关于加强全省检察机关基层建设促进公正执法工作情况的报告

　　关于加强全省检察机关基层建设促进公正执法工作情况的报告

　　——2012年8月6日在省十一届人大常委会第二十八次会议上

　　甘肃省人民检察院检察长乔汉荣

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：现在，我代表省检察院报告关于加强全省检察机关基层建设、促进公正执法的工作情况，请予审议。基层检察院是检察工作的基础，关系检察工作全局。目前，全省共有基层检察院97个，基层检察人员3775人，分别占总数的84%和70.1%。2008年以来，全省检察机关坚持以科学发展观为指导，认真落实全国基层检察院建设工作会议精神和《2009——2012年基层人民检察院建设规划》要求，始终将基层检察院建设作为事关检察工作发展的基础性、全局性、战略性任务，紧紧围绕“执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化”目标，不断加大工作力度，狠抓各项执法办案工作，着力推进检察队伍建设，努力提高检务保障水平，基层检察院各项工作取得了新的发展进步。一、坚持以执法办案为中心，加强和改进基层法律监督工作我们始终坚持以执法办案为中心，不断创新工作机制，完善办案制度，切实推进基层检察院执法规范化建设，促进基层检察院不断提高法律监督能力和执法水平。（一）建立科学考评机制，形成正确工作导向。为有效引导基层检察院规范、有序地开展法律监督工作，省检察院在充分调研的基础上，制定了《2009——2012年全省基层检察院建设规划》，从业务建设、服务群众、思想政治建设、班子队伍建设、管理机制等方面，提出了全省基层检察院规范化建设的目标要求。2009年，将基层检察院反贪、反渎、公诉、侦监、民行等9个条线工作，纳入省检察院统一绩效考评范围，考评注重质量与效率相结合、过程控制与结果评估相结合、定量标准与定性分析相结合。2011年，开展了基层检察院建设抽样评估工作，围绕检察业务、队伍建设、检察管理和检务保障等四方面内容，确定27个一级指标、92个二级指标进行综合考评。市、县两级检察院也结合实际，制定了对基层检察院及其内设部门各项工作的考核办法，形成了省、市、县三级检察院上下联动、层层考核的基层检察院考评体系，较好地发挥了激励、制约、引导和评价作用，实现了执法办案工作力度、质量、效率和效果的有机统一。(二)严厉打击严重刑事犯罪，努力维护社会和谐稳定。针对错综复杂的维稳形势，我们要求基层检察院认真贯彻中央关于深入推进三项重点工作的决策部署，加强与公安、法院等部门的密切协作，努力形成打击犯罪的合力。2008年至2012年6月，全省基层检察院共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人42850人，提起公诉 58237人。认真贯彻宽严相济的刑事政策，依法决定不批捕3210 人，不起诉1022人；在依法严厉打击严重刑事犯罪的同时，各基层检察院结合检察职能，切实加大化解社会矛盾力度，全面推行了刑事和解、量刑建议、附条件不起诉、轻微刑事案件快速办理等机制；建立了刑事被害人救助制度，对因遭受犯罪侵害导致生活困难的被害人及其家属，协调有关部门给予了救助；健全完善了信息收集、信息研判、执法办案风险评估预警、社会矛盾化解、群众工作、社会防控等工作机制，促进执法办案不断向矛盾化解延伸。(三)积极查办和预防职务犯罪，努力促进反腐倡廉建设。按照中央反腐败的总体部署，我们始终引导基层检察院把查办职务犯罪摆在突出位置，积极探索侦查一体化机制建设，统一配置、合理使用侦查资源，加强各部门、上下级之间的协调配合，通过交办、督办、协办、异地查办等方式，增强了基层检察院发现和突破大要案件的能力。