甘肃省第十一届人民代表大会法制委员会关于2009年工作总结和2010年工作要点的报告（书面）

　　2009年12月25日省十一届人大法制委员会第十八次会议通过

　　2009年工作总结

　　2009年，法制委员会认真贯彻党的十七大和十七届四中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，牢固树立以人为本、立法为民的理念，紧紧围绕提高立法质量这一重点，认真履行职责，全面完成了今年立法任务，为我省的法制建设做出了努力。

　　一、扎扎实实做好法规案的统一审议工作

　　一年来，法制委员会按照常委会工作要点和年度立法计划，围绕立法项目，认真履行统一审议职责，对《甘肃省非税收入管理条例》、《甘肃省促进中小企业发展条例》、《甘肃省职业教育发展条例》、《甘肃省行政执法监督条例》、《甘肃省城乡规划条例》、《甘肃省林地保护条例》和《甘肃省档案条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》、《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》等9件法规案和法规修订案进行了统一审议，向常委会提出8件法规草案二次审议稿、9件法规案表决稿、17份审议结果和修改意见的报告。其中，《甘肃省非税收入管理条例》等6件法规案和《甘肃省档案条例》等3件法规修订案已经常委会审议通过；《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法（草案）》和《甘肃省就业促进条例（草案）》已经常委会一审。

　　在统一审议法规案的工作中，法制委员会注重总结经验，努力探索提高法规质量的新思路和新办法，牢牢把握好三个原则：

　　（一）坚持以人为本、科学发展的原则。法制委员会审议法规始终坚持以科学发展观为指导，注重以人为本和科学发展，坚持地方立法为全省经济社会又好又快发展服务的宗旨，把科学发展观寓于法规审议的各个环节之中。例如，在统一审议《甘肃省职业教育发展条例（草案）》过程中，鉴于我省是劳务输出大省，加强农民工的技能培训对于提高其素质极其重要。为此，法制委员会提出，应将农民转移就业培训纳入职业教育的范畴，体现出职业教育对农民工就业培训的扶持和支持。法制委员会建议，在条例草案二次审议稿中增加了“在农村产业结构调整、科学技术开发、技术推广、扶贫和移民安置资金中安排一定比例用于农村职业培训”等内容。

　　（二）坚持维护社会主义法制统一的原则。在统一审议中，法制委员会一是坚持不与上位法的立法宗旨和立法精神相冲突，不照抄照搬，着眼于解决本省实际问题，有几条定几条；二是坚持法规之间和同一法规的条款之间相互衔接、协调一致；三是坚持在设定行政处罚、行政许可、行政强制和行政收费时，严格按照法律法规的规定，不超越范围。例如，在统一审议《甘肃省林地保护条例（草案二次审议稿）》过程中，对于林地“征用”的概念如何界定，对在山坡地开垦种植农作物时，究竟是按照地理纬度还是海拔高度进行限定等问题上，委员们意见不统一。经过认真研究和深入讨论，法制委员会认为，根据第十一届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》中第二条的有关规定，建议将条例中的“征用”修改为“征收、征用”；另外，按照国家的相关法律，结合我省陇南等地区的实际情况，建议在条例中作出“禁止在25度以上的陡坡地开垦种植农作物”等规定，既保持了与国家上位法的一致，维护了社会主义法制统一，同时，对于加强林地保护，规范林地管理，合理利用森林资源，切实维护林地所有者和使用者的合法权益，发挥了积极的作用。在统一审议《甘肃省档案管理条例（修正案草案）》过程中，法制委员会认为，条例草案法律责任中对违法单位及个人进行处罚的内容，在表述上和上位法不够一致。经过讨论，法制委员会提出修改建议，将原条例草案第三十三条细化为三种情形，分三条表述，并在处罚的数额和幅度上保持了与上位法的一致，使罚则表述更加清晰明确，也便于执法部门操作。

　　（三）坚持重要条款逐条审议、逐条表决的原则。在统一审议《甘肃省行政执法监督条例（草案）》时，法制委员会经过研究后认为，行政执法评议考核是人民政府对行政执法部门行政执法工作情况进行评价、对行政执法部门和行政执法人员是否正确行使职权和履行法定义务情况进行检验的一种行政执法监督制度，其目的是为了促进合法行政、合理行政、高效行政。统一审议过程中，对于是否增加行政工作评议考核，是否将评议考核结果和成绩向社会公开公示等问题，有的委员认为，考核工作已经有组织部门在进行，政府考核在现实操作中因体制、机制等原因，在实施过程中有难度，且建立法制政府是一个循序渐进的过程，是一项长期的系统工程，要一步一步地做，建议取消该项条款的相关表述；而有的委员提出，增加该条款与条例的总则第四条“行政执法监督接受社会舆论监督和群众监督”相呼应，既然总则中已经有了这样的规定和立法精神，因此增加该条款，既是人大立法的一个亮点，同时也体现了通过人大立法促使政府依法行政向前推进的进程和作用。最后，就该条款法制委员会启动单项条款票决表决机制，参会的8名法制委员会成员以单项票决方式进行表决，最后以6票赞成、2票反对，通过了在草案建议表决稿中作出规定，将行政执法考核结果应当向社会公布等内容。

