关于全省及部分市州涉法涉诉信访问题的调研报告（书面）
稿件来源： 发布时间：2009-11-17 15:20:35
——2009年9月23日在省十届人大第十一次常委会上
省人大常委会调研组
省人大常委会：
根据省人大常委会主任会议决定，由省人大常委会副主任洛桑灵智多杰牵头，省人大内务司法委员会主任委员梁国安任组长，邀请四名全国人大代表和部分省人大代表参加，组织并抽调省人大常委会信访室、省信访局、省法院、省检察院和省公安厅等单位的同志组成省人大常委会涉法涉诉信访问题调研组，于7月份对全省涉法涉诉信访问题进行了专题调研。调研组首先听取了省信访局、省人大常委会信访室、省法院、省检察院、省公安厅及省司法厅关于2007年以来受理和处理涉法涉诉信访问题基本情况的汇报，之后分两个小组，分赴兰州、临夏、天水、陇南四市州及所辖八个县（市）进行调研。通过听取汇报，召开有人大代表、政协委员、律师和基层公检法司干部参加的座谈会，走访信访户等多种形式，广泛听取意见建议，研究分析涉法涉诉信访问题。现将调研情况报告如下：
从调研情况看，全省涉法涉诉信访总的趋势是：来信来访总量仍居高位，局部上升势头不减，越级访、集体访在一些地方仍很突出，涉及法院、公安等政法机关的信访占很大比例，同时由征地拆迁补偿、劳动争议等引起的诉讼成为涉法涉诉信访问题新热点。2007年以来，省信访局共接待处理涉法涉诉信访问题3694件次，占信访总量27759件次的13.3%。其中，2007年1614件次，2008年1462件次，2009年1至6月618件次，同比略有下降，但绝对数量仍然较大。省法院2007年接待涉法涉诉上访2340件次，2008年2581件次，2009年1-6月1076件次，同比呈上升趋势。陇南市今年1-6月到市以上党政机关上访213批次678人次，批次和人次分别增长83.62%和71.56%。从调研情况看，全省涉法涉诉信访问题呈现以下几个特点：
（一）不服法院判决和判决后“执行难”引发上访的占多数。据省信访局统计，2007年以来，全省有79.6%的涉法涉诉信访案件与各级人民法院有关，除去重复访，所占比例达62.2%。特别是执行难问题在全省普遍存在，截止2009年7月底，全省法院系统尚有27924件判决后难以执行的积案。调研中各地反映，不少民事或刑事附带民事案件判决后由于各种复杂因素，长期得不到执行，难以案结事了，导致当事人长期上访。
（二）重信重访比例较大。省法院2007年至2009年上半年，重信重访分别占84.8%、81.7%和71%。全省公安机关2009年1至6月接待的信访案件中，重信重访占48.3%。陇南市公安局2007年、2008年和今年1-6月接待的信访案件中，重信重访分别占56.2%、38%和40%。越级访特别是进京访中，重信重访所占比例较大。兰州市信访局反映，近两年来的进京访中，重复访占到44%。
（三）越级访特别是进京访的数量居高不下。2007以来，省信访局共劝返赴京非正常上访人员1752人次，其中涉法涉诉类976人次，占55.7%。各市州也都反映进京访在信访总量中所占比例较高，息诉罢访工作难度大。2007年至2009年6月，兰州市赴京访中，涉法涉诉问题占45%。2009年上半年，陇南市进京非正常上访45批69人次，同比批次增长164.71%，人次增长257.9%。
（四）集体上访增多。部分上访人员片面认为上访规模大、人数多，影响大，问题就容易得到解决，因此互相串通联络，组织集体上访。省信访局接待的涉法涉诉集体访，由2007年的24批424人次增加到2008年的43批1128人次，2009年1-7月集体访批次和人次均超过了2007年全年总量。陇南市信访局2009年上半年接待处理的集体访同比批次增长78.6%，人次增长65.3%。集体性上访增多成为上访方式变化的新趋势。
（五）上访群体多元化，案件涉及面较广。信访主体除以过去的农民、下岗职工为主外，现在妇女、老人、残疾人、丧失劳动能力者等弱势群体逐渐增多。信访内容由人身伤害、合同纠纷和司法赔偿为主，扩大到房屋拆迁、土地征用、占地补偿、企业改制、劳动合同、医疗纠纷等方面，涉及面广，处理工作更为复杂。
