甘肃省人民政府关于推进依法行政工作情况的汇报

稿件来源: 发布时间:2010-05-05 10:55:24

  ——2010年3月30日在省十一届人大常委会第十四次会议上

  甘肃省副省长 刘永富

  主任、各位副主任,秘书长、各位委员:

     按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)关于“地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政情况”的规定,受徐守盛省长委托,我代表省政府报告政府系统推进依法行政、建设法治政府的情况,请审议。

     本届政府组成以来,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入学习贯彻科学发展观和依法治国基本方略,紧紧围绕建设法治政府的目标,牢牢把握依法行政这条主线,科学规划,精心组织,完善措施,狠抓落实,依法行政体制逐步理顺,制度建设质量不断提高,行政执法水平和依法管理经济社会事务的能力得到增强,依法行政取得了明显成效,为全省经济社会发展提供了有力保障。

  一、抓住依法行政的关键。切实强化组织领导

     完善依法行政组织机构和工作机制。省政府将推进依法行政、建设法治政府作为事关全省经济社会发展全局的大事来抓,列入重要议事日程。2008年,调整充实了省依法行政工作领导小组,徐守盛省长担任领导小组组长,省政府分管领导、秘书长和省政府各有关部门主要负责人为成员。制定了《甘肃省依法行政领导小组工作制度》和《甘肃省依法行政工作领导小组办公室工作职责》。省政府常务会及有关会议多次听取汇报并研究依法行政工作,坚持每年定期召开依法行政领导小组会议和有关法制工作会议,加强工作总体部署,确定年度工作要点。2009年,《政府工作报告》明确提出把切实加强依法行政、努力建设法治政府作为推进政府自身建设的重点工作。2010年,又提出“推进依法行政、科学行政、民主行政、廉洁行政,努力建设人民群众满意的法治型、服务型、效能型和廉洁型政府”的要求。目前,依法行政已成为各级政府向同级人民代表大会报告工作的必备内容。

     加强对依法行政的总体谋划和工作部署。按照《纲要》“五年有规划、年度有安排”的要求,省政府在认真总结第一个依法行政五年规划实施情况的同时,2010年1月,制定出台了《甘肃省人民政府全面推进依法行政第二个五年规划(2010—2014年)》(甘政发[2010]9号),从推进职权法治化、决策法治化、立法法治化、服务法治化、管理法治化、救济法治化、监督法治化、自身建设法治化八个方面,勾画出今后五年我省推进依法行政的蓝图,进一步明确了工作目标,为开创全省依法行政工作新局面奠定了良好的基础。省政府注重发挥法制机构在依法行政工作中担负的组织协调、统筹规划、监督检查和政策研究的作用,在新一轮机构改革中,将省政府法制办由原来部门管理的副厅级机构调整为省政府直属的正厅级机构,增加了工作力量,增拨了业务经费,新设立了依法行政宣传指导处。

     注重对市县政府依法行政的监督指导。2008年,国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)发布后,徐守盛省长作出批示,明确要求有关部门加强调查研究,制定贯彻落实措施。之后,由省委组织部、省编办、省人事厅、省政府法制办等有关部门组成调研组,经过两个多月的调查研究,起草并报请省政府发布了《甘肃省人民政府关于贯彻落实〈国务院关于加强市县政府依法行政的决定〉的意见》(甘政发[2008]79号),从8个方面对《决定》确定的目标任务进行分解和细化,提出了34项制度性安排,着重就建立领导干部学法制度、规范行政执法体制、强化行政监督等,做出了明确规定。14个市州政府和86个县区政府结合实际,大都制定了具体的落实措施。修订完善《甘肃省依法行政考核标准》,坚持定期组织开展全省依法行政检查,省政府每年都派出考核组,通过多种方式,对各地各部门依法行政工作情况进行抽查考核,督促市县政府按规定报告年度依法行政工作情况和重大事项。省依法行政工作领导小组办公室积极加强与各地各部门的沟通联系,加大督促检查力度,注重工作的指导和协调。在各地各部门的共同努力下,全省推进依法行政工作形成了总体协调、不断推进的良好格局。

