关于《甘肃省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法（修订草案）》的说明

　　——2009年9月21日在省十一届人大常委会第十一次会议上

　　省人大内务司法委员会副主任委员 周盛志

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

　　我受甘肃省人大内务司法委员会的委托，就提请省人大常委会审议的《甘肃省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法（修订草案）》的有关情况作如下说明。

　　一、关于修改《甘肃省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》的必要性

　　未成年人是祖国的未来、民族的希望，他们的健康成长，不仅是亿万家庭的最大关切，也是我国社会主义现代化建设事业兴旺发达、后继有人的根本保障。党和国家历来高度重视未成年人保护工作，全国人大常委会和国务院先后制定了多项保障未成年人权益的法律法规，有力推动了未成年人保护工作的开展。2006年，适应我国改革开放进一步深入、经济社会快速发展的新形势和未成年人保护工作的新要求，全国人大常委会对1991年颁布实施的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未保法”）进行了全面修订，近几年还相继修改了刑法、刑事诉讼法、婚姻法等法律中涉及未成年人保护的相关内容，为进一步做好未成年人保护工作提出了新的要求,提供了新的法律依据。《甘肃省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》（以下简称“实施办法”）是1994年省八届人大常委会第九次会议审议通过的，1997年进行了第一次修订。该实施办法颁布实施十五年来，对加强未成年人保护工作，保障未成年人身心健康，维护未成年人合法权益发挥了重要作用。但是，随着我省经济社会的发展，未成年人保护工作领域的拓展，以及未成年人保护工作中出现的许多新的情况和问题，实施办法已不能很好地适应实际工作的要求，需要对相关规定予以补充和完善。同时，为了保证国家法律的贯彻实施，需要结合我省实际，对上位法的一些原则性规定加以细化，按照修订后的未保法的要求，对实施办法的相关内容进一步修改，为我省未成年人保护创造更好的法制环境和社会环境，依法促进我省未成年人更加健康地成长。

　　二、《实施办法（修订草案）》的起草过程

　　2008年9月，团省委向省人大内务司法委员会提交了关于修改实施办法的建议。省人大内务司法委员会慎重研究后提出立法建议，经常委会主任会议决定，将实施办法的修订列入了省人大常委会2009年立法计划。为了做好修订工作，团省委积极向省政府分管领导汇报，准备相关资料，总结全省未保工作情况，参考兄弟省（市、区）好的经验和做法，起草了实施办法修订草拟稿，并在征求相关单位意见的基础上进行了初步修改。今年3月，省人大内务司法委员会会同团省委召开会议，对实施办法修订的指导思想、修订原则、重点内容和工作进度等进行了认真研究安排。5月，对草拟稿共同进行逐条修改后，向全省十四个市（州）、未成年人保护工作委员会成员单位广泛征求意见，并组织两个小组分赴临夏、天水、陇南、张掖、金昌五市（州）及所辖部分县（区）深入开展调研，广泛听取市（州）、县（区）人大常委会及法制部门、未成年人保护组织、教育、文化部门、司法机关、群众团体、街道社区、村委会、学校及专家学者、教师、学生、人大代表、政协委员等有关方面和人士的意见、建议，并进行综合整理，省人大内务司法委员会再次组织对草拟稿进行了认真修改，将修改文本分送省人大常委会分管领导、省人大内务司法委员会全体委员、省人大法制委、常委会法工委以及省政府法制办、团省委领导征求意见，并对意见进行了研究吸纳。9月3日，省人大内务司法委员会第五次会议对实施办法修订草案进行了审议，决定提交省人大常委会审议。

　　三、《实施办法（修订草案）》的起草原则

　　实施办法修订草案起草过程中，主要坚持了以下原则：

　　（一）坚持法制统一原则，处理好与国家法律法规的关系。未保法针对未成年人保护方面存在的突出问题，对未成年人的权利、未成年人保护的原则、政府及其有关部门的职责进一步明确，全面充实了家庭、学校、社会和司法四大保护的内容。在实施办法修订过程中，我们始终注意处理好与未保法的关系，凡是未保法有明确规定的，实施办法修订草案不再重复，或者只作原则性、衔接性的规定；未保法未涉及到的或者规定不够细的，在实施办法修订草案中尽可能作出明确的具体规定。比如，对未成年人隐私权的保护、对在司法活动中需要为未成年人依法提供法律援助或者司法救助、司法机关询问未成年人时应当通知监护人到场等内容，未保法均作出了比较明确具体的规定，实施办法修订草案中没有再作出重复规定。同时，还注意与民事、刑事、行政、社会等方面其他国家法律法规中涉及未成年人保护的规定相衔接、相协调。

