关于《甘肃省消防条例(草案)》的说明

　　——2010年3月30日在省十一届人大常委会第十四次会议上

　　甘肃省公安厅副厅长 姚远

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省政府和罗笑虎厅长的委托，现就《甘肃省消防条例(草案)》，作如下说明：

　　一、修订的必要性

　　我省现行的《甘肃省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》(以下简称《办法》)是1999年1月21日经省九届人大常委会第八次会议审议通过颁布实施的，2004年6月4日省人大又进行了修订。《办法》自实施以来，对于贯彻实施《消防法》，预防和减少火灾危害，保护人身、财产安全，维护社会公共安全，推进我省消防事业发展发挥了重要作用。

　　但是，随着经济与社会事业的迅速发展，我省消防工作遇到了许多新情况、新问题。一是消防建设未能与经济建设同步发展，公共消防设施和消防装备建设严重滞后。在城市规模日益扩大，高层建筑、地下工程、公众聚集场所、易燃易爆化工企业以及大型综合性建筑越来越多，用火、用电、用气和化学物品的应用日益广泛，火灾的复杂性、危险性大大增加的情况下，我省城市消防站、消防供水、消防通信、消防通道等公共消防设施的建设发展缓慢。截至目前，全省应建城市公安消防队站137个，实际只有55个；防化洗消、抢险救援、举高消防车等特种消防装备建设，全省平均欠账率达60％以上。社会抗御火灾的整体能力相当薄弱。二是消防安全责任落实不到位。长期以来，一些社会单位对消防工作重视不够，消防安全管理制度不健全、责任不明确、措施不落实，火灾隐患酿成大灾的情况时有发生。这些新情况、新问题的存在都与消防法治手段薄弱有着直接的联系。三是现行《办法》已经不能适应新颁布实施的《消防法》。2009年5月1日，新修订的《消防法》实施后，《办法》的一些内容与国家大法不协调、不适应，甚至相抵触，已经难以适应新时期消防工作的需要，同时也不适应我省经济建设和城市发展的客观需要。

　　鉴于上述情况，为了进一步完善我省消防法规体系，明晰消防安全责任，强化火灾预防，确保消防执法监管的统一，需要对《办法》进行修订。由于此次修订幅度比较大，涉及工作原则，消防安全管理、消防安全职责及监督机制的重大改变。考虑到地方性法规在修改幅度比较大的情况下，在体例上寻求突破更显得必要和紧迫这一情形，因此，我们建议将此次新修订的办法更名为《甘肃省消防条例》。

　　二、修订过程

　　根据省政府2009年立法计划部署，我们于2009年初即着手修订法规的调查研究工作。从我们对修订的调研情况看，社会各界普遍要求尽快修订《办法》，认为修订《办法》是大势所趋和当务之急。为此，我们对近年来消防工作进行了认真、全面、系统的总结，吸取了我省消防监督管理和社会消防工作行之有效的做法和经验；同时收集并借鉴了陕西、天津等兄弟省市的地方立法成果，在此基础上，依据《消防法》的有关规定，起草了条例送审稿。该文本经省政府法制办书面征求省直有关部门及各市州政府的意见后，又先后多次组织专家、学者论证、修改，并经2010年1月14日省人民政府第48次常务会议讨论通过，形成现在的条例草案。

　　本次修订的指导思想：一是以《消防法》为依据，以我省《办法》为基础，通过地方立法，把党和国家对消防工作的一系列方针、政策和我省近年来开展消防工作的经验用法律条文确定下来，巩固消防安全工作取得的成果。二是力求从我省实际情况出发，形成甘肃特色。在国家已经颁发的消防法律、法规、规章的基础上，寻求建立和完善我省的消防法规体系。三是草案中条款的设置，坚持国家法律中已有明确规定的不重复；国家法律中没有规定或规定不够明确的，予以明确和细化。条例草案共七章五十五条，包括总则、消防职责、火灾预防、消防组织、灭火救援、法律责任、附则七个部分。

　　三、需要说明的几个问题

　　(一)关于消防安全责任。《消防法》确立了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则。《办法》对消防责任主体设定不够明确、具体，社会消防安全职责难以全面落实。为了在全省普遍建立起从各级政府到社会各单位的消防组织和责任体系，条例草案在第二章“消防职责”中，对各级政府及有关部门职责作出了明确规定；特别是建立了消防工作联席会议和考评工作机制。事实上，近年来省政府与各市州政府签订的消防工作目标责任书中，都已明确了各级消防安全责任制，取得了非常好的成效。总之，通过立法形式明确规定政府及社会各方面的消防责任，有利于全面落实消防安全责任制，推进消防工作社会化。