2007年以来，各地区、各级政法机关深入贯彻落实《国务院信访条例》和《甘肃省信访条例》，从加强组织领导、完善工作制度、注重办理实效入手，在处理涉法涉诉信访问题中做了大量卓有成效的工作，对全省大局的和谐稳定起到了积极作用。主要做法：
（一）领导重视，工作责任制基本落实。各级党委、政府及其政法机关将涉法涉诉信访工作纳入重要议事日程，普遍建立信访联席会议制度，成立信访工作领导小组,统一领导、指导工作，加强协调分工，狠抓责任落实，各项工作得到了加强。各级审判、检察、公安、司法行政部门，加强内部协调配合，加大工作力度，认真有效地处理了大量信访问题。省上及各地都制定了领导接访和处理信访案件工作制度，明确接待时间和责任，规定具体处理办法。省公安厅制定了省市县三级公安机关领导接访制度，并规定定期通报接访情况。省法院和省检察院结合自身信访工作实际，修改、制定了一系列工作制度，进一步明确了信访受理、移交、承办、督办和回复等工作环节的责任。各市州党委、政府、两院及相关部门等，都出台了有关工作制度，细化责任，狠抓落实，共同做好涉法涉诉信访工作。
（二）主动排查，努力将矛盾化解在初始阶段。各地认真贯彻落实国务院及我省信访条例和省信访联席会议关于矛盾纠纷排查化解工作制度化的实施意见，多次部署开展矛盾纠纷集中排查化解活动，妥善处理人民群众的合理诉求。各级政法机关坚持定期排查和经常性排查相结合，及时发现和掌握矛盾纠纷、隐患苗头，对较小的矛盾，就地化解；对重大集体上访苗头，报告党委政府，采取有效措施，及时制止。省司法厅指导全省各类人民调解组织，每年开展经常性和集中性的矛盾纠纷排查调处活动，年调处各类矛盾纠纷6万件左右，调解成功率95%以上。兰州市针对辖区居民和涉法涉诉案件特点，发挥人民调解、司法调解作用，使许多案件化解在基层，消灭在萌芽状态。临夏州建立了州县乡村四级矛盾纠纷排查调处机制，每年组织几次统一的排查活动，2007年至今年6月共调处各类矛盾9752起，调解成功9211起，成功率达到95%。天水市秦州区在农村设“四道防线”，在城镇建设“三级网络”，妥善处理土地征用、房屋拆迁和企业改制中的涉法涉诉问题，预防和化解了大量社会矛盾。
（三）领导包案，办理力度加大。各级政府和各有关职能部门采取“定领导、定措施、定时间、定责任、包调查、包处理、包稳定”的领导包案制度，组织政法及信访干部深入基层，带案下访、了解情况、协调督办，全力促进涉法涉诉信访问题的化解和息诉罢访。2008年以来，省法院领导挂牌督办重点信访案件368件，办结率100%；息诉311件，息诉率84.6%。省公安厅承办了中政委、公安部交办的100起重点疑难信访案件，100%办结息诉。省检察院办结息诉39件多年的疑难积案，得到了各有关方面的充分肯定。兰州、天水、陇南市和临夏州普遍实行了领导包案挂牌消号制度，确保重大信访案件及时妥善处理。2007年以来，临夏州政法委挂牌督办涉法涉诉信访案件43件，办结28件，息访24件，息访率达86%。通过领导包案和督办，各市州解决了一批重点疑难案件。
（四）多措并举，力求取得实效。各地采取多种措施，化解涉法涉诉信访问题。一是畅通信访渠道。目前，省上初步建立了与各部门、各地的信访信息网络，同时，个别地区积极探索，采用热线电话、互联网等多种方式搭建信访新平台，确保群众诉求畅达。二是重视调解工作，健全各级调解组织，形成了人民调解、行政调解和司法调解相结合的调解制度，化解大量的矛盾。各级法院探索加大诉讼调解力度，减少了案件诉讼争议，降低了再审数量。三是探索涉法涉诉救助工作。一些地方针对执行难，赔偿不落实，具体问题难解决的实际，尝试进行社会、政府救助。兰州市城关区政府今年从财政拨出200万元作为救助资金，支持法院做好涉法涉诉案件的息诉罢访工作，对生活困难的上访户给予救助。清水县今年通过多种途径筹集10万元，开展困难救助。四是实行律师参与接访。2007年以来，省司法厅统一组织安排律师3549人次定期参与有关部门的信访接待工作，为上访人员进行释法服务，收到了较好的效果。五是推行听证制度。各市县对于处理基本适当但当事人反复缠访的案件，积极探索，组织公开听证，邀请律师、人民监督员、当事人亲属及其他公民参与，公开辨理明事，既尊重当事人的知情权、申诉权，又提高了信访处理结果的公信力，促进了缠访案件的解决。
