关于《甘肃省就业促进条例(草案)》的说明

　　——2009年11月23日在省十一届人大常委会第十二次会议上

　　甘肃省人力资源和社会保障厅厅长庞波

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省政府委托，现就《甘肃省就业促进条例(草案)》(以下简称“条例草案”)作如下说明：

　　一、制定本条例的必要性

　　   就业是民生之本，安国之策。近年来，省委、省政府坚定不移地把促进就业工作摆在经济社会建设的突出位置，坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，不断完善和落实积极的就业政策，取得了显著成效：一是城乡就业规模持续扩大。城镇新增就业和农村转移就业逐年增加，就业局势总体平稳。2003年—2008年，全省累计城镇新增就业66.7万人，下岗失业人员再就业28.3万人，城镇登记失业率每年都控制在4％以内，全省共输转农村富余劳动力1854多万人次，年均增长17.8％；创劳务收入818亿元，年均增长37.8％。二是政策普惠性不断增强。各项扶持政策巳从下岗失业人员逐步扩大到农民工、高校毕业生等群体范围。2003年—2008年底，累计有260多万人次享受了各项就业扶持政策。三是就业援助进一步深入。以解决零就业家庭就业问题为重点，不断加大政府帮扶力度。到2008年底，累计帮助2.9万户城镇零就业家庭实现了每户至少1人就业的目标，巩固了动态消零成果，就业困难对象就业状况明显改善。四是就业服务体系逐步健全。建立了以省、市、县公共就业服务机构为主体，街道、乡镇、社区劳动保障工作平台为基础，人力资源市场为依托，各类民办职业介绍机构为补充，覆盖城乡劳动者的就业服务平台体系。五是历史遗留问题得到有效解决。成功实现了“保生活”向“促就业”的转变，全省累计有56万名国有企业下岗职工出中心实现了向失业保险并轨，没有发生因并轨而影响社会稳定的事件，保持了社会局势的稳定。

　　虽然我省就业工作取得了一定的成绩，但仍然面临一些矛盾和问题：一是城乡就业压力依然很大。今后几年，全省城镇有就业需求的劳动力每年保持在40万人以上，农村富余劳动力450万人以上。受经济社会发展水平影响，劳动力供给总量较大和就业岗位不足的矛盾仍然突出，劳动力整体素质水平与就业岗位要求之间的结构性矛盾日益加剧。以高校毕业生、农民工和城镇就业困难对象为主的重点人群就业难度不断增加，边远地区、资源枯竭型城市等区域性就业矛盾突出。二是政府促进就业的责任仍需加强。促进经济发展和扩大就业实现良性互动的积极性、主动性还不够，就业管理和服务的水平还不高，一些地区、部门促进就业工作合力不强，促进就业的方法手段不多，地方财政投入严重不足。三是政策落实力度还需要进一步加大。受主、客观两方面因素的影响，一些地区与部门在落实促进就业各项扶持政策时还有折扣，就业政策和社会保障政策之间的联动机制尚未完全建立，促进就业政策督查评估机制还不健全。四是就业服务基础还很薄弱。各级公共就业服务机构的人力资源市场建设水平普遍不高，街道、乡镇、社区就业服务平台投入不足，发展缓慢，工作条件较差。全省就业服务网络信息化建设严重滞后。

　　   2007年国家颁布了《中华人民共和国就业促进法》。为了全面贯彻法律规定，进一步落实促进就业政策，建立促进就业长效机制，努力实现社会就业更加充分的目标，有必要制定我省的地方性法规。近几年，我省就业工作从政策制定、就业服务、全民创业带动就业等方面做了很多探索，取得了一些成绩，积累了一些经验，也存在一些问题。我们认为，将一些符合我省实际的就业政策上升为法律规范，有利于强化各级政府促进就业的责任，明确相关部门的权利和义务，有效解决促进就业工作中存在的突出问题，推动我省经济社会又好又快向前发展。另外，《中华人民共和国就业促进法》的规定原则性较强，适应地方就业促进工作实际的操作性不够，还需要进一步细化，需要在制度层面上提供依据。同时，《甘肃省职业教育发展条例》已经实施，制定我省《就业促进条例》必将对健全完善促进就业地方性法规起到关键性作用。