  二、把握依法行政的核心,深化行政管理体制改革

     转变政府职能,深化行政管理体制改革,是推进依法行政、建设法治政府的根本要求。省政府注重更新行政管理理念,努力提高行政效能。

  一是全面落实《纲要》关于“民主决策、依法决策”的制度。制定出台了《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规定》(省政府第33号令),修订省政府工作规则,完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,凡涉及全省经济社会改革发展和关系民生的重大事项,先由法律专家和有关部门进行法律论证,有些还通过报纸、政府网站向社会公开征求意见。政府立法草案全部通过省政府法制网向社会征集意见,集中民智,确保立法工作质量的提高。对省政府签订的重要协议和需要省政府审定的重要合同都交由法制部门严格把关,依法论证,提供决策参考,较好地发挥了法制部门的参谋、助手和法律顾问作用。兰州、天水、白银等市组建了“政府法律顾问室”,通过聘请法律专家,积极为政府重大决策、审查规范性文件、处理涉法事务提供法律支持。

  二是深化行政审批制度改革,加快政府职能转变。认真贯彻落实行政许可法,加大行政许可事项清理力度,经过几个批次的清理,目前,省级政府部门行政审批事项由原来的2315项,减少到763项,累计取消1547项,减幅达66.8%。市州、县区两级行政许可项目平均减幅达到50%以上。省级政府部门新一个批次的行政审批事项清理基本就绪,将按程序审定后向社会公布。省政府发布了《甘肃省实施行政许可程序暂行规定》和《甘肃省行政许可过错责任追究试行办法》,加强对行政许可事项的后续监管。积极探索和创新行政审批方式,省政府和12个市州设立了政务大厅,组建了编制单列的行政审批服务中心,9个市州政府成立了投诉中心,41个县市区建立了集中审批大厅或便民服务中心。省政府政务大厅现有26个部门、498项审批项目入驻,2008至2009年,共受理行政审批和服务事项108742件,办结率达100%,接待政策法规咨询服务118810人(次),基本做到了“件件有着落、事事有答复”。定西市的1个中心、9个分中心联合办公服务模式,得到广泛认可和推广。张掖等市把服务中心建设扩展到乡镇一级,所有乡镇都成立了便民服务中心(室)。积极推进政府信息公开工作,成立了信息公开办公室,制定了政府信息公开办法,编制了政务公开目录,规范了公开内容,提高了政府工作透明度。全省共建立政府信息公开制度1547件,建立行政机关门户网站1122个。

  三是稳步推进政府机构改革,依法界定部门职责。通过机构改革,省政府共设置工作机构48个,比改革前减少了4个,共调整职责205项,其中:取消36项、下放17项、转移22项、加强99项、增加31项。部门之间原存在的120多项重复交叉的职责基本理顺。14个市州政府机构总数由改革前的555个减少为472个,共减少83个,精简15%,平均每个市州精简6个。按照“有增有减、动态管理、保证重点”的原则,继续推进事业单位改革试点,优化整合机构和人员编制,在减少财政供养人员、控制编外进人等方面取得了初步效果。制定出台了《甘肃省机构编制管理办法》和《甘肃省机构编制工作考评奖励办法》,在实现机构编制规范化、科学化、法制化方面迈出了实质性步伐。

  四是努力规范政府自身建设,做到用制度管人管权管事。省政府提请省十一届人大常委会第十次会议审议通过了《甘肃省行政执法监督条例》(以下简称《条例》),以地方性法规的形式,赋予行政执法监督工作应有的法律地位。《条例》颁布后,省政府及时制定文件,对贯彻落实《条例》从五个方面做出了工作部署。各地各部门通过新闻发布会、举办专题培训班、印发宣传手册、制定配套措施等方式,加大对《条例》的宣传落实。为规范政府立法程序,制定出台了《甘肃省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》。通过加强自身建设,全省机关作风得到好转,行政效率进一步提高。

  三、夯实依法行政的基础,不断提高政府立法质量

     按照科学发展观和构建和谐社会的要求,省政府坚持“急需为先、特色为重、质量为上”的原则,努力改进立法方式,着力提高立法质量。

  一是注重科学合理编制立法计划。针对全省经济社会发展中的主要矛盾,省政府坚持立法为经济社会发展服务的理念,科学合理编制立法计划,在加强经济调节、市场监管方面立法的同时,更加重视社会管理、公共服务和改善民生方面的立法。坚持“立、改、废”并举,积极开展法规、规章和规范性文件的清理工作,努力消除“依法扯皮”、“依法打架”现象。2008至2009年,省政府提请省人大常委会审议制定地方性法规13件,省政府制定发布规章23件。这些法规、规章的制定,对促进我省经济社会全面协调可持续发展提供了良好的制度保障。