2008年至2012年6月，基层检察院共立案侦查国家工作人员职务犯罪案件2303件3361人，其中，贪污贿赂案件1962件2864人，渎职侵权案件341件497人，为国家挽回经济损失3.73亿元。各基层检察院集中开展了深入推进治理商业贿赂、工程建设领域突出问题专项治理、查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪、严肃查办家电下乡和涉农领域危害民生民利渎职侵权犯罪专项工作。结合查办案件，切实加强预防宣传和警示教育、行贿犯罪档案查询、预防调查、案件剖析和预防建议等工作，落实职务犯罪预防年度工作报告制度，不断铲除腐败滋生的土壤，推进了惩防腐败体系建设。举办了“法治与责任——全国检察机关惩治和预防渎职侵权犯罪展览”甘肃巡展，涉及全省14个市州，历时100余天，5000余家单位和19.6万人次参观了展览，受到了教育。(四)切实强化诉讼监督，努力维护司法公正。我们要求基层检察院认真落实省人大常委会《关于加强检察机关法律监督工作的决议》，完善监督机制，创新监督措施，不断加强对刑事立案、侦查、审判、刑罚执行和监管活动，以及民事审判和行政诉讼活动的监督，着力纠正执法不严、司法不公不廉等问题。2008年至2012年6月，基层检察院共监督公安机关立案201人，纠正不当立案1370人；纠正漏捕1813人，纠正漏诉458人。对确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉407件，法院审结280件，改判、发回重审188件。依法提请和建议提请民事、行政抗诉1332件，法院审结446件，改变原裁判197件。纠正减刑、假释和暂予监外执行不当457人，纠正超期羁押42人次，纠正监管活动违法行为1626人次。工作中，各基层检察院坚持把监督纠正个案问题和监督纠正普遍性问题，开展经常性监督与开展专项监督，加强诉讼监督与查处司法腐败，强化监督制约与加强协作配合有机结合起来，增强了诉讼监督的实效性。    二、坚持以人为本，切实加强基层检察院队伍建设按照队伍专业化的要求，我们坚持以公正廉洁执法为核心，从解决突出问题入手，努力建设素质优良、作风过硬、执法公正、清正廉洁的基层检察队伍，全面提升了队伍素质和执法水平。(一)切实打牢公正执法的思想基础。坚持把思想政治建设放在首位，严格落实党风廉政建设责任制，不断加强对检察干警的日常教育、管理和监督。按照中央、省委和高检院统一部署，每年围绕一个主题，有针对性地开展集中教育。2008年以来，基层检察院普遍开展了学习实践科学发展观、社会主义法治理念、“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”、“发扬传统、坚定信念、执法为民”和政法干警核心价值观等主题教育实践活动，着力解决干警在理想信念、宗旨意识、执法办案等方面存在的突出问题。组织基层检察院广大干警认真学习检察官职业道德基本准则、职业行为基本规范和检察机关文明用语规则，大力表彰宣传扎根基层、公正执法、一心为民的先进典型，促进了检察干警思想政治素质和职业道德素养的提高。(二)切实加强教育培训工作。坚持把加强教育培训作为提高素质能力的主要途径，突出抓好对领导干部、执法一线干警和新进新任人员的培训。制定了《甘肃省检察人才队伍建设中长期规划》，开展了“提高素质年”活动，督促各基层检察院按照“干什么、练什么，缺什么、补什么”的原则，通过专题讲座、疑难复杂案件会诊、案件质量评查、精品案例评析、优秀法律文书评比、庭审观摩等一系列实战演练和实务技能交流、竞赛活动，进一步提升了检察队伍专业化水平。全面开展正规化分类培训，2008年至2012年6月，共举办各类业务培训班595期，培训干警21622人次。有617名业务骨干分别录入全省侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、理论研究和公文写作人才库，26名业务骨干被评为全省检察业务专家。