关于《兰州市无公害蔬菜管理条例》的说明

　　——2009年11月23日在省十一届人大常委会第十二次会议上

　　兰州市人大常委会副主任 胡康生

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

　　我受兰州市人大常委会的委托，对市十四届人大常委会第十九次会议审议通过的《兰州市无公害蔬菜管理条例》(以下简称《条例》)作如下说明，请审议。

　　   一、制定《条例》的必要性

　　   制定《条例》是适应我市市情，巩固我市蔬菜产业发展成果，促进农民增收的需要。无公害蔬菜产业是兰州市近十几年来依据本地的自然条件及销售档期采用标准化生产铸造出来的优势主导产业。我市各级政府始终把抓好蔬菜产业做为“三农"工作中的重要一环，大力推进全市蔬菜产业发展，截至目前，全市经报批认定的无公害农产品生产基地面积已达到144万亩，其中无公害蔬菜基地面积67.27万亩。去年，全市蔬菜种植面积65万亩，总产量16.3亿公斤，今年的蔬菜种植面积有望达到70万亩，总产量近18亿公斤，可以说蔬菜产业已经成为我市农村经济中生产规模最大、商品率最高、农民获益最多的优势产业和支柱产业。农民从蔬菜生产中获得的收入占到人均收入的23％左右，以高原夏菜为品牌的兰州蔬菜在全国市场前景十分广阔。以地方性法规的形式加强对蔬菜产业的管理，有利于巩固好当前蔬菜产业所取得的成果，有利于进一步把我市的蔬菜产业做大做强，有利于壮大农村经济，持续稳定增加农民收入。

　　   制定《条例》是推进我市蔬菜标准化、无公害化生产，保障和扩大蔬菜外销以及出口的需要。我市各级政府及相关部门在保障全市人民菜篮子的同时，大力加强蔬菜外销工作，去年全市外销蔬菜总量达7.5亿公斤。随着市场经济的不断完善，农业生产的标准化、无公害化也日益受到人们的重视，农产品无公害化要求必然反映为对农产品生产的标准化、规范化要求，也必然反映为对要进入市场的农产品的准入标准和条件。全国20多个省会城市相继实行了农产品市场准入制度，禁止达不到无公害质量要求的蔬菜进入本地市场。相比之下，我市蔬菜标准化、无公害化生产虽然经过近几年的不断努力有了很大进步，但全市蔬菜外销规模不是很大，蔬菜产品的出口量也相对较少，其中一个重要原因就是没有从法律法规的层面开展对蔬菜产业标准化、无公害化的管理和规范。因此，通过制定《条例》，从法制的角度对全市无公害蔬菜产业进行规范，把我市无公害蔬菜产业纳入依法管理的健康发展之路，对提高我市蔬菜质量和安全水平，巩固我市蔬菜在全国已经占领的市场，进一步开拓和占领新的无公害蔬菜销售市场，并逐步实现无公害蔬菜产品质量标准符合国外市场的要求，进而开拓国际市场将发挥重要的促进作用。

　　   制定出台《条例》是保障我市无公害蔬菜产业长远发展的需要。近几年，我市蔬菜产业在发展农村经济，增加农民收入过程中所起作用不断加大，大力发展无公害蔬菜产业已成为全市农业和农村工作的重要环节和各级政府的共识。根据全市蔬菜产业发展的规划，未来几年，我市无公害蔬菜生产基地面积将进一步扩大，无公害蔬菜产业将进一步做大做强，要实现这一目标，切实增强我市无公害蔬菜产业发展的后劲，一方面要尽快完成全市蔬菜生产由常规性生产向无公害标准化生产的转变，另一方要发展新的无公害蔬菜生产基地，不断扩大无公害蔬菜种植面积，提高蔬菜品质和产量。目前，由于城市建设的高速发展和人口的不断增加，我市城市近郊现存蔬菜基地大多污染严重，已不适宜作为无公害蔬菜的生产基地，因此，必须将发展的重点转向城市中远郊地区，这些地区多为传统的粮食种植区，要发展成为符合标准要求的无公害蔬菜生产基地，就必须依法加强引导、管理和规范，保障新蔬菜基地建设有一个高起点。因此尽早制定出台《条例》有利于推动我市无公害蔬菜产业的后续发展，有利于全市无公害蔬菜产业进一步做大做强，有利于我市农村经济发展再上一个新台阶。