　　（二）针对未成年人保护工作中出现的新情况、新问题，进行必要补充。随着我省经济社会的发展，未成年人保护工作出现了许多新情况、新问题，修订实施办法，一方面保留了原实施办法中依然符合当前需要、在现实中行之有效的条款；另一方面针对出现的新情况、新问题，作出了比较具体的补充规定。比如，网吧和网络文化对未成年人的影响日益增大，实施办法修订草案从加强管理和建设绿色网吧两个方面作出了比较具体的规定。同时，还注意总结未成年人保护工作经验，把十多年来各地各部门积累的成熟的、带有普遍性的好经验、好做法，写进实施办法。比如，我省多年来举办家长学校已有一套比较成熟的做法，近几年在建设留守儿童之家服务机构工作方面取得了重要进展，创造了经验，均在实施办法修订草案中作出了具体规定。

　　（三）解决我省未保工作中的重点、突出问题，增强实施办法的针对性、可操作性。当前，我省未成年人保护工作面临的问题比较多，也较复杂，实施办法修订抓住主要矛盾，力求解决突出问题。我省未成年人保护工作目前面临的突出问题有：未成年人保护责任主体不明确、工作机制不够健全的问题，家长不履行监护职责问题，校园和校园周边安全问题，未成年人活动场所的建设和开放问题，未成年人沉迷网络问题，对外来务工人员未成年子女、留守未成年人等特殊群体的保护问题等，这些都是修订实施办法力求解决的重点，都是实施办法修订草案规定的重点内容。

　　四、关于《实施办法》修订的主要内容

　　修订后的实施办法从原来的47条增加到61条，其中，保留3条，修改24条，合并5条修改为1条，删除15条，新增33条。修改的主要内容有：

　　（一）关于未成年人保护的工作机制。建立和发展政府领导、各有关国家机关和部门分工履职、社会各方面协同保护的未成年人保护工作机制，对于促进未成年人保护工作的落实至关重要。原实施办法对未成年人保护工作机制规定得比较原则。但目前我省省一级及十四个市（州）均设立了包括教育、公安、文化、广电、民政等部门和法院、检察院以及共青团、妇联等群团组织为成员的未成年人保护委员会（以下简称“未保委”），负责协调、指导、督促有关部门做好未成年人保护工作，部分县（区）也设立了未保委，办事机构一般设在同级团委，负责日常工作。实践证明，这种工作机制有利于各项未成年人保护工作的落实，有必要在实施办法中固定下来。因此，修订草案在总则部分分三个层次，对未成年人保护的工作机制作出了规定：一是规定保护未成年人是全社会的共同责任；二是明确地方各级人民政府的领导责任，各级未保委的指导、协调和监督职责以及各级政府职能部门的执行职责；三是规定社会团体的协同保护职责。（修订草案第四条、第六条、第七条）

　　（二）关于家庭保护。家庭在未成年人保护工作中承担着重要责任，家庭环境如何，父母履行监护职责的状况如何，往往影响、甚至决定孩子的一生。家庭保护的功能主要体现在抚养与监护、家庭教育和保护未成年人合法权益不受侵犯三个方面。修订草案围绕上述三个方面，强化了家庭及父母在未成年人保护和教育中的独特作用，突出了学习、生活、交往和生理、心理方面的教育，强调了对未成年人受教育权、财产权等权利的保护，规定了父母或者其他监护人必须履行的十项义务（修订草案第八条、第九条、第十条）。修订草案还充分考虑我省外出务工人员比较多，以及一些父母因违法犯罪被羁押，导致部分未成年人处于无人监护状态等实际，专门细化了委托监护的情形，并重申了对没有监护人的未成年人，由其父母所在单位，或者村（居）委会、民政部门代为监护。（修订草案第十一条）

　　（三）关于学校保护。学校保护是指中小学校、招收未成年人的职业技术学校、幼儿园、托儿所等专门教育机构对未成年人进行的保护。保护的内容是全面贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，促进未成年人全面发展，并保障未成年人在校期间的安全。加强学校保护是保护未成年人合法权益的一个重要方面。修订草案以原实施办法为基础，结合我省学校保护方面存在的主要问题，主要从六个方面对上位法作了细化和具体规定：一是在全面贯彻国家教育方针、实施素质教育方面，规定要防止片面追求升学率，防止因学习负担过重，造成学生厌学、弃学或者发生其他严重后果（修订草案第十三条）。二是在保障未成年人受教育权方面，规定学校不得拒绝接收有正常学习能力的残疾未成年人、外来务工人员子女以及解除羁押、劳教、服刑期满或者判处缓刑等应当接受义务教育的适龄未成年人入学；不得以停课、转学等理由变相剥夺未成年人的受教育权（修订草案第十四条、十五条）。三是明确要求学校应当减轻未成年人的学习负担，保障未成年学生的课外活动时间（修订草案第十八条）。四是提出要对学生进行生理、心理健康教育和青春期教育、法制教育、网络道德教育、以及公共安全和社会生活指导教育（修订草案第十九至二十二条）。五是对校舍和其他教学设施以及校园安全问题作出了规定（修订草案第二十三、二十四条）。六是规定了学校应当加强与学生家长的联系，加强与社区的协作（修订草案第二十七条）。

