甘肃省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国矿产资源法》和《甘肃省矿产资源管理条例》贯彻实施情况的汇报

　　——2009年11月25日在省十一届人大常委会第十二次会议上

　　省人大常委会执法检查组副组长

　　省人大环境资源保护委员会主任委员 赵伟民

　　主任、副主任、秘书长，各位委员：

　　根据省人大常委会2009年执法检查的安排，以省人大常委会副主任马尚英为组长，省人大环境资源保护委员会主任委员赵伟民为副组长，部分省人大环境资源保护委员会委员及省人大代表组成的执法检查组，从7月至10月，在全省开展了《中华人民共和国矿产资源法》和《甘肃省矿产资源管理条例》（以下简称“一法一条例”）的执法检查。这次检查的重点是各市、州贯彻实施“一法一条例”的基本情况，地质矿产主管部门对勘查、开采的审批和监督管理情况以及对违法勘查开采矿产资源的查处情况，勘查、开采矿产资源对生态环境的影响情况，共伴生矿产资源和尾矿的综合利用情况，群众反映突出的矿产资源开采问题以及贯彻执行“一法一条例”中存在的问题和建议等情况。

　　这次执法检查以各市、州自查与执法检查组重点检查相结合，采取报送材料、听取汇报、座谈交流和实地察看等方式，分三个阶段进行。第一阶段为自查阶段，由各市、州人大常委会组织，并将自查报告上报省人大常委会。第二阶段为重点检查阶段，执法检查组在听取了省国土资源厅关于全省贯彻执行“一法一条例”情况全面汇报的基础上，于9月13日至10月21日，对陇南、白银两市进行了重点检查。期间，检查组认真听取了两市人大、政府和所到县区政府关于矿产资源管理和保护情况的汇报，多次召开了由有关部门负责人、企业负责人和基层代表参加的座谈会，广泛听取了各方面的意见和建议。重点检查了有色金属矿产和煤炭资源的勘查、开发利用及保护情况，实地察看了洛坝有色金属公司、白银公司厂坝铅锌矿、小厂坝铅锌矿、阳山金矿、白银红会矿区等21个矿山企业，听取了企业情况介绍，查看了井巷工程和相关地质、设计资料。第三阶段汇总情况，分析研究，形成报告。

　　通过检查，检查组认为，自“一法一条例”颁布实施以来，全省各级政府和国土资源行政管理部门高度重视矿业发展，在贯彻实施“一法一条例”方面做了大量的工作。坚持“在保护中开发、在开发中保护”这一原则，认真依法行政，强化监督管理。围绕维护矿产资源国家所有这一主权，不断加大宣传力度，坚持不懈地开展专项治理整顿，加快了矿产资源利用方式的转变，促进了我省矿产资源开发与环境保护的协调发展。现将检查情况报告如下：

　　一、我省贯彻实施“一法一条例”的基本情况

　　近年来，各级政府和国土资源行政管理部门把“一法一条例”的贯彻实施和加强矿产资源开发利用有机结合起来，不断加大监管和执法监察力度，矿业权管理行为、矿产资源勘查开发秩序不断规范，矿产资源浪费严重、矿业秩序混乱的问题已基本得到解决，矿产资源的勘查、开发、利用、保护、管理各项工作逐步走上了科学化、规范化轨道。