　　   制定《条例》是提高人民群众生活水平，保障人民群众身体健康和消费安全的需要。随着我国经济建设不断发展和人民生活水平日益提高，人们对食用农产品的质量要求也在不断提高，社会各方面对食用农产品安全卫生的关注程度大大加强，这是社会进一步走向文明成熟的重要标志。近两年发生在我国的一系列食品安全重大事故后果严重，影响巨大，不能不引起我们的高度重视和警惕，我们必须做到未雨绸缪，防患于未然。从我市目前蔬菜质量状况看，虽然近几年在全国37个大中城市蔬菜质量安全检测中名列前茅，但在蔬菜生产中超标使用农药化肥和其他农业投入品的问题还是不同程度的存在，这是一个隐患，如不加以妥善解决，不但破坏农业生态环境，影响人民群众身体健康，还会影响我市蔬菜产品在全国的质量领先水平。为了进一步促进我市无公害蔬菜产业发展，依法加强对无公害蔬菜生产和经营环节的监督管理，维护好、保障好人民群众的切身利益，《条例》的出台，既是不断提高我市无公害蔬菜品质的现实要求，也是全面落实科学发展观，坚持以人为本，把人民群众的利益放在首位的根本要求。

　　   二、制定《条例》的依据和过程

　　   《条例》主要依据的上位法有《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国食品安全法》、《国务院基本农田保护条例》、《甘肃省基本农田保护条例》、《甘肃省农业生态环境保护条例》等法律法规。 

　　 1987年2月，兰州市人大常委会颁布了《兰州市蔬菜基地管理暂行办法》，1995年10月修订为《兰州市蔬菜基地管理办法》，市政府也制定了相应的规定和实施细则。2003年7月市政府又公布实施了《兰州市无公害蔬菜发展管理办法》，这两个《办法》的制定极大地促进了全市蔬菜产业的发展，有其重要历史作用。但是，随着当前城市建设的需要和无公害蔬菜标准化生产的发展，上述两个办法已不能完全适应我市无公害蔬菜产业发展的需要。2005年部分市人大代表和市政府有关部门提出将地方性法规《兰州市蔬菜基地管理办法》和政府规章《兰州市无公害蔬菜发展管理办法》合并修订为《兰州市无公害蔬菜管理条例》，这一设想得到了市人大常委会领导和有关工作部门的肯定，市政府农业主管部门从2005年开始，在总结以往我市在蔬菜基地管理和发展无公害蔬菜工作中好的经验和做法的基础上，学习借鉴20多个城市的30多部有关无公害蔬菜发展和蔬菜基地管理方面的地方性法规和规章，经过调研论证，广泛征求意见，形成了向市人大常委会提交的《条例(草案)》议案。去年10月，市十四届人大常委会第十四次会议初审了市政府关于提请审议《兰州市无公害蔬菜发展管理条例(草案)》的议案。与会组成人员认为，制定《条例》是适应我市市情，巩固我市蔬菜产业发展成果，促进农民增收的需要；是推进我市蔬菜标准化、无公害化生产，保障和扩大蔬菜外销以及出口的需要；是保障我市无公害蔬菜产业长远发展的需要；是提高人民群众生活水平，保障人民群众身体健康和消费安全的需要。出台此条例十分必要。条例草案的立法依据比较充分，条款内容也比较具体，有一定的可操作性。同时，还提出了一些具体修改意见。今年5月7日，市人大常委会分管副主任带领市人大法制委员会和法工委的同志到市农牧局进行立法调研，听取了市农牧局对法规草案的起草说明，对落实初审时常委会组成员人员提出修改意见进行了认真研究。会后，法工委的同志会同市农牧局的有关同志，利用四天的时间，以《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国食品安全法》、《国务院基本农田保护条例》等法律、法规为依据，对草案建议修改稿逐字、逐句、逐条进行了研究修改。并于今年5月中旬，分别召开了由蔬菜种植户、经营户代表和农牧局系统有关方面负责人等40余人参加的小型听证会，市工商、质监、商务、国土、规划、环保、卫生、安监、水利等部门负责人和部分县区人大及法工委负责人等30余人参加的征求意见座谈会。在5月15日召开了由省人大常委会法工委、省农牧厅负责人和立法顾问、法学专家等30余人参加的法规论证会。对法规草案修改讨论稿进行了座谈论证，在充分听取与会同志修改意见的基础上，提出了草案修改审议稿。5月21日，我们召开了法制委员会会议，逐条对草案修改审议稿进行了审议。会后，根据法制委员会的审议意见，法工委又进行认真修改，提出了草案修改稿，经市人大常委会主任会议决定，将最后形成的《条例》草案修改稿提交2009年8月13日召开的兰州市十四届人大常委会第十九次会议进行审议。由于《条例》吸收了兰州市人大常委会两次审议意见，经过多次修改论证，立法依据比较充分，条款内容也比较具体，有一定的可操作性，已经成熟，在这次会议上经表决获得通过。

