省人大法制委员会关于《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法（草案）》审议意见

　　——2010年5月25日在省十一届人大常委会第十五次会议上

　　甘肃省人大法制委员会主任委员  杨育荣

　　省人大常委会：

　　2009年11月，省十一届人大常委会第十二次会议对《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法（草案）》（以下简称办法草案）进行了第一次审议。审议过程中，常委会组成人员一致认为，根据监督法的规定，总结地方人大对“一府两院”的监督经验，制定我省实施办法，把人大依法监督的方式、内容、程序等法律化，使人大常委会的监督更加畅通，程序更加规范，依法监督的作用得到充分发挥，非常必要。办法草案指导思想、基本原则、体例结构和主要内容原则上符合监督法要求，结合我省实际，从监督的重点、手段、途径、程序等方面，进行了积极探索。同时也认为草案还应当进一步把握监督重点，拓宽监督方式，增强监督实效，部分文字表述也应当简明扼要，重复内容应当归纳整合。2009年11月20日，省委以“省委复字［2009］8号”文发出《中共甘肃省委关于甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法（草案）的批复》，原则同意办法草案，同时提出了修改意见和建议。常委会初审之后，法制工作委员会根据常委会组成人员审议意见和省委批复意见，对办法草案逐条进行了认真修改，形成了草案修改稿征求意见稿，于3月中旬分别印送常委会组成人员、各专门委员会、省政府法制办及各有关厅局、省法院、省检察院、14个市州和86个县（市、区）人大常委会以及立法顾问，广泛征求意见。4月底，法制工作委员会汇总、研究并吸收了各方面反馈的意见和建议后，组织调研组赴平凉、庆阳等地就实施办法草案修改稿存在的问题有针对性地进行了专题调研。根据掌握的情况和反馈的意见，再一次对办法草案作了修改。5月8日，召开专家论证会对修改稿进行了论证和修改。提供给本次常委会会议审议的草案二次审议稿，就是在省人大常委会会议审议意见、省委批复意见、基层人大常委会和立法顾问建议以及法制工作委员会调研情况的基础上最终形成的。5月18日，法制委员会对草案修改稿进行了统一审议，现将有关修改情况报告如下：

　　一、关于总则

　　一是立法目的和依据。办法草案是根据监督法第四十七条的授权制定的，制定的目的就是要通过这一法规保障我省各级人大常委会依法、有效地行使监督职权、推进民主法治建设，促进依法行政、公正司法，但它的制定依据并不仅仅是监督法，也涉及人大实施监督所依据的其它法律。因此，建议将第一条修改为：“为了保障本省各级人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）依法行使监督职权，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）等有关法律的规定，结合本省实际，制定本办法。”

　　二是常委会监督职权。办法草案第二条规定了常委会的监督职权，一方面因为它是人大监督程序所依据的基本法，另一方面实施办法主要规定人大常委会的监督职能，其内部工作具体承办程序可不在总则中规定。因此，建议将第二条第二款修改为：“常务委员会行使监督职权的程序，适用监督法和本办法；法律、法规另有规定的，从其规定”；删去第三款、第四款关于常委会监督的程序性规定。

　　三是监督原则。办法草案第三条的内容与监督法重复，为了更好地指导本省各级人大常委会的监督工作，建议将第三条的监督原则修改为：“常务委员会应当围绕国家和本省工作大局，结合本地实际，对关系改革发展稳定和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督工作，促进依法行政、公正司法”（草案二次审议稿第三条）。

　　四是常委会监督内容。办法草案第五条规定对“一府两院”八个方面的工作实施监督，鉴于其中内容均分别在其他各章中都作了较细、较明确的规定，有所重复，建议将第五条删去。

　　二、关于听取和审议专项工作报告

　　一是办法草案第八条关于听取和审议专项工作报告议题确定途径的规定，基本上照抄了监督法第八条，为避免不必要重复，建议删去该条。

　　二是办法草案第九条规定了代表大会专门委员会和常委会工作机构按照职责分工对通过各种途径反映的问题归纳研究，提出听取和审议报告的年度计划等，因属于人大内部职责分工，可不在办法中具体规定，建议删去。