　　（一）以宣传教育为基础，不断提高干部群众的法制意识。“一法一条例”颁布后，各级政府和国土资源行政管理部门加大了“一法一条例”的学习宣传力度，举办了各类讲座、培训班，借助新闻媒介扩大宣传覆盖面，每年都结合“4.22”地球日、“6.25”土地日、“12.4”法制宣传日等，举办大型纪念宣传活动，广泛宣传矿产资源法律法规。组织开展了县、乡、村级干部国土资源法律法规知识宣传教育培训活动，对基层政府、地勘单位、矿山企业负责人进行了集中培训。对一些严重违反“一法一条例”的行为进行严肃查处，如被新闻媒体曝光的合作市政府越权行政造成违法探采黄金案件，省政府组织有关部门及时进行了严肃查处，并对相关责任人给予了行政处分。通过学习宣传，各级领导干部矿产资源国家所有的观念、贯彻落实科学发展观、保护与合理开发利用矿产资源的意识切实增强，各级政府和行政主管部门认真实施“一法一条例”、依法管矿的意识明显增强，社会各界和广大人民群众对矿产资源保护与开发利用的关注程度有所提高，为国土资源管理营造了良好的法治环境。

　　（二）以建章立制为重点，不断完善配套法规体系。为贯彻实施“一法一条例”，推进全省矿产资源工作法制化进程，我省先后颁布了《甘肃省矿产储量管理条例》、《甘肃省地质环境保护条例》等配套法规，研究编制了《矿业权设置规划》，制定了《甘肃省探矿权管理暂行办法》、《甘肃采矿权管理暂行办法》、《探矿权采矿权价款收入管理暂行办法》、《甘肃省采矿权有偿延续登记管理办法（试行）》等矿业权管理部门规章。2007年，我省成立了甘肃省国土资源交易中心，建立了矿业权公开出让、转让平台。除按法律规定探矿权人申请采矿权外，新立矿业权均通过招拍挂方式公开出让。据统计，2006年—2009年上半年，省、市、县三级公开出让矿业权达1670宗，价款已逾百亿。同时，省国土资源管理部门以开展学习实践科学发展观为契机，制定和实施了我省国土资源管理“两配置一补充”（建设用地供给配置、矿业权审批配置、建设占用耕地补充）的新机制，加大了对白银、金昌、酒钢等省内国有大型企业矿业权配置和对华能、中信、中金等国内优势企业的支持力度，引导矿产资源向国内、省内优势企业聚集，引导国有地勘单位加强与国内、省内大企业合作勘查，规定省属国有地勘单位探矿权转让必须在交易中心公开进行。这些法规规章的制定，使矿产资源管理工作做到了有章可循、有据可依，基本形成了与“一法一条例”相配套的矿产资源管理法律法规体系。

　　（三）以整顿规范为契机，推进配套制度规章的全面实施。自2005年5月开始整顿工作以来，各级政府和国土资源行政管理部门认真贯彻落实《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》和《甘肃省全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作实施方案》，对矿产资源勘查开采行为开展拉网式排查，以整顿规范工作自查验收中发现的问题和媒体披露、群众举报的案件为突破口，全面清理、彻底解决各种违法违规行为。对清理出的各类问题及时进行了整改，对无证采矿、乱采滥挖、以采代探等问题进行了集中专项整治，对清理出的非法矿点进行了取缔关闭，炸毁了非法矿井，有力的打击了非法勘查开采行为。在整顿期间，对42个重点矿区开展了专项整治，对2006年以前的58户地方政府招商引资无证勘查开采企业、114个“圈而不探”、“以采代探”的探矿区块进行了依法查处和规范。据统计，全省共关闭不具备安全生产条件、破坏环境、污染严重的矿山企业715家，共查处无证勘查58起，无证开采1218起，超层越界开采26起，违规招商引资项目71个，非法转让探矿权4起，非法转让采矿权15起，依法关闭矿山715处（其中关闭小煤矿100处）。同时，按照《甘肃省矿产资源开发整合总体方案》和《甘肃省煤炭资源整合行动方案》要求，省国土资源管理部门以小煤矿资源整合为重点，积极协调整合工作中存在的矛盾和问题，大力推进矿产资源整合，全省共减少小煤矿88个，金属矿20个，很大程度上解决了我省“散、乱、小”的问题。通过三年多的整治规范，我省矿产资源勘查开发布局趋于合理，矿产资源勘查开发秩序明显好转。