（五）加强信访力量，提高信访工作效率和质量。目前省、市、县三级都成立了信访局，组成了统一协调信访工作的领导小组，信访机构健全，人员配备加强，机制运行正常，工作效率和质量有较大提高。省法院将信访室列为处级单位，并增加人员，由厅级审判员组成终结合议庭，专门对申诉案件进行终结审理工作。全省检察机关开展了涉检信访案例评析活动，一案一总结、一案一反思，促进工作人员不断提高执法水平。省公安厅今年组织了信访信息管理系统的学习活动，130多名干警接受了培训，提高了信访工作效率。
从调研情况看，全省涉法涉诉信访工作还存在一些薄弱环节和问题。主要是：
（一）个别地方和部门领导认识还不到位。有的对涉法涉诉信访问题的重要性认识不足，重视不够，缺乏自觉性；有的只在上级有要求、问题出现时临时安排部署，缺乏主动性；有的缺乏大局意识，认为信访工作是信访部门和分管领导的事，与己无关，甚至对涉及本部门、本单位的重大信访问题持回避态度；有的面对复杂难办的来信来访，存在畏难情绪，对时间跨度长、案情复杂的老案、积案，不能认真组织研究和分析，采取有效措施加以解决。
（二）执行难引发的涉法涉诉信访比较突出。涉法涉诉信访案件中，由于部分被执行人员生活困难、无财产可供执行，少数被执行人采用隐匿、转移财产和拖延等手段干扰阻碍执行，甚至一走了之逃避执行等，导致执行难引发的信访问题比较突出。全省法院系统清理出九十年代至2007年底的执行积案39106件，截止2009年7月底已执行和化解11182件，未执行的还有27924件，占71.4%。
（三）个别基层政法机关办案质量不高。有的政法机关工作人员业务素质较差，办案中存在程序违法、法律文书制作瑕疵甚至适用法律错误等问题。个别审判机关一案多次判决、反复改变判决结果、有的甚至产生多份相互矛盾的判决文书，裁判很不严肃，致使当事人难以信服，转而谋求上访解决问题。
（四）各职能部门缺乏协调办理和信息交流机制。对“三跨三分离”（跨地区、跨部门、跨行业、人事分离、人户分离、人事户分离）涉法涉诉信访案件，缺乏制度化、经常化的协调办理机制，单一职能部门或单一地区处理起来难度较大。各职能部门之间对于多头上访的案件，缺乏信息交流机制，同一案件由多个单位或多名领导批示，多头答复、重复答复甚至答复口径大相径庭，不利于信访问题的解决，造成信访资源浪费。另外，基层反映有的上级机关个别工作人员对上访案件表态轻率、随意下结论，给信访案件的息诉罢访造成很大困难。
（五）司法救助制度缺位。各地在信访工作实践中虽然采取了一些临时救助办法，但统一的司法救助制度尚未建立。相当一部分人身伤害案件、交通肇事赔偿和刑事附带民事案件当事人，由于被执行人无可供执财产使得判决长期得不到执行，造成生活困难，长期上访寻求解决。
（六）县级人大信访工作力量薄弱。全省近70%的县级人大没有专门的信访机构，没有设接待窗口，没有配备专职信访干部。当前，大多数都是兼职或附带做信访工作，制约着来信来访处理工作的正常开展，影响人大机关的形象。
目前，涉法涉诉信访居高不下，客观上是利益格局深刻调整、社会矛盾易发多发的综合反映，主观上是政法机关执法理念、执法能力与人民群众的期望不相适应的集中表现。从调研情况看，产生涉法涉诉信访问题主要有三个层面的原因：
政法部门方面，主要是个别人员素质、执法水平不高。表现在：一是有的公安机关对个别案件侦破不及时，引发当事人上访。由于少数公安机关工作人员水平不高或案情复杂等各种主客观原因，对一些案件侦破时间过长或长期不能结案，引起当事人不满，导致上访。二是一些案件“案结事不了”，引起上访。有的政法机关工作人员就案办案、机械办案，在案件办理中没有做到法律效果与社会效果的统一，造成当事人不接受处理结果，最终引发上访。有的政法机关工作人员工作不够细致，对当事人缺乏答疑释惑和服判疏导工作。有的政法机关对辖区内已终结的案件，主动稳控、促进息诉罢访工作不力。三是政法机关个别工作人员办“人情案”、“关系案”、“金钱案”，徇私枉法，也是产生错案和当事人上访的因素之一。