　　三是办法草案第十一条第二款规定“有关专门委员会或者常务委员会工作机构也可以就专项工作报告的有关事项组织调查研究”。对人大组织的调查研究活动，应当视具体情况而定，不宜在办法中对各委和工作机构的日常工作作专门规定，建议删除（草案二次审议稿第八条）。

　　四是办法草案第十四条对专项工作报告不能如期送交常委会会议听取和审议的，规定根据情况列入以后的会议议程。这样的时间期限规定过于模糊，不利于监督。对此类情况，应当首先考虑列为下一次会议议程为宜，避免监督缺失；情况特殊的，列入以后的会议议程。因此，建议修改为：“专项工作报告不能按照监督法和本办法的有关规定如期送交的，报告机关应当说明原因，由主任会议决定不列入当次常务委员会会议议程草案，并根据情况列入下一次或者以后的常务委员会会议议程”（草案二次审议稿第十一条）。

　　五是听取和审议专项报告是人大行使监督权的法定手段，由“一府两院”谁报告，哪个部门、哪个负责人报告，都应有较为明确的规定，以确保有效监督。因此，建议将办法草案第十五条修改为一条三款，第一款为：“专项工作报告由人民政府、人民法院或者人民检察院的负责人向常务委员会报告”；第二款为：“综合性、全局性的重大事项，由正职报告或者受正职委托的副职报告；涉及两个以上政府部门的专题性工作的，由政府分管的副职报告；涉及一个部门的单一性工作的，由政府委托的部门主要负责人报告”；第三款为：“常务委员会会议审议专项工作报告时，有关机关的负责人应当到会听取审议的意见和建议，回答询问”（草案二次审议稿第十二条）。

　　六是办法草案第十八条规定了常委会组成人员可以提出对专项工作报告不满意并要求补充报告或者重新报告的议案，或者提出对审议意见研究处理情况报告不满意并要求重新办理的议案，由主任会议决定是否提请常委会审议。鉴于在此程序中“满意不满意”，主观随意性过大，不好掌握，而且在实践中，对工作不满意可以提出整改意见，对报告本身不满意而重新报告于事无补，且容易造成矛盾。因此，建议删去。

　　三、关于对计划、预算、决算的监督审查

　　一是常委会组成人员在一审中认为，办法草案第二十三条对决算草案的审查内容和第二十九条对预算执行情况的审查内容大致相同，为使法规条文精练，建议将两条进行整合，修改为：“常务委员会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：（一）是否符合有关法律、法规的规定；（二）预算收支平衡情况；（三）重点支出的安排和资金到位情况；（四）部门预算制度建立和执行情况；（五）上级财政补助资金和转移支付资金的安排和使用情况；（六）对下级财政转移支付资金的安排情况；（七）预算超收收入的安排和使用情况；（八）预备费的使用管理情况；（九）对审计报告提出的问题的纠正情况；（十）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况；（十一）其他需要审查的内容”，作为草案二次审议稿的第十九条。

　　二是办法草案第二十五条第（三）项规定了对决议草案经表决未获通过情形的处理。鉴于出现此种情形的原因较为特殊复杂，问题程度相对较大，由主任会议提出决议案，同级政府在规定期限内重新提出决算草案，在实际操作中可能出现较大问题，有一定协调难度。因此，建议删去（草案二次审议稿第二十一条）。

　　三是鉴于办法草案第二十八条所规定的对国民经济和社会发展计划的执行情况重点审查内容中的第（三）项“重大建设项目的进展情况”、第（四）项“政府重大投资项目资金使用情况”、第（五）项“城乡居民收入和解决民生问题情况”、第（六）项“生态建设和环境保护主要指标的完成情况”、第（七）项“资源开发利用和节能减排的情况”等内容，实际工作中不便操作，建议删去，其他各项依序顺延排列（草案二次审议稿第二十四条）。

