审员工作中遇到的实际困难，提供必要的工作环境和学习资料以及其他物质保障，为人民陪审员开展工作创造有利条件。    以上报告，请予审议