　　（四）以完善审批程序为抓手，有序规范矿业权管理工作。针对我省矿产资源勘查开发中存在的问题，省政府及国土资源行政管理部门采取了一系列行之有效的政策措施，规范矿产资源管理。一是严格了矿业权审批。除公开出让、转让的矿业权外，其余矿业权新立、转让及合作需经过专家论证、资源所在地协查、主管部门初审、省长办公会审核、媒体公示、省政府常务会议批准等程序，有效地避免了矿业权纠纷的发生和倒卖牟利。二是制定了全省探矿权设置规划和重点矿区矿产资源整合规划，严格按照规划设置矿业权，使矿业权设置更加科学、布局更加合理。三是支持省属大型国有企业加快发展，优先解决大型国有企业的矿业权配置问题。把前景好的矿业权通过行政审批、合作、参股等方式配置到省属国有大型企业。截止目前，已为金川、酒钢、白银公司等国有大型企业配置矿业权120宗，有效解决了国有大型企业接续资源勘查基地问题，发挥国有大型企业的技术优势和支柱作用，延长了产业链。这些措施的开展，有力地促进了我省的矿产资源管理工作。

　　（五）以地质找矿为核心，不断加大勘查投入。近年来，省政府及国土资源行政管理部门着力解决我省矿产资源供需矛盾，加大勘查投入，使我省煤炭、黄金及有色金属地质找矿取得重大突破。陇东地区查明煤炭资源量超过95亿吨，陇南阳山金矿提交金矿资源量300余吨，肃南小柳沟钨钼矿、武山温泉钼矿资源储量规模达到大型-超大型。2009年，省政府批准建立了起步资金5亿元的地质勘查基金。通过基金运作，有力地保障了政府主导、市场运作的矿业权配置新机制的实施，加大了矿产资源勘查开发投入力度。

　　（六）以保护环境为目标，努力提升资源综合利用水平。为了实现矿产资源开发利用与生态环境保护的协调统一，2007年，省政府建立了矿山环境恢复治理保证金制度，坚持“谁开发谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复”的生态环境恢复补偿原则。要求矿山企业制定矿山生态环境保护和综合治理方案，督促采矿权人履行法定的环境保护与恢复治理义务，有力地促进了矿山企业在环境恢复治理中的投入力度。一方面，通过加大宣传教育、举办技术培训班等方式，帮助和指导采矿权人依法、科学采矿，提高合理利用和节约保护资源的自觉性，树立忧患意识和可持续发展观念。另一方面，通过严格执法，改变综合利用水平低，资源浪费严重的现象，确保了资源对经济可持续发展的保障能力。

　　二、存在的问题

　　  检查组认为，近年来全省矿产资源开发和保护工作总体形势良好，矿产资源管理工作也取得了较大的成绩，但与依法、科学、规范管理矿产资源的要求相比，还存在一些不容忽视的问题。

　　    （一）历史上存在的地方政府越权配置资源，招商引资搞开发的问题亟待解决。个别市、县政府过去在招商引资过程中，擅自引进企业进行开发，有的在地勘单位已有的探矿权内招商引资，由于投入规模较大，引起与合法探矿权人的矛盾和纠纷，给监管工作带来困难。

　　    （二）矿产资源的综合利用水平较低。我省大部分矿山企业重开采、轻开发，矿产资源开发利用方式粗放，资源没能得到有效开发和合理利用，资源开采的回采率、选矿回收率和共伴生矿资源综合利用率较低。矿产资源的开发以初级开采为主，深加工项目少，产业链条短，产品的科技含量低，附加值不高，缺乏市场竞争力。

　　（三）个别市、县矿产资源勘查开采中存在违法违规问题。受利益驱动，个别非法采矿业主铤而走险无证采矿，部分采矿权人越界开采现象时有发生。部分探矿权人由于技术力量和勘查投入经费不足等原因，存在“圈而不探”的问题，有的区块还存在“以采代探”、合作勘查不规范的问题。

