关于《兰州经济技术开发区条例》的说明

　　——2009年11月23日在省第十一届人大常委会第十二次会议上

　　兰州市人大常委会副主任胡康生

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

　　我受兰州市人大常委会的委托，对市十四届人大常委会第二十次会议审议通过的《兰州经济技术开发区条例》（以下简称《条例》）作如下说明，请审议。

　　一、制定条例的必要性和紧迫性

　　兰州经济技术开发区创建于1993年，2002年3月经国务院批准为国家级经济技术开发区，是甘肃省唯一的国家级经济技术开发区。十多年来，兰州经济技术开发区不断优化投资环境，积极探索新型的管理体制和运行机制，经济建设和社会各项事业得到了快速发展，全区重点指标呈高位增长态势，2008年经济区实现技工贸总收入401亿元，主要经济指标连续三年保持两位数增长，增幅位居全市前列，部分指标增幅居全省前列。预计到2010年实现技工贸收入突破1000亿元发展目标。为促进经济技术开发区的发展，兰州市委、兰州市政府从我市实际出发，先后出台了《中共兰州市委、兰州市人民政府关于调整经济区和安宁区管理体制加快兰州经济技术开发区发展的决定》（市委〔2003〕24号）、《中共兰州市委、兰州市人民政府关于进一步加快兰州经济技术开发区发展的决定》（市委发〔2005〕38号）等文件，促进了经济技术开发区的快速发展。随着形势的发展和条件的成熟，现在有必要把这些规定上升为地方性法规。同时，经济区通过十多年的探索创新，积累了好的经验和成功做法，也需要通过地方立法固定下来，使之更好地发挥作用。对经济区自身发展中存在的一些问题，更需要用法规的形式予以规范。再是国家级经济技术开发区是否已制定地方性法规是国家商务部对经济技术开发区进行考核的一项重要指标，这对兰州经济技术开发区在全国54家国家级经济技术开发区中的综合排名影响很大。因此，尽快制定出台与之相适应的《条例》已成为兰州经济技术开发区发展的当务之急。

　　（一）制定《条例》是加快经济区发展的迫切需要。进入本世纪以来，国内外形势发生了和正在发生着日益深刻的变化，经济全球化趋势增强，国际合作领域拓宽，生产要素流动加剧，科技竞争日益激烈，我们面临着前所未有的机遇和挑战。兰州经济技术开发区作为甘肃省唯一的国家级经济技术开发区，是我市对外开放的窗口，是改革的实验田、发展的加速器。一方面，在进行国内外经济合作、技术交流和产业承接中，必然要建立广泛的经济技术合作关系，为了调整、保障和促进这种关系的发展，必须有相应的法规作为依据；另一方面，要使经济区的发展速度、发展质量与其定位相适应，就需要有体现其特点、适应其发展的配套法规明确其法律地位。因此，制定适应市场经济发展需要和符合经济区发展实际的《条例》，是实现经济区又好又快发展的迫切需要。

　　（二）制定《条例》是理顺经济区管理体制，推进经济区依法行政的需要。兰州经济技术开发区经过十多年的发展，产业规模不断扩大，产业领域不断拓宽，发展环境日趋优化。经济区管委会所承担的社会职能也越来越广泛，涵盖了政府部门的许多领域。如何理顺与政府职能部门的关系，既要在政府部门的支持配合下，管理好经济区的公共事务，又要协调好“条条”与“块块”的关系，行使好管理经济职能，这是经济区面临的亟待解决的问题。从目前发展来看，经济区的主体地位、职能权限没有明确的法律定位，经济区的建设、发展和管理没有相关的法律规范，经济区政策的延续性没有法律依据，这已成为经济区发展的制约因素。经济区要在未来的竞争中加快发展，就必须营造一个良好的法制环境。通过制定一部比较稳定的、具有法律效力的地方性法规，来保障经济区内投资主体的合法权益，依法规范经济区的发展方向，加强对经济区的管理，为投资者提供良好的服务，才能促使经济区走上又好又快的规范化发展轨道。