　　二、起草过程

　　   条例草案主要依据是《中华人民共和国就业促进法》以及近年来省委、省政府陆续制定出台的一系列促进就业、稳定和扩大就业的政策。2007年12月我厅就成立了《甘肃省就业促进条例》起草办公室，2008年初，将初稿印发到14个市、州征求了意见后作了较大幅度的修改。之后又送省就业工作领导小组30个成员单位征求意见，通过吸收和修改，形成条例(送审稿)。随后，按照新组建的省人力资源和社会保障厅的职能，又对条例草案的内容进一步做了调整和修改，上报省政府审议。省政府法制办承办后，书面征求了省财政厅、省发改委等25个部门、14个市州政府以及酒钢公司、金川公司等6户企业的意见，并在甘肃政府法制网上向社会公开征求意见。6月份，又组织召开了有兰州大学、中立源律师事务所、兰州市城关区人力资源市场等单位的专家和实际工作者参加的专家论证会，并邀请省人大法工委、省人大财经委的同志提前介入。会后，省政府法制办与我厅邀请省人大法工委和省人大财经委的同志根据各方面的意见，参考了江西省、河南省、宁夏自治区已出台的地方性法规，对条例(送审稿)进行了较大修改，删去了与上位法重复的内容，在国家和省上政策许可范围内，将行之有效的政策法制化。2009年10月23日省政府第39次常务会议对条例草案进行了审议。会后，根据所提意见再次作了修改。

　　三、需要说明的主要问题

　　(一)关于促进就业工作的管理机构

　　   按照《中华人民共和国就业促进法》第六条规定，国务院劳动行政部门具体负责全国的促进就业工作。结合机构改革情况，草案规定：省人民政府人力资源和社会保障行政部门负责全省就业促进工作；市州、县市区人民政府人力资源和社会保障行政部门主管本行政区域内的就业工作(第五条)。同时，为了统筹城乡就业工作，草案还规定：县级以上人民政府设立的劳务工作机构负责组织、实施本行政区域内城乡劳动力劳务输转的管理和协调服务工作(第二十二条)。

　　(二)关于促进就业的政策扶持规定

　　   《中华人民共和国就业促进法》第二章关于政策扶持的规定原则性较强，缺乏可操作性。我们结合我省就业促进工作存在的实际困难，条例草案第二章除细化有关的扶持政策外，还根据省委、省政府制定的促进就业政策，针对农村富余劳动力转移就业和高校毕业生就业等难点、热点问题，增加规定了具有我省特色的扶持内容，如财政支持农村富余劳动力转移就业培训(第七条第二款)、建立和完善小额贷款担保服务工作(第八条)、引导、组织农村劳动力有序流动及培育具有本地特色的劳务品牌(第十二条)、鼓励和支持普通高校毕业生到城乡基层、非公有制企业和中小企业就业(第九条第二款)及完善离校未就业普通高校毕业生见习制度(第十一条)等。

　　(三)关于创业带动就业

　　   为贯彻落实党的十七大提出“促进以创业带动就业”的要求和《中华人民共和国就业促进法》关于“鼓励劳动者自主创业”的规定，条例草案专门增设了创业带动就业一章。包括：县级以上人民政府应当优化创业环境，完善创业带动就业政策，帮助劳动者自主创业、自谋职业(第十五条第一款)；人力资源和社会保障、农牧等部门建立健全创业服务、创业培训工作机制，建立创业项目评估推介制度和项目库，为创业人员提供服务(第十五条第二款)；为自主创业人员提供经营场地的方便，建立创业园区或创业孵化基地，提供政策扶持(第十六条)；建立创业培训示范基地，面向城乡劳动者开展创业培训，建立健全科学的绩效考评体系(第十七条)；自主创业人员申请小额担保贷款(第十八条)等创业援助内容。

　　(四)关于就业服务

　　   就业服务是促进就业工作的重要内容。条例草案在《就业促进法》规定的基础上，不仅细化了国家有关规定，还结合我省实际，特别是近几年来有关部门每年都要有计划地开展扶助就业困难人群的“就业援助月”活动、帮助农村富余劳动力就业的“春风行动”、面向大中专技校毕业生的“就业服务月”活动、扶持非公经济的“民营企业招聘月”活动等专项就业服务所积累的经验，细化了为劳动者免费提供就业服务(第十九条)；人力资源市场建设(第二十条)；专项就业服务活动(第二十一条)；就业失业登记(第二十七条)等内容，增加了建立就业服务举报投诉制度(第二十六条)；因自然灾害、突发性社会事件、经济形势发生重大变化可能造成规模失业的，县级以上人民政府及其有关部门应当给予企业政策扶持，鼓励企业采取多种措施稳定就业岗位(第三十条)等规定。