　　（四）关于社会保护。未成年人保护工作是一项社会系统工程，是全社会共同的责任。鉴于未保法以及教育法、义务教育法、预防未成年人犯罪法、产品质量法、治安管理处罚法、劳动法等对未成年人的社会保护责任作出了比较全面、系统、明确的规定，修订草案在社会保护一章，重点围绕我省社会保护中存在的突出问题，作出了规定。

　　当前，我省未成年人活动场所严重不足，远远不能适应未成年人日益增长的精神文化生活需要。为了推动未成年人活动场所建设，修订草案规定：“各级人民政府应当将图书馆、文化馆、青少年宫等适合未成年人活动的场所、设施的兴建或者改善列入社会发展规划，并积极组织实施。”“县（市、区）应当至少建有一所综合性未成年人活动场所。”（修订草案第二十九条）。同时规定，严禁营业性歌舞娱乐场所等不适宜未成年人活动的场所接纳未成年人（修订草案第三十六条）。

　　近年来，网吧和网络文化对未成年人的影响问题，已成为公众关心和关注的热点。为了更好地发挥互联网对未成年人的积极作用，消除对未成年人的负面影响，加强对网吧和网络文化的管理，修订草案规定了绿色网吧的建设以及文化、通信、互联网协会的管理职责和行业责任（修订草案第三十一、三十二条）。

　　留守未成年人的教育和健康成长是当前一个严峻而急迫的社会问题。据统计，我省现有父母双方在外打工的农村留守未成年人71万多人，占全省农村中小学生总数的15.4%。由于长期的亲情缺失导致他们在生活、学习和心理健康等方面面临着比其他孩子严峻的困难。为了体现社会对留守未成年人的关爱，落实各级政府及有关方面的责任，修订草案规定：基层人民政府应当指导学校、村（居）委会和其他社会团体、群众组织做好留守未成年人的保护工作，学校、村（居）委会和其他社会团体、群众组织应当开展对留守未成年人的生活关爱、心理疏导和情感沟通。同时要求在留守未成年人比较集中的地区，有条件的设立留守儿童之家等服务机构，为留守未成年人的学习、生活提供指导和帮助。（修订草案第三十三条）

　　未成年人是弱势群体，孤儿和流浪乞讨的未成年人是弱势中的弱势，社会应当给予他们特殊的保护。修订草案规定，各级政府应当加大投入，兴建儿童福利机构和流浪儿童救助机构，并鼓励社会力量投资兴办儿童福利机构和流浪儿童救助机构，为孤儿和流浪乞讨未成年人的保护提供物质保障。同时要求任何组织和个人发现流浪、乞讨或者离家出走的未成年人，都应当及时送到流浪儿童救助机构，使其得到及时救助。（修订草案第三十九条、第四十条）

　　（五）关于司法保护。对未成年人的司法保护，是指人民法院、人民检察院、以及公安机关和司法行政机关，通过依法履行职责，对未成年人实施的一种专门保护活动。考虑到原实施办法对司法保护的主要问题都作出了规定，未保法对于司法保护的规定也比较详尽具体，修订草案没有对原实施办法作过多修改。

　　（六）关于法律责任。未成年人的保护涉及方方面面，对未成年人保护的法律责任，体现在众多不同的法律法规当中。实施办法修订草案注重与这些法律法规的衔接，一方面对其他法律法规规定了法律责任的，就依其规定，使条文显得比较简洁，避免了不必要的重复；另一方面，对其他法律法规没有作出规定的，或者需要特别强调的有关责任，作出了规定或重申。比如，未保法对向未成年人出售香烟的行为，没有具体的处罚规定，修订草案参照2005年商务部《酒类流通管理办法》对向未成年人销售酒类商品行为的处罚，作出了“经营者向未成年人出售烟酒或者未设置禁止未成年人购买烟酒警示标志的，由烟草专卖行政主管部门、商务行政主管部门按照各自职责给予警告，责令改正；拒不改正的，处以五十元以上二百元以下罚款；情节严重的，处以二百元以上二千元以下罚款”的规定。（修订草案第五十六条）

　　此外，修订草案还对实施办法的条文顺序和文字表述作了相应调整和修改。

　　以上说明和《实施办法（修订草案）》，请审议。