上访人员方面，主要是法制观念淡薄。一是部分上访人员曲解上访，信“访”不信“法”，信“上”不信“下”，对本可以通过正常途径在基层解决的问题，不信不服，坚持越级上访。认为只有上访才会得到重视，上访单位级别越高，问题才会得到更好的解决，导致越级上访增多。有的上访人员抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误心理，认为只有把事情闹大，才会引起关注和重视，有的以越级甚至进京访为要挟，企图获取高额赔偿。二是少数上访人员认死理不认法，把本来依法公正的判决当作不公正判决，无理上访；有的片面强调个人利益，对司法机关做出的判决，只要不符合个人预期目的，就不断上访；还有极个别上访人员在诉求问题得到基本解决后，为了谋取不当利益又不断提出新的要求，拒不息访。三是上访人员易被挑拨。个别地方少数人员，自称是法律工作者，误导、鼓动甚至教唆当事人采取集体访、越级访甚至进京访等方式，造成较大影响，向政府施压。
信访工作层面，主要是责任制不落实，措施不多。主要表现为：一是工作责任制没有完全落实。有的地方和部门虽然制定了责任制度，但落实的很不够。少数地方的初信初访还处在“登记、转办、应付”状态，处理不及时、解决不得力，错过了把问题解决在萌芽状态的有利时机，致使可以及时处理的矛盾转化成信访问题，初信初访转化成重信重访、越级访，甚至进京访。二是对闹访缠访人员缺乏有效的管控。各地反映，对闹访人员的处理，公安机关往往过于慎重，产生了一定的负面影响。对缠访人员一直缺乏有效的处理办法。三是少数信访工作人员工作方法不当，对待上访人员缺乏真诚和蔼的态度，释法疏导工作不够耐心细致，上访人员意见较多。
根据当前涉法涉诉信访形势，我们建议从以下几个方面不断加强工作：
（一）提高认识，加强领导。当前，我省正处在改革发展稳定的重要时期，团结和谐与稳定的局面是促进经济和各项社会事业发展的前提和基础。各级领导机关和领导干部要进一步提高对处理好涉法涉诉信访问题的认识，要认清当前涉法涉诉信访总量大，越级访、进京访、缠诉缠访居高不下的严峻形势，坚持把解决涉法涉诉信访问题作为贯彻落实以人为本的科学发展观、实施依法治国方略、维护公正司法、构建和谐社会的重要工作，进一步加强领导，指导政法部门的涉法涉诉信访工作，形成职责明确、责任落实的工作格局。各级政法机关要坚持定期排查、及时化解各类矛盾纠纷，认真摸清底数，把握信访苗头，并健全信息网络系统，加强信息汇集与分析研判，及时调整工作部署，有针对性地解决各类疑难信访问题，切实做好一般问题的化解工作，严格按照规定时间解决并回复当事人。疑难复杂问题，共同研究，一案一策，促进解决。
（二）分级受理，重心下移。政法机关要严格按照中央的要求，坚持分级受理的原则，改进上级政法机关向下交办涉法涉诉信访问题的办法。对越级访和尚在司法诉讼程序之中的信访问题，上级政法机关要登记掌握情况，明确告知当事人不向下交办、转办或通报，劝导当事人按信访层级反映问题，并做到诉访分离。同时，各级政法机关要坚持开展带案下访，到下级、到基层直接解决信访问题，全力引导涉法涉诉信访重心下移，切实改变越级上访状况。各级信访联席会议要组织协调建立本级的信访信息交流机制，整合本级各相关部门的信访信息，协调分工，重点解决涉及多个部门、多个地区的信访案件，切实减少重复答复、多头答复和答复口径不一的问题。
（三）落实责任制度，强化责任追究。各级政法部门要严格按照中央的要求，切实落实责任倒查制度，对属于初信初访的，倒查办案人责任；重信重访的，倒查包案领导和办案人的责任。对新的涉法涉诉信访案件，要实行首办责任制，提高首次办结率和一次化解率，把问题解决在初信初访阶段和首办环节，避免形成信访积案。对已办结的案件，各级审判、检察和公安机关要实行评查检查制度，及时向同级党委、人大报告评查检查情况。同时，要把解决涉法涉诉信访工作情况和实际效果，作为社会治安综合治理工作考评的一项重要内容，促进涉法涉诉信访工作责任制落到实处。