　　(二)关于消防监督执法。为了确保条例草案更具有可操作性，在涉及《消防法》规定的建筑消防设计审核、验收、备案，消防安全检查，临时查封措施等执法监督方面的内容时，条例草案在引述强调的基础上，进行了吸收和细化，补充规定了有关内容。其中，第十九条至二十三条均是对建设工程消防设计审核、验收、备案制度的细化；第二十四条强化了建筑工程自动消防设施检测、备案制度；第二十五条对建设工程施工现场责任主体及措施做了明确规定；第二十八条、第三十八条分别依据《消防法》有关消防安全检查、临时查封措施的条款，相应地就申请消防安全检查的条件和实施查封的情形、期限做了明确规定。

　　(三)关于消防技术服务机构。培育、发展、规范社会中介组织，并让其承担起一些行政管理部门转移出去的职能，是政府职能转变的大势所趋，也是适应市场经济发展的必然选择。尽管近年来我省消防技术服务机构逐步得到发展，中介业务领域逐步拓宽，但客观来看，消防技术服务机构与中介业务的发展还存在许多问题与制约因素，这其中最为显著的就是消防技术服务机构的成立、运行、管理在法律体系内缺乏支持和依据。这一问题的存在直接导致了对消防技术服务机构的失控漏管，造成中介机构市场管理混乱，社会竞争无序，服务质量低劣等诸多问题随之产生，严重影响到市场经济秩序和公共消防安全。

　　《消防法》第三十四条规定，消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员，应当依法获得相应的资质、资格。未明确消防技术服务机构的行政主管实施部门及准入条件。原我省实施《办法》只是对自动消防设施设计、安装调试、维修、检测、操作以及电焊、气焊等具有火灾危险的人员进行培训，对消防技术服务机构也未作规定。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项可以设定行政许可。第十五条规定，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。消防技术服务直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全，这类企业或者组织的设立，需要确定主体资格，因此，为从源头上规范消防技术服务中介机构，加强这方面的监管，从根本上推动消防技术服务的健康发展，保障社会公共消防安全，参照2009年7月24日通过的《陕西省消防条例》，条例草案第三十五条至三十七条对消防技术服务机构的许可条件、审批程序等作了明确规定，论证会上有的专家也对此提出支持意见。

　　(四)关于应急救援。《消防法》在涉及应急救援工作时未做细化分类，没有明确哪些事故是属于应急救援工作，需要通过地方性法规细化明确。根据我省实际，条例草案在第四十六条中明确了四类十七项重大灾害事故的应急救援工作。

　　(五)关于参加扑救外单位火灾的专职消防队、义务消防队所损耗的燃料、灭火剂和器材、装备等费用的补偿。专职消防队、义务消防队多由机关、团体、企业、事业单位出资组建，以保卫本单位消防安全为职责。当这些队伍参加扑救外单位火灾后，对其装备、燃料、灭火剂等的损耗予以补偿是合乎情理的，也有助于调动其参加扑救外单位火灾的积极性。从我省实际情况看，部分地区依托地方企业消防队伍实施救援的现象还普遍存在。近年来，企业消防队在参与地方灭火救援任务中发挥了举足轻重的作用。但由于企业消防队经费来源为企业支出，无形中给企业带来了巨大压力，长期以来经费得不到保障，并且时常因费用问题与被救灾单位或个人发生纠纷，造成企业消防队在参与地方灭火救援任务时热情不高、积极性不足。因此，为了提高专职消防队伍的战斗力，保障其正常发挥功用，条例草案第四十七条明确规定了补偿实施机关和程序。

　　(六)关于建设多种形式消防力量。目前，我省专职消防队伍执勤、训练等工作尚不规范，在建设过程中由于未从源头上进行规范，造成专职消防队伍管理、训练、保障跟不上，由此衍生出一系列问题，导致队伍发挥不了应有的作用，甚至出现了某些地方想撤销就撤销的新情况。为了加强和规范我省多种形式消防力量建设，条例草案第四章从涉及专职消防队政府责任、建立原则、经费保障、管理训练、调度指挥等方面做出明确规定，真正使多种形式消防队伍在建设管理上达到“建的起、养的活、用的上”的目的。

　　(七)关于法律责任。《消防法》对大部分违法行为的处罚做了明确规定，条例草案对我省条例新增条款作了对应的处罚规定。罚款数额，是经反复听取各有关方面的意见，根据《消防法》处罚幅度、我省经济发展状况、参照兄弟省市的规定确定的。一是涉及易燃易爆物品管理，新设备、新工艺管理，施工现场管理及消防安全检测的行政处罚；二是对消防技术服务机构违法行为的处罚；三是对建筑设施消防安全检测违法行为的处罚；四是对不履行岗位消防安全职责和特殊工种未持证上岗人员违法行为的处罚；五是对公安消防机构及其工作人员自律性规定，以体现法定职权与义务的统一。同时就未经消防安全检查或者经检查不符合规定，擅自投入使用的公众聚集场所的处罚作了具体细化，限制自由裁量权的范围。

　　以上说明及条例草案，请予审议。