关于《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法（草案）》的说明

　　——2009年11月23日在甘肃省第十一届人大常委会第十二次会议上

　　甘肃省人大常委会秘书长 张开勋

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

　　我受省人大常委会主任会议的委托，现就《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法（草案）》（以下简称草案）作如下说明：

　　一、制定实施监督法办法的必要性

　　监督权是宪法赋予人大常委会的一项重要职权。加强人大常委会的监督工作，是发展社会主义民主、实施依法治国基本方略的重要内容，也是我们做好改革发展稳定工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。为了保障、规范监督权的行使，2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法），并于2007年1月1日起施行。这部法律是各级人大常委会对本级人民政府、人民法院、人民检察院工作实施监督的重要法律依据，也是各级人大常委会依法履行监督职权的重要保障。监督法第四十七条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法”。按照这一授权，根据监督法和有关法律的规定，结合我省各级人大常委会监督工作的实践，对监督法规定比较原则的方面进行必要的细化和补充，制定实施监督法办法，使其更加符合我省实际，对于保障各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，完善监督程序，规范监督行为，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，保证监督法在我省的全面贯彻实施，推进社会主义民主法制建设十分重要和必要。从全国范围看，目前已有湖北、黑龙江、福建等10多个省市制定了监督法实施办法。

　　二、实施办法草案的起草过程

　　省十一届人大常委会组成后，常委会领导对制定实施监督法办法工作十分重视，将其列入了2009年立法计划。2009年4月，由常委会主要领导担任起草顾问，省人大法制委员会和常委会法工委牵头，成立了《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》起草工作领导小组，由省人大相关专门委员会和办公厅的有关工作人员共12人组成起草小组。起草小组成立后，对监督法及相关法律、法规、全国人大有关领导在监督法培训班上的讲话精神进行了深入学习，明确实施办法的起草一是要充分体现监督法精神，贯彻监督法规定；二是要结合我省实际，充分体现地方人大监督工作特色。起草小组拟定了工作进度和较为详细的分工安排。根据监督法和有关法律，参考常委会以往制定的现行相关地方性法规，同时吸收借鉴已出台实施监督法办法的兄弟省市的立法经验及我省各级人大常委会在监督实践中总结的经验和做法，完成了实施办法草案（草拟稿），并于7月中旬分送常委会主任、副主任、秘书长和各专门委员会、工作委员会、立法顾问征求了意见。草拟稿经起草小组会议讨论并作修改后，9月份再次分送常委会领导、各专门委员会、工作委员会、省人民政府法制办公室、省人民法院、省人民检察院及各市（州）、县人大常委会、立法顾问征求了意见。在对所收集的意见、建议进行归纳、整理、分析的基础上，作了进一步修改，形成了草案（论证稿）。2009年9月28日，法制工作委员会邀请立法顾问，召开了专家论证会，对草案中涉及的重要问题进行了重点论证，并根据专家论证会的意见、建议再一次作了修改，形成了本草案。10月23日，经省人大常委会主任会议决定，提请本次常委会会议审议。

　　三、需要说明的几个问题

　　监督法中的制度设计与程序规定，不仅对各级人大常委会的监督工作进行了规范，而且给各级人大常委会监督工作留下了实践探索的空间，为地方制定监督法实施办法留下了立法的空间。因此，起草实施办法的指导思想是：依据监督法和其他有关法律规定，在与我省现行的法规、决定相衔接的基础上，进一步完善监督工作的程序性规定。草案的体例基本与监督法保持一致，内容主要是对法律规定得比较原则而实际工作中又确实需要明确的部分，在尽量吸纳我省各级人大常委会监督工作一些比较成熟的做法和经验基础上着重进行细化、补充。

　　（一）关于总则。草案一是细化了常委会主任会议、人大专门委员会、常委会工作机构在监督工作中的具体职责，以增强法规的可操作性；二是将我省多年来在监督工作中行之有效的联系群众的工作制度也予以明确，规定“常务委员会应当保持同人民代表大会代表和人民群众的联系，深入调查研究，依法履行监督职责”；三是从八个方面对常委会实施监督的内容作了明确规定；四是在监督法规定的基础上，对监督工作公开的形式作了明确规定。

　　（二）关于听取和审议“一府两院”的专项工作报告。听取和审议“一府两院”专项工作报告，是各级人大常委会行使监督的主要形式。实施办法草案就各级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告从以下八个方面作了细化：一是草案对专项工作报告议题的确定途径加以细化；二是听取和审议专项工作报告的年度计划，草案分别明确了提出专项工作报告议题建议的程序、主任会议可以调整年度计划的规定和专项工作报告年度计划的印发时间；三是听取和审议专项工作报告前的视察或专题调研，规定了邀请当地人大代表和相关专家参加及专委会或者常委会工作机构就有关事项组织调查研究；四是对专项工作报告意见的处理程序，草案细化了专委会或常委会工作机构的相关工作要求，明确了临时召集常委会的特别规定及特别处理程序；五是对专项工作报告主体，草案作了“报告人发生变更的，报告机关应当于常务委员会会议举行前及时报告常务委员会”的补充规定；六是为了明确审议方向，提高审议效率，使审议更具针对性，规定了专项工作报告的四项重点审议内容；七是常委会组成人员对专项工作报告的审议意见和“一府两院”执行决议情况报告的处理程序，草案分别对审议意见的整理、转办、办理时限及重新办理程序、审议意见和决议、决定情况的公布作了细化和补充；八是对垂直领导部门派出机构的监督，草案作了专门规定。

