关于《甘肃省城乡规划条例(草案)》的说明

　　——2009年9月21日在省十一届人大常委会第十一次会议上

　　甘肃省住房和城乡建设厅厅长  李 慧

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受省政府委托，现就《甘肃省城乡规划条例(草案)》(以下简称条例草案)，作如下说明：

　　一、关于制定本条例的必要性

　　1990年4月1日实施的《城市规划法》和1991年10月25日颁布实施的《甘肃省实施城市规划法办法》构建了我省城市规划管理基本制度，国务院1993年6月29日颁布实施的《集镇和村庄规划建设管理条例》为农村规划与建设提供了管理依据。但随着我国经济体制改革的深入和经济社会的新发展，建立在城乡二元经济结构上的规划管理制度，已经不能适应经济社会发展的需要。为了适应新形势的要求，应当统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，促进城乡共同发展，全国人大常委会于2007年颁布了《中华人民共和国城乡规划法》，废止了原来的法律，原《甘肃省实施城市规划法办法》失去上位法依据。《中华人民共和国城乡规划法》创新了城乡规划制定、实施、修改、监督、法律责任等基本制度，但对各类规划的关系、编制的要求、批准与备案的具体程序、建设项目的规划许可条件和时限、州和县的规划管理体制等问题，需要结合我省城乡规划管理工作的实际情况和存在的具体问题，进行进一步规定和明确；同时，《城乡规划法》也将部分管理内容授权各省制定具体办法。另外，从《城乡规划法》颁布实施一年多的实践看，我省仍然存在总体规划编制科学性不足，控制性详细规划和专项规划编制滞后，规划审批阶段以建筑方案管理代替规划管理，批后管理缺失，层级监督缺乏有效性等问题，需要通过条例的制定进一步明确责任、落实要求、规定条件、规范程序，以全面提高我省规划建设的整体质量与水平。

　　二、关于条例的起草过程

　　《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施。为了贯彻《中华人民共和国城乡规划法》的规定和要求，全面改进和完善我省城乡规划管理体制，进一步提高管理水平，我厅从2008年初即着手起草《甘肃省城乡规划条例》。在起草中，我厅就全省规划管理的现状和存在的问题，结合深入学习实践科学发展观活动进行了广泛的调研，并先后两次专题召开厅办公会议对草案进行了讨论，向各市、州城乡规划主管部门书面征求了意见，在此基础上，起草人员反复进行研究、讨论、协调，形成了条例的报审稿，2008年12月正式上报省政府审议。省政府法制办承办后，书面征求了省发改委、省国土资源厅、省编办、兰州理工大学、省城乡规划设计院等23个部门和单位以及14个市州政府、合作市政府、临夏市政府的意见，并在省政府法制网上向社会公开征求意见。2009年3月9日省政府法制办召开由有关院校法学教授、社会律师和省规划设计院、兰州市规划局有关人员参加的专家论证会，并邀请省人大法工委、财经委的同志参加。经多次反复修改后提交省政府常务会议审议。2009年5月17日经省人民政府第29次常务会议讨论通过后，形成了本条例草案。

　　三、关于条例的主要内容

　　 (一)完善和明确了城乡规划编制体系

　　条例明确了城乡规划编制体系为：总体规划应当服从城镇体系规划；控制性详细规划、基础设施和公共服务设施专项规划服从总体规划；修建性详细规划服从控制性详细规划、基础设施和公共服务设施专项规划。本条例把基础设施和公共服务设施专项规划增定为法定规划，并规定不能用控制性详细规划代替这类专项规划，是因为：一是基础设施和公共服务设施专项规划与控制性详细规划虽然都是用于指导具体的建设活动，但侧重点不同，控制性详细规划侧重于片区的功能管制和强度控制，而基础设施和公共服务设施专项规划需要超越片区，自成体系；二是基础设施和公共服务设施专项规划主要用于规范政府自身的行动行为，而控制性详细规划主要用于规范市场行动行为，服务的对象不一样，相应的规划内容侧重点就不一样。

　　(二)健全和完善了建设项目的规划管理机制，进一步明确了建设项目规划审批方式、内容和程序要求规划条件是城乡规划主管部门对工程项目具体地块的规划要求和依据上位规划制定的细部规划，其科学性、全面性直接关系是否能够落实总体规划、控制性详细规划的要求。但长期以来，规划主管部门没有依据已经编制的规划提出规划条件甚至不提规划条件，使得工程设计在没有规划约束的基础上进行，这直接导致了具体建设项目的设计工作从开始就脱离了规划。另外，城乡规划主管部门对工程设计单位的设计成果审批，不是依据城乡规划而是依据国家有关规范、标准进行，使得建设项目只是在点上符合了国家关于规划、设计管理的最低要求，而城乡规划在面上的调控和空间管制的作用没有得到体现。为了改变我省城乡规划管理中的这些现象，本条例规范了以下内容：(1)规范“建设用地规划许可证”制度，将建设用地规划许可证与规划条件绑定，规定所有建设项目进行工程设计前应取的建设用地规划许可证和规划条件，以保证规划的正确实施和减少扯皮、加快规划审批进程，提高规划效能。(2)规定“建设工程规划许可证”和“建设项目验收合格证”是对规划条件的“核定”和“验收”，既强调的规划条件在规划审批中的重要性，也有效制止规划审批中的因人而变、因事而变的现象。(3)设定了临时建设项目规划审批以及临时建筑的使用期限。(4)根据城乡建设中存在的问题，设定了城乡规划的批后管理效力，即批后改变使用性质应取得规划许可。

　　(三)建立了乡、村规划编制和管理的基本制度

　　一是在乡、村规划编制中，条例规定乡、村的规划以简单适用为目的，规划应传承村庄的整体布局，尊重宅院的传统格局，方便生产生活，体现地域特色，节约用地并控制建筑密度，保证邻里之间的生产生活、通行权、通风权。二是体现了城乡统筹的理念，要求镇、乡规划确定的基础设施和公共服务设施配套规模，要为周边农村生活、生产提供服务，有效保障农村居民的生产生活。三是根据乡、村还处于初级发展阶段，建设项目主要是农民住房和配套公共建筑的实际，条例在制定乡村建设规划许可管理体现了依据规划，兼顾质量，程序简捷，方便农村居民的特点。

　　(四)强化了城乡规划的修改和规划条件变更的管理

　　《城乡规划法》第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”从城乡规划实施看，我省城镇属于投资、项目拉动型城镇，城乡规划如果一成不变，显然不适应经济社会快速发展的需要，关键是要按程序修改和变更。为保证城乡规划适应快速发展的经济社会需求，又保证城乡规划的重大目标、格局不变，本条例对城乡规划的修改和变更程序作了明确规定。

　　(五)根据我省实际管理需要，明确了两个方面的内容

　　一是结合我省实际情况提出了“县城”的概念，这是针对我省许多县政府所在建制镇已经与其他镇区、乡政府所在地连成一片，需要统一规划，实施统一规划管理。

　　二是设定了自治州和部分市辖区的规划管理权，这是针对自治州和州辖市都是一级体制机制健全的地方政府，由自治州实施规划管理，有利于解决具体问题；另外，兰州的红古区、白银的平川区这两个区与城市的主城区分离，难以集中统一管理，而且长期由于没有明确的规划管理职能，又得不到市一级规划管理部门的有效支持，反而造成他们规划管理失控，为解决此问题，本条例特别规定了城市功能相对独立的市辖区可以参照县具体负责该区域的城乡规划管理工作。