　　四是办法草案第三十一条第三款规定省人民政府对超收预算作出支出安排，应在本年度第三季度提出方案，提请省人大常委会审查和批准。对此规定，一方面仅规定省一级不能全面包括地方各级，另一方面全部由相应政府完成此项工作也不可能。因此，建议将此款修改为：“本级人民政府动用预算超收收入追加支出时，应当编制预算超收收入使用方案，并由同级人民政府财政部门向人民代表大会专门委员会汇报。预算超收收入使用情况，应当提请常务委员会审查和批准”（草案二次审议稿第二十六条第三款）。

　　五是办法草案第三十七条第二款规定，人民政府有关部门应当对向代表大会财政经济委员会或者常委会财经工作机构提供国民经济运行和预算收支执行、社会保障等重点资金收支情况负责，并提供相关资料。此规定在实际工作中是具体操作规程，政府部门对口负责人大及常委会相应部门，在法规中规定无此必要，具体工作中衔接和适应即可。因此，建议删去（草案二次审议稿第三十二条）。

　　四、关于执法检查

　　对法律、法规执行情况进行检查，是各级人大及其常委会在长期以来对“一府两院”进行监督的有效形式，也是监督法明确赋予的监督手段。

　　一是检查的主要范围。办法草案第四十条规定了四项主要检查范围，这些检查范围都是执法检查工作的应有内容和应有之项，即对宪法、法律法规、地方性法规及决议和决定贯彻执行情况进行检查，没有必要逐一列项。为法规的明了简捷，建议删除“其主要范围”及以后各项（草案二次审议稿第三十五条）。

　　二是执法检查检查议题的确定。办法草案第四十一条规定了根据问题所反映的途径来确定议题。建议修改为“根据下列情况确定”，并删除第二款“省人民政府、高级人民法院、人民检察院可以在每年年底前提出下一年度执法检查的建议”，将此项监督检查任务由人大及其常委会根据实际情况具体确定（草案二次审议稿第三十六条）。

　　三是接受委托的执法检查。办法草案第四十三条第一款规定了省人大常委会接受全国人大常委会委托进行执法检查，建议其中相应内容修改为：“主任会议根据委托的执法检查内容，决定省人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织实施”（草案二次审议稿第三十九条）。

　　四是补充、重新报告的期限。办法草案第四十九条第二款对主任会议对执法检查工作报告审议意见处理情况的处理时限，规定为补充、重新报告应当在六十日内提出。对此，补充、重新报告的情况比较复杂，而常委会一般两个月一次例会，有些事项可能无法在短期内完成，缺乏可操作性。因此，建议删去（草案二次审议稿第四十三条）。

　　五、关于询问和质询

　　一是办法草案第五十三条第二款规定：“常务委员会组成人员及列席会议的人员，可以提出询问”。根据监督法、地方组织法等法律的规定，询问权是法律赋予人大及其常委会组成人员的法定职权，列席会议人员并不享有。因此，建议删去该款（草案二次审议稿第四十八条）。

　　二是办法草案第六十条规定，质询案在未作出答复前，提案人要求撤回的，经主任会议同意，对该质询案的审议即行终止。提起质询，是较询问更为严厉的一种监督方式，程序也更为严格。质询案一经提出，必然有相对不同的法律后果和社会后果，这就要求提案主体在提案前极为审慎。尽管相关法律没有对质询案撤案程序作出规定，为慎重起见，建议对质询案的撤案终止程序不作规定，删去该条。

　　六、关于撤职案的审议和决定

　　一是为了和监督法相一致，建议将办法草案第六十六条第二款关于主任会议撤职案提案权的规定修改为：“主任会议研究通过，可以向常务委员会提出对监督法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案，由常务委员会会议审议”（草案二次审议稿第六十条第二款）。

　　二是为了保障被提出撤职人员的申辩权，建议将办法草案第六十八条第二款修改为：“撤职案在提请表决前，被提出撤职的人员有权在常务委员会会议上口头或者书面提出申辩意见，由主任会议决定是否印发常务委员会会议”（草案二次审议稿第六十二条第二款）

　　除以上修改之外，还对部分文字和个别条款的顺序作了修改和调整。

　　法制委员会已按上述意见提出草案二次审议稿。

　　草案二次审议稿和审议意见，请审议。