　　（三）关于计划、预算和审计工作的监督。依法开展计划和预算监督工作，对于加强和改进各级人大常委会监督工作，更好地履行监督职责，对于加强和改进计划和预算工作，更好地发挥计划和预算的职能作用，都具有非常重要的意义，实施办法草案主要从以下五个方面作了细化：1、决算审批。草案规定了编制、提交决算草案的要求、细化了决算草案的审查重点、规定了决议草案的草拟和提请表决程序以及决算草案的处理方式和程序。2、计划预算监督。草案对审议计划、预算报告前期人大专门委员会或者其常委会财经机构的工作要求、计划报告的审查重点、预算执行情况报告的审查重点、专项资金和上年项目结转资金使用情况、政府采购项目预算的执行情况、听取债务情况、非税收入管理使用情况、上级财政转移支付资金使用情况、对政府编制预算调整方案和超收追加支出方案的要求、五年规划中期评估报告的提出及审议程序、报告对规划中的约束性指标的实施情况应当逐项评估等内容作了规定。3、审计监督。草案细化了审计工作报告的主要内容、对审计工作报告作出决议、政府应按期报告决议执行情况以及对审计问题的跟踪监督等内容。4、常委会组成人员审议计划、预算和审计报告意见的处理。草案对意见转办途径及政府的办理时限作出了规定。5、其他规定。草案对决算草案和其他报告进行初步审查的要求、政府向人大常委会提交决算草案及其他报告材料的时间、审议决算草案和其他报告时政府及其有关部门负责人列席会议和回答询问、政府部门提供报告资料的义务、省人大常委会邀请代表列席会议参加审议、各项报告和审议意见向人大代表通报并向社会公布等问题作了规定。

　　（四）关于法律法规实施情况的检查。执法检查作为各级人大常委会行使监督职权的重要方式，其目的就是为了保障宪法和法律的正确实施，保证行政权、审判权、检察权的依法行使，保护公民、法人和其他组织的合法权益。实施办法草案总结了全国人大和我省各级人大常委会开展执法检查的做法和经验，对执法检查主体和检查范围，相关专门委员会组织执法检查的主体资格，执法检查议题的确定途径，执法检查计划的制订、时限、调整、实施方案，委托执法检查工作的委托者、受委托者的职责、程序，执法检查组处理案件的原则，接受执法检查的被动主体在审议过程中的职责义务，常委会组成人员在审议过程中的职权，专门委员会执法检查组执法检查报告的审议方式，常委会组成人员的审议意见和专门委员会的审议意见及重大问题的处理方法、程序及时限，执法检查工作报告的三种处理方式，需要跟踪检查的三种情形，跟踪检查的程序和方式，重大典型违法案件的处理程序，执法检查的宣传报道及公布等作了具体规定。

　　（五）关于行使监督权的其他规定。询问和质询、特定问题调查及撤职案的审议和决定是各级人大及其常委会行使监督权的三种形式，实施办法草案就这三项职权主要作了以下规定：

　　1、询问和质询。草案规定了五项质询案所涉及的事项和内容及对再次答复仍不满意的处理程序。为了弥补监督法的空白，草案分两条规定“质询案中涉及待处理的具体事项，主任会议可以交由有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构督办，并由督办机构向下次常务委员会会议报告。受质询机关应当将处理结果书面答复提出质询案的常务委员会组成人员，并报送督办机构。”和“质询案在未作出答复前，提案人要求撤回的，经主任会议同意，对该质询案的审议即行终止。”

　　2、特定问题调查。草案明确了“调查委员会成员应当不少于五人”的人数规定，规定了调查委员会听取汇报、询问人员、查阅案卷、组织技术鉴定等职权和调查报告的内容及调查结论意见保留的内容。

　　3、撤职案的审议和决定。草案细化了提出撤职案的程序，补充了常务委员会上撤职案说明人的规定，确定了相关机关负责人回答询问、提供相应材料的义务和撤职案的调查程序，并规定撤职案的调查期限不得超过六十日。

　　（六）关于附则。鉴于我省已制定出台《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》、《甘肃省预算审批监督条例》和《甘肃省各级人民代表大会常务委员会实施监督办法（试行）》，考虑到法规之间的衔接问题，因此草案第七十一条规定“预算部分变更的审查批准和决算草案、预算执行审查监督的其他程序和内容，适用《甘肃省预算审批监督条例》和有关法律法规的规定”；草案未设“规范性文件的备案审查”专章，在草案第七十二条规定“规范性文件的备案审查，具体依照《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》执行”；草案第七十三条除规定本办法的施行时间外，还作了“《甘肃省各级人民代表大会常务委员会实施监督办法（试行）》同时废止”的规定。

　　实施办法草案和以上说明，请予一并审议。