（四）充分发挥大调解作用。要始终坚持调解优先的原则，积极整合各级尤其是基层公检法司、信访、工青妇等部门资源，建立和完善司法调解与人民调解、行政调解、仲裁等相互衔接和多方配合的矛盾纠纷多元化调处机制，加大调解力度，切实做好矛盾纠纷的诉前调解处理工作，尽可能在诉前通过人民调解、行政调解的方式予以解决。对必须进入司法程序的，首先进行立案调解，无效时再及时进入诉讼程序，能调则调，当判则判，调判结合，力争做到案结事了，息诉罢访。
（五）狠抓政法队伍建设，努力提高办案质量。各级政法机关要以公正司法为核心，狠抓队伍建设，提高政法队伍整体素质和科学管理水平。加强执法规范化建设，加大科技强警力度，严格执法全程监管，推行阳光执法，实行案件质量终身责任制，特别是要贯彻好宽严相济的刑事政策，加强调解和解工作，加强积案的清理执行，力争把每一起案件都办成经得起法律、人民和历史检验的铁案，从源头上减少涉法涉诉信访问题的发生。政法各部门要完善内部监督机制，靠制度解决存在的问题。各级政府要重视研究解决目前政法机关存在的力量不足、经费紧缺、装备落后等实际困难和问题。
（六）规范行政执法，从源头上减少矛盾的产生。各级政府行政执法部门要认真履行职责，及时发现和妥善处理好与人民群众生产、生活息息相关的各种利益问题，防止演变为信访问题。特别是城建、土地、医疗卫生、民政、劳动保障等部门，一定要提高行政执法人员的政治业务素质和执法水平，公正执法、严肃执法，坚决杜绝行政执法活动中的不规范行为，从源头上减少涉法涉诉信访问题的发生。
（七）加大宣传教育力度。深入开展普法宣传工作，要增加普法教育内容，采用基层群众易于接受的方式，用人民群众喜闻乐见的形式进行普法教育，不断提高人民群众的法治意识和法律素质。各级政法机关要利用各种媒体、宣传工具，利用典型案例，加大对涉法涉诉问题的受理范围、终结机制等政策的宣传力度，引导人民群众正确理解法律，理性对待纠纷，自觉接受执法机关依法做出的正确判决和裁判。要不断提高人民群众的司法诉讼能力，引导他们依法在保护自身权益时，按照正确途径上访，减少和遏制违法信访。
（八）探索对缠访缠诉的有效处理办法。要在加强思想教育，心理疏导，行为矫治，动员缠访者亲属和基层组织共同做好停访息诉工作的同时，建立和推广公开听证、公开答询制度，对多年无理缠访缠诉的案件，组织公开听证、公开答复、公开质证，并通过新闻媒体公布处理结果，保证处理的公开透明，提高信访工作终结的公信度。对无理缠访缠诉，或者在信访中冲击国家机关，聚众扰乱社会秩序的，案发地公安机关要及时取证，根据有关法律和法规，依法查办制裁，打击违法行为，维护正常信访秩序。
（九）建立和完善涉法涉诉救助资金制度。各级政府要认真研究，通过财政拨款、社会捐助和慈善资助等渠道，尽快建立和完善涉法涉诉救助资金制度，重点对刑事被害人、刑事附带民事案件赔偿不到位的被害人、因丧失破案条件和执行条件造成特殊困难的上访群众，给予一次性司法救助。司法救助后仍有实际困难确需继续帮扶的，当地政府应当协调纳入政府救助、社会救助范围，使其基本生活得到保障。建议从明年起，按照财政分级负担原则，省市县财政分别安排一定资金用于司法救助。省级财政安排的资金，主要用于财政困难县（市）的补助，同时，各地财政要解决好有关部门信访工作的经费问题，支持信访部门做好工作。
（十）各级人大要强化对处理涉法涉诉信访问题的监督。各级人大要严格按照监督法的要求，认真履行职责，切实加强对审判、检察、公安和司法行政等工作的监督，认真督促政法机关解决好与群众根本利益最直接、最现实的涉法涉诉信访问题。要重视和加强人大信访工作，特别是加强县（市、区）人大信访工作机构和力量的配备，充分发挥基层人大在督促处理涉法涉诉信访问题中的重要作用。
以上报告，请予审议。