　　二、改进方式方法，加强立法调研

　　统一审议中要严把质量关，就必须使法规充分反映民意、最大限度地符合我省的具体情况和实际需要。法制委员会充分认识到吃透实际情况对于提高立法质量的重要性，因此，扎扎实实地抓了立法调研这一基础环节。

　　近几年来，城市供热已经成为城镇居民和政府关注的焦点问题，关系到人民群众的生活和社会稳定。通过地方立法来规范城市供热管理和城市供热运行秩序，提高供热服务质量，保障用户和经营者的合法权益，显得越来越重要和越来越迫切。为此，在《甘肃省人大常委会2009年立法计划》中，《甘肃省城市供热条例（草案）》被列为调研项目。为了尽快熟悉和全面掌握全省城市供热的现状以及供需双方之间的矛盾和主要问题，为下一步立法工作打下扎实的基础，由法制委员会牵头，在法制委领导的带领下，由法工委各处室的有关同志组成三个调研组，于2009年3月，在兰州市开展立法调研，听取了兰州市建委有关供热工作的汇报和供热用户的意见、建议，对兰州市的供热站点、供热企业进行了实地考察，对立法的必要性和可行性作了初步论证，完成了关于兰州市供热情况的调研报告。7月，赴庆阳市开展立法调研，深入了解我省部分市（州）城市供热的情况和制定出台供热条例草案的意见建议。期间，调研组召开了3次座谈会，广泛听取供热主管部门、经营企业、用户代表及相关部门的意见。同时委托甘南州人大常委会对高寒地区供热问题进行调研。8月，为学习考察兄弟省市关于供热方面的立法经验，又赴吉林省对该省的供热情况及立法过程中面临的问题进行了调研。在对省内外供热情况及存在问题进行梳理和研究的基础上，于11月形成了调研报告。

　　在前后历时共9个月的调研过程中，调研组将兰州市多年来行之有效的做法和全省现行政策以及外省好的做法进行对照分析，确定立法中需要协调解决的一些重大问题。“两委”领导先后两次主持召开法制委、法工委工作人员会议，就这些重大问题进行反复研究。在此基础上，调研组完成了调研报告，从供热现状存在的主要问题以及立法的必要性和可行性等方面作了全面分析，并提出了几点建议。调研报告以送阅件形式已印送常委会领导及相关部门。

　　三、积极探索，拓展民主立法途径

　　实践证明，坚持地方立法的科学化和民主化，在立法过程中扩大公众参与、广泛集中民智，是提高立法质量的重要途径。一年来，法制委员会对拓展民主立法的新途径、新方法进行了积极探索。

　　《甘肃省促进中小企业发展条例（草案）》和《甘肃省城乡规划条例（草案）》分别在常委会第六次、第十次会议上进行了第一次审议。一审后，法制委、法工委根据审议情况召开会议研究认为，这两部条例草案涉及面较广，关系到我省经济社会发展的大局，为了使条例草案二审稿能够全面、客观地体现立法在调整社会关系、繁荣我省地方经济等方面的作用，法制委、法工委建议主任会议对这两部条例草案隔次审议并将“条例草案修改稿”通过网络、报纸等媒体面向本省各类组织和群众广泛征集修改意见，以便进一步修改完善后，再提请省人大常委会审议。后经报请主任会议同意，将这两部条例草案修改稿在《甘肃日报》和《人民之声报》全文公布，向社会公开征求意见。两部法规草案向社会公示后，法制委员会对来自各方面的修改意见建议进行汇总和整理，并充分吸取了合理的意见建议，使法规更加完善。

　　对这两部重要法规草案进行隔次审议并面向社会公开征求意见是法制委员会对我省地方立法中民主立法、开门立法、科学立法的有益尝试，为下一步常委会探索我省民主立法的新途径、新方法积累了宝贵的经验。

　　四、以学习实践科学发展观活动的整改为契机，不断探索和完善民主立法的新制度、新机制，努力加强自身建设

　　2009年初，根据省人大常委会党组和机关党委的安排部署和要求，学习实践科学发展观活动进入整改阶段。法制委员会以此为契机，在建立和完善民主立法、科学立法的新机制、新制度方面进行积极探索，不断加强自身建设。

　　为了使立法顾问工作进一步制度化、规范化，根据《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》的规定，结合我省地方立法的实际情况，制定了《甘肃省人大常委会立法顾问工作制度》，明确了立法顾问的任期、聘任程序、工作职责和待遇保障等事项。经主任会议通过后成为省人大常委会内部工作制度，使我省的立法顾问工作进一步规范化、制度化。另外，法制委员会还结合整改活动，一是修改、完善了《甘肃省人大常委会立法联系点工作制度》；二是建立了地方性法规质量跟踪评估制度；三是建立和完善地方立法专家库；四是完善了地方性法规草案委托起草制度；五是建立和完善了地方立法听证制度等七项工作制度。