  二是完善立法程序,创新立法方式。在总结立法实践经验的基础上,我们积极探索建立适应自然规律、经济社会发展规律、党的执政规律和制度建设自身规律的立法工作新机制,努力使政府立法做到事理、法理、情理、条理的有机统一。建立部门、法制机构、政府三级立法协调机制,妥善解决立法争议,努力克服立法过程中可能出现的“争权、争利”等不良倾向,注重运用报纸、互联网等媒体和召开立法听证会、行政相对人座谈会等方式,广泛征求社会公众的意见,不断提高公众对政府立法的参与度。积极探索开展政府立法后评估工作。

  三是抓住源头,强化规范性文件管理。2008年,省政府发布《甘肃省规范性文件管理办法》,确立了对社会具有普遍约束作用“红头文件”的管理制度,严格规范抽象行政行为,强调建立和完善“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查机制。2008至2009年,省政府共收到市州政府和部门报备的规范性文件233件,经审查,先后就农村“四荒地”招标拍卖、新型墙体材料认可、草原植被恢复费征收等14件“问题文件”,责令限期修改或废止。坚持备案审查通报制度,定期公布备案审查的目录和结果,对近三年来未向省政府报备规范性文件的3个省直部门予以通报批评。为进一步适应对外开放的需要,着手开展法规规章外文文本的译审工作。

  四、突出依法行政的重点,不断强化行政执法监督

     加强对行政权力的监督,不断规范行政执法行为,是推进依法行政的重要保障。按照《纲要》关于“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求,全省各级行政执法机关在建立健全执法责任制和评议考核制的基础上,重点做了以下几个方面的工作:

  一是加强行政执法主体资格管理。在巩固行政执法依据梳理、依法界定执法职责的基础上,组织开展了行政执法主体、行政执法人员资格审查和确认工作,对有法定依据从事行政执法活动的机关和组织,经依法审查和确认,分期分批在报刊、网站上向社会公告,对经培训考试合格的行政执法人员,统一发给行政执法证。全省共审查确认行政执法主体资格8859个,审查确认行政执法人员资格92679人,取消不合格的行政执法机构295个,清退不合格执法人员1178人。在省政府法制网开通了行政执法人员和行政执法主体信息查询系统,推动行政执法人员持证上岗、亮证执法,把行政执法活动置于社会公众的监督之下。

  二是进一步规范行政执法行为。按照《纲要》“减少执法层次、适当下移行政执法重心”的要求,省政府在总结天水、定西、兰州、张掖4市经验的基础上,审查批准了庆阳、平凉、酒泉3市开展相对集中行政处罚权工作。通过开展相对集中行政处罚权工作,初步解决了“多头执法、重复执法”和执法不规范的问题。在文化、卫生、农业、水利、国土、交通等系统推行了综合执法工作。2009年,制定下发了《甘肃省规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》,通过组织召开会议、现场观摩等形式,加强对工作的安排部署,要求各级行政机关逐步建立健全行政处罚说明理由、行政处罚裁量合法性审核、行政处罚案卷评查和滥用行政处罚裁量权责任追究四项制度,控制和减少行政处罚的随意性。省工商局制定出台了行政处罚自由裁量权实施规则和细化标准。省监察厅按照“先行试点、总结经验、完善机制、强化应用”的工作思路,在张掖市甘州区组织开展规范行政执法自由裁量权试点工作。去年,召开了全省规范行政执法工作会议,推广典型经验,加强了对规范行政执法工作的指导。省质检、药监、审计、统计等系统不断改进行政执法方式,严格落实“三级合议、三级评查”的案卷评查制度,收到了良好效果。

  三是加强政府内部专门监督。认真贯彻行政监察法及其实施条例,加强对政府职能部门、行政执法机关运用权力、履行职责情况的监督,重点对土地征用、房屋拆迁和环境污染等开展了专项监督,查处了一批在全省有重大影响的案件。坚持“全面审计、重点突出”的方针,突出抓了农业、社保、节能减排、灾后重建等民生项目以及交通、能源、环境保护等基础设施建设项目的审计,加大对重点领域、重点资金、违法违规问题和经济案件的查处力度。强化财政监督,提高财政保障能力,继续细化和完善部门预算,规范政府采购行为,完善非税收入收缴管理机制,提请省人大常委会审议发布了《甘肃省非税收入管理条例》,制定了省直管县财政体制改革试点方案和关于开展乡镇财政管理方式改革的指导意见,在41个县市实施“省直管县”财政体制改革试点,全面实行“乡财县管”财政管理模式。