　　（四）矿山生态环境保护治理工作滞后。大多数矿山企业“重开发、轻治理”的现象比较普遍。通过长期的矿产勘查开发，部分矿山企业对采出的低品位和暂不能利用的矿石乱堆乱放，废水废渣的排放不能严格按照环保要求进行处理，一些关闭、废弃矿区的采坑没有回填治理。如靖远矿区地表沉陷非常严重，造成矿区周边耕地塌陷，地面建筑物及基础设施严重破坏。矿区矿石运输、尾矿及矿渣的堆积、地表塌陷等造成严重的地质生态环境破坏以及水体污染等问题，因采矿诱发的地质灾害隐患较多。矿山土地复垦、生态环境恢复面临的任务十分艰巨。

　　    （五）矿产资源管理法律法规亟需修订。现有的矿产资源管理法律法规操作性不强，已不适应当前经济发展和管理工作的需要，矿产资源管理配套法律法规不够完善。

　　三、几点建议

　　通过这次执法检查，检查组认为，贯彻实施矿产资源法律法规、加强我省矿产资源管理是一项复杂而艰巨的重要任务，全省各级政府要以科学发展观为指导，按照国家法律和政策要求，紧密结合我省矿产资源开发利用实际，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针，正确处理当前与长远、局部与整体、资源开发与环境保护、市场机制与宏观调控等关系，进一步加大工作力度，有效维护矿产资源的国家所有权益，不断提高矿产资源保护和合理利用水平，促进矿业经济健康、有序的发展。

　　（一）进一步增强依法行政意识。各级政府和国土资源行政管理部门要进一步提高依法行政意识，树立科学发展观和正确的政绩观，正确处理好加快经济发展与合理开发利用矿产资源的关系、矿产资源管理与生态环境保护的关系、当前发展与可持续发展的关系，强化矿产资源保护意识，不断加大执法力度，依法开展矿业整顿，提高矿产资源的综合利用水平。地方各级人大及其常委会应加强对矿产资源法律法规的监督检查，督促政府及矿产资源行政管理部门牢固树立依法治矿、依法管矿的法制意识，坚持不懈地开展专项治理整顿，加快矿产资源利用方式的转变。通过各级人大的监督，推动矿业部门维护正常的开发秩序和矿业勘探，促进我省矿产资源的可持续发展。

　　  （二）不断提高矿产资源勘查开发监管效能。各级政府和国土资源行政管理部门要继续依法开展矿产资源管理秩序治理整顿，坚决打击和严厉查处矿产资源勘查开发中的各种违法行为，进一步加强矿产资源经常性监督管理的力度。一要强化对探矿权、采矿权实施的监管。严格限定探矿期限，对在规定期限内不能及时汇交地质资料、提交地质成果报告的探矿权，坚决予以取缔。依法规范探矿权转让行为，对探矿权人不按照批准的勘查实施方案施工和投入资金、非法转让探矿权、圈而不探、以采代探等违法行为，要依法严肃查处。严格采矿权的准入条件，监督采矿权人严格按照批准的开发利用方案进行施工，加强对矿山企业的动态监管，进一步严格“三率”（开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率）指标检查考核，依法查处无证开采、超层越界、采富弃贫、乱采滥挖等破坏资源的行为。坚持常规管理与集中整治并重，坚决打击、关停各类非法采矿点，形成高压态势，防止死灰复燃。二要健全完善执法监管长效机制。进一步加强执法队伍建设，充实执法力量，完善执法制度，落实执法责任，健全部门联动执法机制，加强日常巡查监督，全面建立矿产资源勘查、开发监管长效机制。三要协调好矿产资源开发活动中各方的利益关系，正确处理好发展矿业促进地方经济发展与维护矿产资源国家所有权益的关系，处理好发展地区经济改变贫困状况与严格依法管理矿产资源的关系，积极探索各方利益关系的利益分配机制。