　　   三、《条例》的主要内容和需要说明的问题

　　   现在报请批准的《条例》共分为七章四十五条，第一章总则、第二章产地管理、第三章生产管理、第四章产品认证和标志使用、第五章经营管理、第六章法律责任和第七章附则。

　　   1、关于立法目的和适用范围的界定

　　   《条例》第一条明确规定了立法目的：“为保障无公害蔬菜质量安全，加强生产经营管理，维护公众健康，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。”使立法目的更加明确。

　　   依据农业部和国家质量监督检验检疫总局联合发布的《无公害农产品管理办法》对无公害蔬菜和无公害蔬菜基地的概念作了界定，在第二条中规定“本条例所称无公害蔬菜，是指产地环境、生产过程和产品质量符合有关标准和规范要求，经专门认证机构认证合格取得认证证书的蔬菜产品”，“本条例所称的无公害蔬菜基地，是指按国家有关规定程序认定的无公害蔬菜生产基地”，明确了本《条例》调整的范围和内容。

　　   2、关于市人民政府的责任

　　   发展无公害蔬菜产业是一项利国利民的公益事业，是人民政府义不容辞的责任，《条例》第四条规定“市、县(区)人民政府应当制定无公害蔬菜发展规划，按照社会发展与无公害蔬菜规模相协调的原则，纳入国民经济和社会发展计划，推动规模不断扩大，市场不断发展，农民持续增收，并要加大财政投入，安排相应经费，用于无公害蔬菜管理工作”。

　　   3、关于执法主体和相关部门的责任

　　   制定和贯彻好《条例》必须明确农业行政主管部门和相关部门的职责，这样才能搞好无公害蔬菜的监督管理，规范市场行为，维护市场秩序。《条例》第三条规定“市、县(区)农业行政主管部门负责无公害蔬菜的监督管理工作。其所属蔬菜基地管理、农产品质量监督管理、农业生态环境保护等机构分别负责具体管理工作”。无公害蔬菜生产环境复杂，污染源多，仅靠主管部门的监管，难度较大，需要充分发挥乡镇人民政府、村民委员会、农民专业合作经济组织和乡村农业社会化服务组织的作用，通过行业自律和诚信建设，来推动无公害蔬菜生产者经营者守法经营，《条例》规定“乡镇人民政府应当逐步建立无公害蔬菜质量安全监管公共服务机构，加强无公害蔬菜质量安全监管”。“村民委员会、农民专业合作经济组织和乡村农业社会化服务组织应当对无公害蔬菜生产经营活动进行指导和服务”。考虑到无公害蔬菜监督管理牵扯方方面面，涉及到许多政府部门的工作，需要各方面的协同配合。因此，相应规定了“市、县(区)工商、质监、商务、国土、规划、环保、卫生、安监、水利等行政管理部门，按照各自职责分别实施无公害蔬菜质量安全的监管工作”。

　　     4、关于产地管理

　　    产地管理是本《条例》的重点之一。在《条例》中专门设置一章进行表述，主要是对无公害蔬菜生产基地的规划、认定、保护和管理进行了相关的规定。一是根据农业部有关规定在第十条规定“无公害蔬菜生产基地实行产地认定制度”。二是为了严格保护和管理无公害蔬菜生产基地，严格控制征用、占用。《条例》分别在第十二、十三条中设置了“经认定的无公害蔬菜生产基地，除国家和省级重点建设项目外，任何单位和个人均不得征用、占用或改变土地用途”。“确需征用、占用无公害蔬菜生产基地的，按有关审批权限和程序，由国土资源行政管理部门会同农业行政主管部门办理征用、占用手续”。为保护我市无公害蔬菜基地提供了法律保证。三是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》的相关规定，在本条例第十四条规定“用地单位和个人应当向市农业行政主管部门缴纳新菜地开发建设基金”，同时，考虑到今后无公害蔬菜产业的发展，在第十五条规定“新菜地开发建设基金按每平方米不低于15元的标准征收”，避免无公害蔬菜基地建设投入不足的问题。四是在《条例》第十六、十七条中，就无公害蔬菜基地环境保护做出了明确的规定，“市、县(区)人民政府应当加强对无公害蔬菜基地的环境保护”。“禁止在无公害蔬菜基地堆放废弃物，倾倒有毒有害物质”，增强了法规的可操作性。