　　（三）制定符合本地实际的地方性法规，是目前全国各地的普遍做法。目前，由于国家尚未出台国家级经济技术开发区条例，经济区的地位无法获得法律层面上的保障。2005年3月21日，国务院办公厅转发了《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》（国办发〔2005〕15号），明确提出各省、自治区、直辖市可根据实际需要依法制定适用于本行政区域内国家级经济技术开发区的地方性法规和地方政府规章。2009年5月14日甘肃省人民政府发布《关于进一步加快全省开发区发展的意见》（甘政发〔2009〕44号），对兰州经济技术开发区今后的发展具有重要的指导意义。据不完全统计，目前全国54家国家级经济技术开发区，已有40多家制定了地方性法规或政府规章。到目前为止尚未制定地方性法规的国家级经济技术开发区不过10家，且都在通过努力，积极制定地方性法规，更好地适应其发展要求。

　　二、制定《条例》的过程

　　近年来，人大代表、政协委员多次在我市两会上提出议案和提案，建议制定《兰州经济技术开发区条例》。兰州经济技术开发区管委会也积极要求通过地方立法规范在管理体制、管理权限和城市管理中存在的问题。市人大常委会多次调研之后，将《条例》列入《兰州市人大常委会2007—2011年地方立法规划》。按照市人大常委会2009年立法计划的要求,经济区管委会组织专门人员进行广泛地调研和论证，并于2008年5月，组织市人大常委会财经工委、法工委和市政府法制办的有关人员对西安、南宁等城市的经济技术开发区立法情况和实际管理情况进行了考察。在此基础上起草了《条例（草案）》(送审稿)。报送市政府后，市政府法制办对送审稿进行了认真的研究、论证和审查,多次召开部门协调会,对一些较突出的问题专门征求市建管委、国土局、规划局、房产局等部门的意见，并邀请省、市人大常委会有关领导、专门委员会及省政府法制办的负责人进行指导，根据各方面的意见和建议,对《条例（草案）》进行了全面修改，于2009年5月21日提交市政府常务会第10次会议审议通过,形成了报送市人大常委会审议的《条例（草案）》议案。

　　今年6月，市十四届人大常委会第十八次会议初审了市政府关于提请审议《兰州经济技术开发区条例（草案）》的议案。与会组成人员普遍赞成尽快出台。同时，大家还提出了许多修改意见。会后，市人大常委会财经工委和市政府有关部门的同志一起，对常委会组成人员提出的意见进行了认真研究，提出了草案建议修改稿。在此基础上，市人大法工委组织召开了由经济区相关职能部门、区内企业代表和由市发改委、财政局、建管委、国土局、规划局等20多个部门负责人以及由省人大常委会法工委、省商务厅、市人大常委会法工委和部分立法咨询专家参加的论证会，广泛听取和征求了各方面的意见。在认真研究各方意见的基础上，法工委提出了草案修改审议稿，提交9月2日上午召开的法制委员会会议逐条逐款进行审议。《条例》按照法制委员会的意见修改后，经10月29日召开的市人大常委会主任会议决定，将最后形成的草案修改稿提交市十四届人大常委会第二十次会议进行审议。由于《条例》吸收了常委会两次审议意见，经过多次论证，数易其稿已基本成熟，在这次会议上经表决获得通过。