　　（三）加大矿产资源的勘查力度。各级政府和国土资源行政管理部门要加强地质勘探工作，加大投入，确保资源安全。同时，认真研究探索建立符合市场经济要求并适应矿产资源勘查开发特点的管理政策。一要充分发挥国有地勘单位作用，加强基础地质调查，壮大商业地质勘查，切实提高矿产地质调查工作程度，为全省矿产资源勘查提供地质信息服务。二要强化政府对资源配置的主导作用。对有找矿前景的成矿区带、矿产地或勘查区块、所有国家出资勘查的区块均可由政府主导申办矿权并控股进行勘查，勘查成果由政府主导出让，参与投资企业按比例分成。三要拓宽融资渠道，加大勘查投入。充分发挥各级政府和企业的积极性，鼓励国有地勘单位、国有企业、民营企业和个人等投资参与资源勘查，积极发展矿业资本市场，形成多渠道投入的资源勘查机制。四要创新资源勘查形式。选择一批具有勘查开发前景的项目进行招商引资，吸引技术力量强、实力雄厚的投资者参与全省矿产资源勘查，大力推进资源勘查的市场化运行机制。五要加快矿产资源、煤炭资源等优势资源的勘查步伐，切实提高矿产资源的接续保障作用。

　　  （四）切实把矿产资源优势转化为经济发展优势。各级政府和国土资源行政管理部门要坚持宏观调控与市场化运作相结合的原则，充分发挥市场配置资源的基础性作用，以推进矿产品精深加工增值为核心，通过招商引资、外引内联，吸引国内外资金技术实力雄厚的矿产资源开发加工企业引领、主导和参与我省优势矿产资源开发，推进优势矿产资源精深加工，努力把矿产资源优势转化为经济优势。采取以资源换资金、以存量换增量等方式，变资源为资本，实现矿产资源开发由小到大滚动式发展，使资源开发利用的后发优势得到充分发挥。坚持以政府为主导积极申办矿权，将探矿权、采矿权以及资源作为股份，引进国内强势企业和先进的深加工技术参股主导开发，加快采选、冶炼、深加工项目建设进程，加速资源加工、转化、增值。加大资源开发力度，在现有开发利用水平基础上，加强与优势企业的合资、合作。健全完善矿产资源开发有偿使用制度和资源补偿机制，促进矿产资源的高起点开发。

　　（五）加强矿山生态及地质环境的保护与恢复治理。严格落实“谁利用谁保护、谁破坏谁治理”的原则和矿山生态环境恢复治理保证金制度，加大矿山生态环境治理力度，促使矿山企业自觉开展矿山环境保护和治理。认真落实矿业环境影响评价和矿山建设与生态环境保护“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投入使用），进一步完善矿山开采准入制度，努力做到开发资源同保护生态、减少污染相统一，提高资源利用率，实现可持续发展。对已设立的矿山企业，要编制《矿山地质环境保护与综合治理方案》，同时要与矿山企业签订矿山地质环境治理合同，足额收取治理保证金。要加强对采矿过程的监管，督促矿山企业切实做到边开采边治理好环境。对已经关闭的矿山要进行环境影响评估，制订环境恢复治理方案和工作推进计划，落实好责任主体。需要政府承担恢复治理任务的，应将治理资金列入财政预算，并确保落实到位。

　　    （六）加快“一法一条例”修订及配套法规的完善。“一法一条例”的颁布实施，虽然发挥了其应有的重要作用，但随着我国经济社会的发展，现有的矿产资源管理法律法规已不适应当前经济发展和管理工作的需要，特别是在探矿权管理中存在许多不适应的地方，如两级审批的政策不能很好的调动基层监管的积极性，以勘查投资划分审批权限不尽合理，探矿权准入门槛过低，勘查期限没有明确限定等等。建议尽快修订“一法一条例”，进一步完善配套法规。