在强化业务培训的同时，把调处纠纷、释法说理、处置突发事件等纳入培训内容，切实提高了基层检察人员运用法律政策、开展法律监督、做好群众工作的能力。今年以来，根据修改后的刑诉法提出的新要求，邀请全国知名专家学者、高校教授和检察业务专家，通过现场讲座、网络视频培训等方式加强对基层检察人员的培训，进一步提高了对新刑诉法的理解和认知。（三）切实加强纪律作风建设。坚持从严治检，正视并及时解决自身存在的问题。各基层检察院按照高检院及省院部署，深入开展“反特权思想、反霸道作风”专项教育、“维护人民群众合法权益、解决反映强烈突出问题”专项检查和“机关作风建设年”专项活动，先后进行了刑事赔偿案件集中清理、职务犯罪案件扣押冻结款物专项清理、法院判无罪和捕后不起诉案件复查、抗诉案件清理核查、执法办案安全制度专项检查、行政执法与刑事司法相衔接，以及错案剖析等专项工作。通过专项行动，认真查找不足，深刻分析原因，健全工作制度，严肃查处违法违纪人员，使一些执法不公正、不规范、不廉洁等问题得以解决。同时，加大检务督察力度，重点对基层检察院接待群众、检容风纪、办案安全防范、警车和枪支警械使用管理等情况进行了集中督察。(四)认真解决基层编制紧缺、人才匮乏等实际困难。针对一些基层检察院案多人少、办案力量不足的情况，加大下派干部挂职、锻炼力度，实行基层检察人员统一招录制度，新增政法专项编制重点用于充实基层。2008年以来，协调有关部门为全省基层检察院增加编制405名。针对一些基层检察院缺乏法律专业人才、检察官面临断档的问题，落实政法院校定向招录机制，建立基层院定向进人补员制度，选调优秀大学毕业生到基层工作，2008年以来已招录定向培养大学生273名。鼓励、支持在职人员参加司法考试和硕士、博士学历教育，五年间共有844名基层干警通过司法考试。目前，基层检察人员中具有本科以上学历的占72.7%，比2007年提高了18.2个百分点。针对一些基层检察院人才流失严重的状况，重视完善检察官职业保障，努力改善基层干警的工作、生活条件和相关待遇，切实关心、解决干警的实际困难，积极营造了吸引人才、留住人才的良好环境。三、坚持以改革创新为动力，提升基层检察院科学化管理水平按照管理科学化的要求，我们把精准化管理作为提高检察工作科学化水平的重要途径，积极探索符合检察规律和特点的精准化管理方法和工作机制，形成了程序严密、标准具体、责任明确、考评科学、奖惩合理的检察管理体系。（一）加强动态监督管理。针对以往执法程序不严密的实际，督促各级检察院相继制定了职务犯罪线索管理、交办、督办以及指定查办工作规定，民行、反贪、反渎部门加强办案协作配合的规定，办案工作区使用流程规则等案件流程管理制度，使案件受理、分案、审查、复核、汇报、审签、批复等各个环节细化为前后相连、环环相扣的工作流程。全面推行网络辅助办公办案，实行了执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核，上一个环节没有进行完毕，就不能进入下一个环节，变静态管理为动态管理，实现了各个环节的相互衔接和无缝对接，较好地保证了各项检察工作的有序运转。（二）细化工作流程。为进一步规范基层检察院的执法行为，2009年以来，省检察院组织专门力量编印了《甘肃省检察机关工作规程》和《检察业务实用手册》，进一步细化了执法办案等检察业务及检察队伍、检务保障、信息化建设等各项工作内容，形成了广覆盖、重衔接、多维度、严执行的规范化体系，提升了基层院检察工作的科学化、规范化、精准化管理水平。一些基层检察院还推行了工作计划通报制、季度工作分析制和个人工作情况公开制，进一步提升了检察管理水平。（三）不断创新管理机制。针对执法办案和检察管理中出现的新情况、新问题，各基层检察院结合实际，不断创新管理机制。