　　(五)关于职业培训和教育

　　   提高劳动者素质、培养职业技能是增强就业竞争力、促进就业的重点。条例草案在总结近年来工作实际的基础上，结合我省颁布实施的《甘肃省职业教育发展条例》的相关规定，创新思路，规定有关部门和培训机构要开展多种方式的培训工作，不断提高培训的针对性、实效性，鼓励学练结合，实行政府创办公共实训基地、企业提供实习场所和实习指导教师、学校组织有目的的实习相结合的方式，全面培训实用人才(第三十二条)；针对不同人群开展有针对性、目的性的培训，如向农村劳动者传授就业技能和外出就业基本知识(第三十三条)；增加了具备条件的院校可以依法建立职业技能鉴定机构，对院校学生开展职业技能鉴定服务(第三十四条第二款)的规定。为了保护受训人员和培训机构的合法权益，保证和提高培训质量，规定了为享受政府补贴人员进行培训的机构应当是具备相应资质并经过招标投标方式确定的(第三十六条第一款)；培训机构应当按照要求完成培训任务，有关部门对培训质量进行考核，对不合格的予以处理(第三十七条)。

　　(六)关于就业援助

　　   《就业促进法》规定对就业困难人员实施就业援助，但对具体的援助措施没有详细规定。2006年以来，我省针对困难群体就业难的问题，出台了包括援助零就业家庭等困难群体的一系列政策措施。条例草案在第六章对就业困难人员的就业援助作出了具体规定。主要有：对就业困难人员给予社会保险补贴、培训补贴、创业贷款及相关税费减免等扶持政策(第四十一条)；企业吸纳就业困难人员就业的，按照规定给予社会保险补贴(第四十二条)；政府开发公益性岗位，优先安排就业困难人员，并在国家规定的给予岗位补贴之外，还给予相应期限的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险补贴(第四十三条)；建立零就业家庭专项援助制度(第四十四条)；对资源枯竭地区的劳动者引导转移就业，并在经营场地、税费减免方面给予扶持(第四十五条)；对进城就业的农村劳动者和就业困难人员在劳动报酬、社会保险赔偿等方面提供法律援助(第四十六条)等援助措施。

　　(七)关于法律责任

　　   《就业促进法》关于法律责任的规定比较全面，为了保护劳动者的合法权益，草案在法律责任部分细化了人力资源和社会保障、农牧等有关部门及其工作人员责任追究的规定(第四十七条)；增加了经营性职业介绍机构的责任追究(第四十八条)和伪造、涂改、转让、买卖就业失业登记证的责任(第四十九条)；培训机构套取政府培训补贴的责任(第五十条)。

　　四、下一步的相关工作

　　省人大常委会审议通过本条例后，我们将重点做好以下工作：

　　一是认真组织好法规的学习培训工作。有计划、有重点地组织本单位、本系统的干部职工开展学习培训，特别是领导同志要带头学习，熟练运用。同时要发挥各级就业工作领导小组的作用，组织做好相关部门工作人员的学习培训工作。

　　二是做好法规的宣传引导工作。省厅将统一安排部署，制定具体的宣传计划，充分利用广播、电视、报纸、杂志等媒介，采取通俗易懂、形式多样的宣传方式，加大宣传力度。同时要指导各地，结合实际，推动宣传引导工作深入开展。

　　三是抓紧制定和完善相关配套政策。要按照法规规定内容和职责分工，结合实际，提前部署，及早研究制定具体实施的配套政策。同时认真做好相关规章和规范性文件的清理工作。

　　四是做好法规施行的基础性工作。要以贯彻实施条例为契机，进一步完善就业工作领导机制，加强协调配合，实现齐抓共管。要进一步加大全民创业带动就业工作力度，完善公共就业服务制度，规范人力资源市场管理，加强基层工作平台建设，强化重点群体就业援助，加强职业培训与教育，加强就业失业登记和劳动力调查统计等工作。

　　   以上说明和条例草案，请审议。