　　三、《条例》的主要内容和需要说明的问题

　　在《条例（草案）》的制定过程中，由于国家还没有制定经济技术开发区法律，所以立法主要参照了《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》（国办发〔2005〕15号）、《甘肃省人民政府关于进一步加快全省开发区发展的意见》（甘政发〔2009〕44号）、《中共兰州市委、兰州市人民政府关于进一步加快兰州经济技术开发区发展的决定》（市委发〔2005〕38号）、《兰州国家级开发区若干政策规定的通知》（兰政发〔2005〕103号）和针对经济技术开发区的管理、规划建设、土地使用等方面的一些政策规定。此外，还参考了部分兄弟城市的经济技术开发区条例和《兰州高新技术产业开发区条例》。《条例》从指导思想上主要把握了四个原则：一是有利于提升经济区的经济总量；二是有利于协调处理“上下左右”的关系；三是有利于发挥经济区的辐射带动作用；四是体现了科学发展观理念。同时，还结合兰州经济开发区的实际，强调了可操作性。《条例》不分章，共二十八条。

　　（一）关于对经济区的发展定位。根据国办发〔2005〕15号关于国家级经济技术开发区“三为主两致力一促进”（以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变）的发展方针和甘政发〔2009〕44号对全省开发区的功能定位和发展目标的要求，《条例》第二条对经济区的发展定位表述为:“兰州经济技术开发区（以下简称开发区）是经国务院批准设立的国家级经济技术开发区”。“开发区实行‘一区多园’模式，是以发展高新技术产业、现代制造业、高附加值服务业为主的综合性产业园区，是发展循环经济、培育产业集聚、扩大对外开放的示范园区，是进行管理体制改革和制度创新的特定区域”。这样规定，既是对经济区多年来成功经验的总结，也是对经济区发展的功能定位和目标要求。既突出了经济区的产业的特点，又明确了经济区的发展优势。

　　（二）关于《条例》的适用范围。根据发展较快的外省、市经济区的成功经验，《条例》对经济区多年实际形成的“一区多园”模式予以肯定，这样做有利于经济区根据发展的实际需要随时调整区域范围。如将现有区域法定化，既有碍于法规的稳定性，又不利于经济区今后的发展。所以，《条例》第三条规定“开发区内从事投资、生产、经营、管理、服务等活动的公民、法人和其他组织，应当遵守本条例”。        

　　（三）关于优惠待遇。关于优惠政策国家法律和行政法规没有明确规定，与之相关的政策，大多是动态的、可变的，稳定性相对不足，涉及税收产业方面的优惠政策，权限又不在地方。因此，我们在《条例》中对具体优惠政策没有一一列举，而是原则性地提出“开发区的企事业单位享受国家级经济技术开发区、高新技术开发区等各类国家规定优惠政策，以及省、市人民政府和开发区管委会制定的各项扶持和鼓励政策”。

　　（四）关于经济区的管理机构及职责。经济区设立管理委员会，是全国各地国家级经济技术开发区的普遍作法，也得到了国办发〔2005〕15号的肯定和提倡。因此，《条例》第七条对此作了规定，并依法在第十条设定了管理委员会的九项职权，其目的是明确职权和责任，在法律上给经济区管委会一个明确的主体地位，赋予其必要的管理职权，使管委会能集中精简、灵活高效、亲商务实地做好组织领导、监督管理和各方面协调服务工作，防止推诿扯皮，减少层次，简化程序，提高办事效率。  

　　（五）关于经济区的规范管理。发展需要规范管理，经济区的进一步发展离不开规范管理。《条例》第十三条至第十八条、第二十一条至第二十四条分别从土地利用、建设管理、投资方向、财务管理、环境保护和劳动保护等方面对经济区管委会和经济区入区企事业单位、其他经济组织和个人的管理、投资、经营及其它相关活动提出了规范管理的要求，以促进经济区各项事业的健康发展。

　　（六）关于法律责任。考虑到经济区行政管理领域中的行政主体与行政相对人的法律责任问题，国家与地方相关立法均有明确规定，故在本《条例》中只设置了二十六、二十七两条罚则，一是对行政相对人违反禁止行为的，由经济区管委会或者有关行政管理部门依照各自的职责予以查处；二是对经济区管委会和经济区内有关行政管理部门工作人员有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为的，视不同情况，依照有关法律、法规，给予不同的处罚。

　　以上说明连同《条例》如有不妥，请在审议中指正。