为强化线索管理，有的基层检察院制定了《立案侦查案件办理工作流程》、《案件线索管理制度》；为加强协作配合，有的基层检察院出台了《检警合作办案实施意见》、《介入公安机关侦查活动引导取证办法》；为加强案件质量管理，有的基层检察院制定了《公诉案件质量考评办法》、《民事行政办案工作规定》等制度，形成了线索管理与利用相结合、分工配合与监督制约相结合、办案质量考核与监控相结合等程序严密、制约有效的工作运行机制。（四）健全完善监督机制。全面落实《检察机关执法工作基本规范》，并根据执法办案实际，督促基层检察院加强对重点环节和部位的监管。引导和督促基层院认真落实职务犯罪案件撤案和不起诉报省检察院批准、讯问全程同步录音录像等制度，以及命案提前介入、备案审查和派员指导、执法过错责任追究等一系列监督制约规范，逐步建立起了检务督察、业务考评、责任追究、内部纠错机制。采取专项整改、案件评查、错案剖析、定期通报办案质量、加强侦捕诉工作衔接配合等措施，促使基层检察院规范执法、文明办案。一些基层检察院还结合实际制定了检察人员说情报告制、执行职务回避制等一系列约束性制度规范，确保了检察权的依法正确行使。通过采取上述措施，刑事案件不起诉率由2008年的3.8%下降到2011年的0.8%。职务犯罪案件无罪判决率由2008年的0.83%下降到2011年的0.42%，不起诉率由2008年的17.3%下降到2011年的2.48%，反映不文明、不规范、不公正办案的来信来访明显减少，基层检察院规范执法、文明办案的自觉性进一步提高。四、坚持以保障现代化为目标，推动完善基层执法保障机制我们坚持科技强检战略，紧紧依靠各级党委、人大、政府、政协的重视和支持，大力加强检察经费保障工作，不断推进基础设施、科技装备和信息化建设，使基层基础有了明显改观,检务保障水平明显提升。（一）认真落实基层院公用经费保障标准。积极主动与地方党委、政府沟通，加大协调力度，采取有效措施，认真落实“两房”建设和基层检察院经费最低保障标准，稳步提升检察经费预算，积极争取专案经费、基础建设资金和上级财政专项补贴，有效提高资金使用效益，以确保办公办案需要。根据各地财力变化和基层实际，先后两次商请省财政对18个基层检察院的保障类别进行了调整，提升了公用经费保障标准。目前，全省有62个基层检察院公用经费已达到省定标准。（二）切实加强基层设施和科技装备建设。按照《人民检察院“办案和专业技术用房”建设标准》，积极筹措资金，加快基层检察院“两房”等基础设施建设，共争取到“两房”建设中央预算内投资2.15亿元，是上一个五年的1.72倍；省级预算内投资1250万元，是上一个五年的3.13倍。目前，全省基层检察院“两房”项目建成投入使用81个、在建5个。针对“两房”建设中的欠账问题，会同省财政厅、省发改委开展了摸底调查，协调解决了基层检察院“两房”建设中的一些债务负担问题。同时，按照《人民检察院2008——2010年科技装备发展规划纲要》要求，以职务犯罪侦查“两化”建设为重点，先后为基层检察院添置了侦查指挥、证据收集、交通通讯、检验鉴定等办公办案设备，增强了运用科技手段侦破案件的能力和办公办案自动化水平。2008年至2012年6月，共为全省基层检察院投入装备资金约3.64亿元，是上一个五年的3.43倍，基本上建立起了适应基层检察工作需要的现代化科技装备体系。（三）大力推进信息化建设。积极落实《2009——2013年全国检察信息化发展规划纲要》，把信息化建设作为“一把手工程”，坚持建设、应用、管理、培训并举，不断加快信息化建设步伐。进一步加大资金投入，推动检察专线网和局域网“两网”建设加快发展。2008年至2012年6月，基层检察院信息化建设投入资金共计8500万元，目前全省97个基层检察院全部完成了基础网络建设，检察专线网覆盖了全省各级检察院。