  四是强化行政复议监督职能。省政府将加强行政复议工作作为依法化解行政争议、努力构建和谐甘肃的重要举措,坚持“以人为本、复议为民”的原则,畅通行政复议渠道,依法办理行政复议案件,加强了对行政机关具体行政行为的监督,切实维护人民群众的合法权益。2008至2009年,省政府收到行政复议申请66件,其中:受理21件,不予受理16件,作其他处理29件。全省各级行政复议机关共收到行政复议申请1271件,其中:受理1139件,经审理,维持原行政机关决定的620件,占54.43%;纠正原行政机关决定的519件,占45.57%。坚持当事入自愿、合法、公平公开和诚实守信原则,充分运用和解协调机制化解行政争议,努力把矛盾化解在基层,化解在萌芽阶段,做到定纷止争、案结事了。兰州、天水等市通过成立市政府行政复议办公室,加强行政复议工作。定西市政府法制办公室被评为全国行政复议工作先进单位,兰州市、武威市政府法制办公室各1名同志被评为全国行政复议工作先进个人。积极探索行政复议与行政应诉新机制,加强与司法机关的沟通联系,省政府与省高院联合下发了《关于完善行政复议应诉与行政审判工作联系制度的意见》,坚持定期召开联系会议,研究行政复议和应诉工作,为做好行政复议及行政首长出庭应诉工作提供了制度保障。

  五、关注依法行政的热点,依法调处矛盾和纠纷

     努力化解社会矛盾和行政争议,减少行政运行成本,有效维护社会稳定,是坚持依法行政的应有之义。省政府注重完善工作机制,防范和化解社会矛盾,维护社会稳定。

  一是完善预警应急机制。认真贯彻突发事件应对法,省、市、县三级政府均成立了应急管理办事机构,完善了应急预案。省政府制订省级专项预案26个,全省共建立各类应急预案37300个,形成了多层次较为完善的应急预案体系。进一步建立健全各种预警和应急机制,并组织了多种演练。应急机制的建立和完善,在妥善处置“5·12”特大地震、三鹿奶粉事件、甘南“3·14”不稳定事件和陇南“11·17”群体性事件中,发挥了重要作用。

  二是完善信访工作机制。加大信访条例的宣传力度,教育引导上访群众依法、有序、文明信访,通过合法途径维护自身的权益。畅通信访渠道,完善信访工作机制,设立省长信箱,开通信访专线,完善领导干部信访接待日制度。实行信访工作绩效考核和责任追究,省政府每年都与市州政府和省直部门签订信访工作目标管理责任书。坚持实行领导包案制度,省委、省政府对35件重点信访问题和重大群体性事件,实行省委常委、副省长包案督办,促进了疑难信访案件的解决。

  三是完善矛盾纠纷调处机制。坚持以制度化促进调解工作规范运行,全省建立健全了人民调解委员会、民事纠纷发案通报、民事纠纷调解联席会议、司法建议回函等制度,设立社会矛盾纠纷调解服务中心,完善人民调解组织网络,进一步规范了人民调解工作。部分县市政府尝试建立了“乡镇干部全员调解矛盾纠纷”制度,改变了过去单纯依靠乡镇司法、综治干部调处矛盾纠纷的状况,工作质量得到提高,纠纷反复率明显下降。全省乡镇、街道和村、社区建立人民调解组织21875个,调解成功率、协议履行率始终保持在95%以上。

  四是完善基层民主自治机制。认真实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法,充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利,建立健全了以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策制度,以自治章程和村规民约为主要内容的民主管理制度,以村务公开、民主评议干部和村委会定期报告等为主要内容的民主监督制度。组织开展了“村民自治模范县、示范乡镇、示范村”、“民主法治示范村”创建活动,整体推进社区建设和村民自治工作,提高了城乡社区服务管理水平,加快了城乡基层民主化进程。

  六、营造依法行政的氛围,加强政府法制宣传教育

  全面落实领导干部学法制度。全省各级政府和部门采取多种方式,认真落实行政机关和领导干部学法制度,加大政府法制宣传教育力度。省依法行政工作领导小组、省依法治省工作领导小组多次邀请全国知名法学专家来我省作专题法律辅导讲座,通过“以会代训”等形式,加强法律知识的宣传普及,使各级领导干部依法行政意识和能力得到不断提升。全省70%以上的市县政府建立了专题法制讲座、领导干部任职前法律知识考察测试等相关制度。建立了“甘肃省领导干部法制教育基地”,定期组织全省地厅级领导干部学法用法集中考试,2008至2009年,地厅级干部2702人(次)参加了省依法治省工作领导小组统一组织的法律知识考试,考核结果作为干部考核任用的依据。全省大部分地区都对领导干部实行了任前法律知识培训考试制度。50%以上的市县把领导干部学法作为一项制度长期坚持,通过建立政府常务会“学法10分钟”、中心组学习法律知识等制度,有力推动了学法活动的深入开展。