　　   5、关于生产管理

　　   生产管理也是本《条例》的重点之一，只有抓好了生产管理，才能切实保证无公害蔬菜的安全，保护人民群众的身体健康。本《条例》第三章专门对无公害蔬菜的生产管理活动进行规范。一是在第十八条中规定“农业行政主管部门应当建立健全农业投入品的安全使用制度，指导、监督无公害蔬菜生产者按照规定使用农药、肥料、植物生长调节剂等农业投入品”“建立无公害蔬菜质量安全生产规范、技术推广体系和监测体系，组织实施有关标准与规范，在生产经营的重要环节加强监督检查”。二是在第十九条和第二十条分别设置了农药经营实行许可制度和无公害蔬菜生产实行生产手册记录制度。规定“禁止在无公害蔬菜生产基地内销售、使用剧毒、高毒、高残留的农业投入品”。同时，无公害蔬菜生产者应当严格按照生产技术规程要求，进行标准化生产，并将生产过程中的有关事项如实记载，从制度上对无公害蔬菜的生产环节进行了规范，有利于保护农业生态环境，保障人民群众身体健康，保持我市蔬菜产品在全国的质量领先水平。另外，将“鼓励无公害蔬菜生产者使用生物农药、生态肥料、有机肥料、微生物肥料和可降解地膜等农业投入品”的内容作为倡导性条款设置为《条例》的第二十一条。

　　   6、关于产品认证和标志使用

　　   近年来，国家正在全面推进“无公害食品行动计划”。农业部和国家质量监督检验检疫总局《无公害农产品管理办法》中提出：“国家适时推行强制性无公害农产品认证制度。”据此，农业部要求在3年内全部完成无公害产地认定。因此，做好无公害蔬菜产品认证和标志使用，有利于按照发展“规模、特色、效益”农业的要求，在积极扩大外销，保障农民增收的同时，保证消费者的基本安全。《条例》将产品认证和标志使用的内容单列一章，在第二十二条规定“无公害蔬菜实行产品认证和标志制度”。在第二十四条规定“无公害蔬菜产品进入市场，应当有无公害农产品标识。”

　　   7、关于经营管理

　　   无公害蔬菜从农田到餐桌，涉及环节多，不仅要在生产环节进行规范，还要在流通环节加以严格管理。本章主要明确了无公害蔬菜产品的经营主体，对经营场所、产品包装、上市要求、检验检测等内容做出了明确的规定和要求。一是依据《中华人民共和国食品安全法》，《条例》第二十五条规定“无公害蔬菜经营应当实行进销台账、索证索票制度，确保经营的无公害蔬菜质量安全合格”。二是在《条例》第二十六条规定“经营无公害蔬菜的批发市场、超市应当设立无公害蔬菜检测点”，同时，根据我市实际要求“农贸市场、社区市场应当逐步设立无公害蔬菜检测点”。三是为了更好地利用兰州“高原夏菜”的品牌优势，保证我市外销蔬菜质量，《条例》在第二十九条规定“本市无公害蔬菜销往外地，应当有无公害农产品标识和市、县(区)农产品质量监督管理机构出具的无公害蔬菜质量合格证明”。“本市外销的具有地方特色的无公害蔬菜品牌产品，应当统一包装、统一标识”。四是在《条例》第三十条规定“经检测达不到无公害蔬菜标准的，由农业行政主管部门会同工商行政管理部门责令经营者停止销售，并进行无害化处理”。另外，《条例》第二十七条、第三十条中明确了农业行政主管部门和工商行政管理部门在市场监管中的职责。

　　  8、关于法律责任

　　 《条例》共设定法律责任十二条。主要是依据有关法律法规，对违法事项和相应的处罚办法。同时，为了防止《条例》的处罚产生疏漏，第四十二条规定：“违反本条例的其他行为，由相关行政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚”。另外，为了对行政管理工作部门工作人员在无公害蔬菜管理中的严重违法行为进行处罚，第四十三条做了“由其所在单位或有关行政主管部门给予行政处分；造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定。

　　   9、关于其他农产品参照执行

　　   根据有关部门对农产品的分类和我市实际，《条例》第四十四条规定“无公害瓜果、百合、马铃薯、食用菌等农产品的生产、经营和管理，参照本条例执行”。以便于操作。

　　   以上说明连同《条例》，如有不妥，请在审议中指正。