主任、各位副主任、秘书长、各位委员：2008年以来，在各级党委的正确领导、人大的有效监督和各级政府、政协的关心支持下，全省检察机关基层建设工作取得了明显成效，先后有10个基层检察院被评为“全国先进基层检察院”，4个基层检察院荣获“全国模范检察院”和“全国检察机关先进集体”称号，1个基层检察院被评为“全国四化建设示范院”，2个基层检察院被评为“全国检察文化建设示范单位”。回顾过去的工作，我们也清醒地认识到，全省检察机关基层建设发展还不够平衡，基层检察工作和队伍建设还存在不少薄弱环节，一些制约公正执法的问题和障碍还没有从根本上解决。一是队伍整体素质不够高，法律监督能力有待进一步提高。基层检察队伍的学历层次、业务素质和执法水平与当前司法需求尚有一定差距，硕士、博士研究生等高层次人才普遍缺乏；一些干警大局意识、服务意识、责任意识不够强，存在就办案而办案的机械思想；一些干警创新意识不强，大胆探索、创新机制不够，工作缺乏创造性、前瞻性；执法办案中，程序不严格、法律文书不规范、手续不健全以及案件质量不高的问题依然存在。特别是随着刑事诉讼法的修改实施，对基层检察干警的执法理念、业务素质和执法水平提出了新的挑战，工作任务不断加大，提高基层队伍整体素质显得尤为迫切。二是“四化”建设统筹协调不够，工作发展不够平衡。受思想观念、工作导向、发展基础等因素的影响，一些基层检察院在检察业务、检察队伍、检察管理和检务保障等“四化”建设方面，仍然程度不同地存在统筹协调不够、发展不平衡的问题，重业务、轻队伍，重实体、轻程序，重打击、轻保护，重管理、轻服务，重硬件、轻软件等思想在一些干警甚至领导头脑中依然存在。在检察业务方面，也存在着各项职能发展不够协调的问题，从而影响到整体职能的有效发挥。三是基层检察院人员紧缺，办案力量不足。目前，全省基层检察院人员少、编制紧缺，检察官断档问题仍然比较严重，1人科室或1人兼数职的问题突出，特别是新刑诉法的实施，工作任务加重的问题将越来越突出。同时，一些基层检察院比照行政机构改革的做法，实行“一刀切”，一方面使得资深检察官提前离岗，造成浪费，另一方面退职人员仍占编制，无法补充必要的人员，给办案带来严重影响。加之，国家实行统一司法考试制度后，检察机关原有人员和新进人员还有相当一部分不能通过司法考试，导致检察机关办案力量严重不足。四是执法保障机制不健全、信息化水平仍然较低。一些基层检察院经费困难，办案经费缺乏有效的制度保障，特别是经济落后地区的基层院尤为突出。随着新刑诉法的实施，检察经费支出将进一步加大，经费紧张局面将更趋严重。和东部地区相比，大多数基层检察院装备简陋，办公办案科技含量低，基础设施落后，信息化建设仍处于较低水平。一些基层检察院还没有达到“两房”建设标准，《检察官法》中一些涉及检察官身份保障和切身利益的规定也没有得到完全落实。这次省人大常委会听取和审议全省检察机关基层建设情况报告，充分体现了对检察机关基层基础工作的高度重视。全省检察机关要以这次会议为契机，深入学习贯彻中央、省委、高检院对检察工作的一系列重要指示，深化对中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义法律体系的学习，准确把握世情、国情、党情的深刻变化对检察工作提出的新考验，继续把基层基础建设作为战略任务来抓，以强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设为总要求，深入推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化建设，不断提高公正执法水平。一是切实提高检察队伍的整体素质。适应新形势新要求，深入学习实践科学发展观，深化社会主义法治理念教育，引导基层检察人员牢固树立推动科学发展、促进社会和谐的大局观，忠诚、为民、公正、廉洁的核心价值观，理性、平和、文明、规范的执法观，夯实检察干警公正廉洁执法的思想根基。