　　五、积极完成常委会交办的事项和任务

　　（一）完成甘肃地震灾区灾后恢复重建的调研。根据6月17日主任办公会关于“省人大常委会开展专题调研和监督工作安排意见”，省人大常委会组成由常委会分管领导朱志良副主任牵头、法制委员会主任委员杨育荣为组长的地震灾区灾后重建工作专题调研组，从6月29日到8月21日，对全省地震灾区灾后重建工作进行了专题调研。调研组先后利用54天时间，采取召开座谈会、听取汇报、走访了解、实地查看等方式，深入陇南市、甘南州的部分重灾县，深入22个灾后重建点的农家院落、“五保”家园、学校、医院、建设工地等，看望慰问受灾群众，与基层干部群众面对面地进行了交流，全面了解了受灾群众的生产生活情况以及灾区恢复重建进程中遇到的困难和矛盾，分析了完成恢复重建任务需要解决的主要问题，于8月底形成调研报告后提交省人大常委会第十一次会议审议。审议中常委会组成人员对灾后恢复重建调研工作给予了充分肯定，也提出了一些意见和建议。9月底，省人大常委会办公厅将调研报告以及常委会会议上的审议意见向省政府办公厅进行了转送。

　　  （二）认真办理常委会交办的省十一届人大二次会议上代表意见建议。6月份，由法制委员会主任委员杨育荣牵头，会同省公安厅和财政厅，赴玉门市现场办理了省十一届人民代表大会第二次会议第326号代表建议案，即张静昌等3名省人大代表提出的“关于对玉门市公安局‘三台合一’指挥中心建设项目给予经费补助的建议”。这次代表建议现场督办，法制委员会领导高度重视，在召开现场办理前进行了实地调研，了解了指挥中心建设的实际情况，并多次召集有关承办单位汇报、座谈和协调，共同商讨解决方案。由于具体承办单位和责任部门准备充分，精心组织，认真办理，使代表建议所提问题得到较好落实，代表和基层干部群众都比较满意。

　　（三）配合做好全国人大常委会法制委员会立法调研和接待工作。今年，法制委员会配合完成了全国人大常委会委员、法工委主任李适时一行来甘肃进行赔偿法草案的立法调研和全国人大常委会委员、法律委员会副主任委员刘锡荣、李重庵一行来甘肃进行可再生能源法修正草案的立法调研。

　　一年来，法制委员会还配合常委会办公厅完成了西藏、湖北、天津、广东、辽宁、黑龙江、吉林和宁夏等十多批兄弟省市人大法制部门的考察调研工作。

　　回顾总结一年来的工作，法制委员会还存在一些不足，如立法的前期调研工作不够深入，对常委会组成人员审议意见吸收情况的反馈工作做得不够细，法制委员会成员的法律专业知识水平和审议法规的能力有待进一步提高，在今后的工作中要加以改进。

　　法制委员会2010年工作要点

　　2010年，法制委员会要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，不断提高立法质量，为进一步推进我省的社会主义民主法制建设和经济社会发展做出努力。

　　一、严把质量关，做好统一审议法规案的工作。根据常委会工作要点和年度立法计划作出安排，有计划有步骤地开展统一审议工作，严格按照地方性法规质量标准的要求，严把法规审议的质量关，为进一步提高法规审议质量做好每一个环节的工作。

　　二、努力创新，不断完善各项制度。要邀请部分法制委员会成员参与二审的调研和修改工作，总结有益于提高法规质量、降低立法成本的调研方式，并建立相应的制度；要继续探索人民群众参与地方立法的新途径，发挥好立法联系点和立法顾问的作用，进一步加强民主立法制度建设。

　　三、加强调研，提前介入。要加强与其他专门委员会、政府法制办和法规草案起草部门的联系、沟通，提前介入专委会的法规起草、修改和调研工作。法制委员会要加强调查研究，对重要的法规案，要尽可能提前介入，同起草单位和相关的专门委员会沟通，了解法规草案的起草情况和法规所涉及的主要问题，为统一审议做好准备。

　　四、加强自身建设。要切实发挥委员们的积极性、主动性，加强立法调研和法学基础理论培训学习，不断提高履职水平。要从实际出发，结合立法任务，统筹安排，合理调度，采取多种措施，使委员们尽可能多地参与到立法工作的各个环节中来，并结合立法实践，加强立法理论研究。  

　　（一）年内组织法制委员会成员赴外省进行立法考察，学习兄弟省（市）法制委员会在开展统一审议工作中的好经验、好做法，进一步拓宽委员们的立法视野和眼界，为科学立法、开门立法、民主立法打下扎实的基础。

　　（二）年内结合2010年立法计划，确定一至二个选题，组织法制委的成员开展立法调研活动，并形成法制委员会的调研报告，为法制委员会统一审议法规打好基础。

　　在新的一年里，法制委员会要在省人大及其常委会的领导下，增强政治意识、大局意识、责任意识、创新意识，以饱满的热情、求实的态度，努力做好各项工作，为地方立法做出贡献。