  积极营造良好的依法行政氛围。全省各地、各部门采取多种形式开展宣传活动,省政府围绕建设法治政府,在甘肃法制报创办依法行政专刊,在省政府法制网、每日甘肃网法治频道开辟了依法行政专题,开通了甘肃法治手机报,为推进依法行政创造了良好的舆论氛围。在纪念《纲要》颁布五周年之际,编辑发行了“影响甘肃依法行政工作的重要文章”读本,刻录了“甘肃省依法行政工作大型专题系列报道活动”光盘,发行了依法行政专刊特刊。新华网、中央人民政府网等网站和《人民日报》、《法制日报》以及省内各大媒体对我省各级行政机关推进依法行政、建设法治政府的情况进行了全方位报道。通过宣传教育,行政机关领导干部和工作人员的观念逐步从“要我依法行政”到“我要依法行政”转变,对依法行政重要性的认识进一步增强,依法行政已逐步成为广大行政机关工作人员尤其是领导干部的实际行动和工作准则。

     在肯定成绩和总结经验的同时,我们也清醒地认识到,我省依法行政与建设法治政府和依法治省的要求相比,还存在很大差距,主要表现在:一是全省推进依法行政的进展不平衡,呈自上而下递减趋势,依法行政“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象仍然存在,行政管理缺位、越位、错位的现象时有发生。二是事关经济社会发展急需的如土地、矿产资源管理以及事关民生的立法还相对滞后,因利益分歧有些法规、规章迟迟没有出台或出台后操作性不强。三是立法协调机制还不够健全,听取意见机制还不够完善,不同利益主体之间的博弈还不够充分,公众参与度还不够高,意见采纳情况的反馈机制还不够健全。四是行政执法程序还不完善,规范行政执法的措施不力、方法不多,对违法或不当的行政行为纠正力度还不够大,政府层级监督功能尚未得到充分发挥。五是有些地方行政执法机构设置相对分散,形不成合力,队伍素质难以适应工作的需要。六是基层执法中重实体、轻程序的现象仍较突出,有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、粗暴执法等现象还时有发生。七是依法行政工作保障机制还不健全,经费投入不足。这些问题的存在,制约着全省依法行政工作的有效推进,影响到法治政府建设和构建和谐社会目标的实现,需要采取措施,逐步加以解决。

     今后我省依法行政工作的总体思路是:坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,以贯彻落实《纲要》为主线,按照省委“四抓三支撑”总体工作思路和“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略,围绕加快法治政府建设步伐,提高法治化程度,努力推进依法行政工作,积极为全省经济社会又好又快发展创造良好的法制环境。

     一是加快政府职能转变,推进行政职权法治化。进一步理顺职责关系,明确和强化部门责任,切实解决部门职责交叉、关系不顺的问题,逐步实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的转变。

     二是优化行政决策机制,推进行政决策法治化。进一步健全行政决策机制,完善行政决策程序,落实行政决策责任,逐步实现行政决策的科学化、民主化、规范化,使人民群众的要求、意愿得到及时反映。

     三是提升制度建设质量,推进立法法治化。增强立法的科学,性、针对性和可行性,把引导、促进和保障经济社会发展急需解决的制度问题作为重点,着力做好深化改革、促进发展、加强社会管理、保障和改善民生、维护社会稳定、保护生态环境等方面的立法,提高政府立法质量。

     四是提高行政效能,推进行政服务法治化。坚持政府信息公开制度,推进信用体系建设,完善各项社会保障机制,规范行业组织和社会中介机构,努力使政府提供的信息全面、准确、及时,制定的政策、发布的决定相对稳定,行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

     五是深化执法体制改革,推进行政管理法治化。进一步理顺行政执法体制,确保行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩,违法行为得到及时纠正、制裁,公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护,经济社会秩序得到有效维护。

     六是健全化解矛盾纠纷机制,推进行政救济法治化。建立健全各类预警制度,提高政府应对突发事件和风险的能力,依法妥善处理各种社会矛盾和纠纷。

     七是完善监督制约机制,推进行政监督法治化。创新行政监督体制,完善行政监督制度,努力使政府的层级监督和专门监督明显加强,行政监督效能显著提高。

     八是提高依法行政能力,推进政府自身建设法治化。注重行政机关工作人员特别是各级领导干部法律素质的提高,做到执法和服务并举、实体和程序并重,更好地运用法律手段管理经济和社会事务。

     以上报告,不妥之处,请批评指正。