强化对基层领导班子选配和监督力度，改革和完善领导干部业绩考核机制，继续执行上级院对下级院的巡视制度、上级院领导同下级院检察长谈话制度、检察长离任审计制度，切实提高基层检察院班子领导检察工作科学发展的能力和水平。进一步加大业务学习和教育培训力度，特别是把新刑诉法的学习培训作为当前一项重要任务，采取有效措施，下大力气抓紧抓好。积极推进“素质工程”，分级分类抓好基层检察人员轮训，优化基层检察队伍的学历、专业结构，培养专业人才和业务骨干。积极协调地方党委、政府，逐步解决基层院编制紧缺、机构不一、人才匮乏、检察官断档的问题。坚持从严治检，不断强化对自身执法活动的监督，完善内部管理制度和监督制约机制，依法查处违法违纪行为，纯洁检察队伍。二是进一步规范执法行为。以领导干部、关键岗位和重点环节的监督制约为重点，全面落实《检察机关执法工作基本规范》，进一步健全完善规范执法的各项工作制度，不断加强对案件管理、跟踪监督、质量评估、目标考核和问题预警等执法活动的全程监督，完善检务督查、业务考评、责任追究、内部纠错等工作机制，形成全方位、多层次、多角度的监控体系，有效解决办案不规范和执法随意性问题。结合“效能风暴”行动，深入查找和整改基层检察院在执法活动中存在的不规范、不公正、不文明等突出问题，进一步完善业务规范体系和考评体系，使每个执法环节和每个执法行为都有章可循。三是健全完善基层检察工作管理机制。重点探索队伍建设、业务建设和信息化建设相结合的基层检察管理机制，将计算机信息网络技术和现代化科学管理手段运用于队伍管理和业务管理中。进一步完善基层检察队伍管理机制，逐步建立符合检察官职业特点的管理模式，健全检察官遴选制度和以检察官为主体的检察人员分类管理制度。深入推进人民监督员制度试点工作，增强执法透明度，更好地接受人民群众和社会各界的监督。认真落实检察机关上下级领导体制，进一步完善集立案、办案、审批、查询、监督于一身的办案管理监督系统，加强上级检察院对基层检察院办案工作的指挥和协调，提高基层院在执法活动中的抗干扰能力。四是大力加强基层检察院检务保障。充分利用中央司法体制改革的大好机遇，健全基层检察院内设机构，充实检察人员。进一步加大装备建设力度，积极推进信息化建设，不断提升基层办公办案自动化水平。切实加强与地方党委、政府等有关机关、部门的沟通协调，探索建立基层检察院经费保障机制，有效解决基层检察院经费困难，不断提高检务保障水平，以更好地适应新形势发展的需要。五是切实加强对基层建设的组织领导。按照基层检察院“四化”建设方向，全面促进检察业务、检察队伍、检察管理、检务保障等各项工作全面、协调发展。进一步加强对省市两级检察院领导干部和各部门联系基层制度的督促落实，积极帮助解决执法办案中的实际问题，切实提高联系工作的实效性。进一步健全基层检察院建设工作报告制度，通过每年向上级院专题报告，认真查找和分析存在的问题，有针对性地采取改进措施。全面推行基层检察院建设抽样评估制度，深入开展争创先进基层检察院活动，以先进院的榜样示范和辐射引领作用，全面推动全省基层检察院建设迈上新台阶。主任、各位副主任、秘书长、各位委员：加强人民检察院基层建设、促进公正执法，离不开省人大及其常委会的有力监督和支持。我们将根据常委会的审议意见，认真进行整改。同时，我们建议：一是对基层反映突出的检察队伍管理、人员紧缺、职业保障等问题，省人大常委会组织专题调研，推动检察官法和有关司法改革措施落到实处。二是协调有关部门，给予基层检察院更多政策和资金上的支持，为基层检察院履行法律监督职责创造更加良好的条件。全省检察机关将高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题，进一步抓好人民检察院基层建设，全面提高检察工作水平，为顺利实施我省“十二五”规划，全面推动科学发展、转型跨越、民族团结、富民兴陇大业，努力建设“幸福美好新甘肃”，作出新的更大的贡献！